环境行政监管法律问题刍议.doc

环境行政监管法律问题刍议 ——以康菲公司漏油事件为视角 摘 要：作为一种具体行政行为，环境行政监管是行政监督检查在环境领域的延伸，它是伴随着环境行政机构的设立而产生的。现阶段，日益频发的环境问题暴露出环境行政监管失衡的现状。法律规定的分散和片面性，行政主体不清、组织体系繁杂，社会上传统的经济观和政绩观，监管体制的不健全，行政问责制的形式化，无不阻碍了环境行政监管的实施。针对日益严重的环境问题，需要“对症下药”：整合相关的法律、法规，明确行政主体、精简组织体系，落实科学发展观、建立环保政绩考核标准，完善环境行政监管体制，明确责任追究制度，确保责任问责有章可循、有法可依，从而真正地落实环境行政监管，更好地解决问题，实现经济发展和环境保护的和谐统一。 关键词：环境行政监管 环境问题 环境行政机关 引 言 近几十年来，环境污染事件特别是石油泄露愈演愈烈，最严重的当属2010年5月5日的美国墨西哥湾石油泄露事件。同样在我国，2011年6月渤海湾蓬莱附近海域也出现了严重的石油泄漏事件，这是中海油与美国康菲公司的合作项目,康菲是作业方。2011年7月5日下午14时，据国家海洋局透露，发生事故的石油钻井—B平台早在6月4日已经开始少量溢油。油田单日溢油最大分布面积达158平方公里，目前已使周围海域840平方公里的1类水质海水下降到劣4类。一月之间我国渤海湾遭受严重污染，海水表面到处“油光闪闪”，鱼虾大量死亡，渤海湾岌岌可危。 此次事件看似突发，其实不然，它是环境问题的一个集中体现。在此事件的背后，既反映出了康菲公司对于环保的漠视，也反映出了当前我国环境立法、环境制度的不足。而更重要的，在于环境行政监管的失衡，导致企业利用漏洞实施污染行为，最终造成了以牺牲环境为代价的饮鸩止渴式的发展。因此，解决环境问题的关键，在于完善环境行政监管。 环境行政监管的界定及发展现状 （一）环境行政监管的界定 环境行政监管，是环境行政监督检查的简称，是行政监督检查在环境领域的延伸。界定环境行政监管，首先应确定行政监督检查。行政监督检查，是指行政主体依法定职权，对相对方遵守法律、法规、规章，执行行政命令、决定的情况进行检查、了解、监督的行政行为。因此环境行政监管，是指环境管理行政机关为了实现监督管理职能，对相对人是否遵守环境法律、法规和环境行政决定所进行的监督检查。在性质上，环境行政监管属于具体行政行为。在目的上，环境行政监管是为了防止和纠正相对方的违法行为，保障法律、法规、规章的执行和行政目标的实现。 环境行政监督监管以监管方式为划分标准，分为书面监督检查和实地监督检查；以监管时期为划分标准，分为事前监督、事中监督和事后监督；以监管与主体的职权关系为划分标准，分为亲自监督检查（依职权的监督检查）和授权监督检查。 （二）环境行政监管的产生、发展及现状 从1982年，设立环境保护局和国土局开始，我国形成了由环境保护局、国土局和其他工业、资源、卫生等部门共同负责的国家环境与资源保护行政管理体制。1998年经过调整，环境保护局升格为国务院直属的环境保护总局（现为环境保护部），对环境保护实施统一的监督管理；国土局升级为国土资源部，统一对国土资源进行管理，进行环境保护相关工作；同时，在地方，地方政府及其环境行政机构依照国家环境与资源保护法律和地方立法，执行地方环境保护事务，并对上级行政机关负责。至此，我国环境行政形成了环保部门统一监督管理与其他相关部门分工负责管理的模式。 然而，看似科学严密的环境行政监管体制实施的现状并不容乐观。仅在2010年的一年时间里，环境污染事故频频发生。从福建紫金矿业铜酸水渗漏事故到大连新港输油管线爆炸起火事故，再到陕西凤翔“血铅事件”。一起又一起的事故无不暴露出环境行政监管的不力和失衡，敲打着“脆弱”的环境行政监管体制。因此，可以说当前的环境行政监管看似“天衣无缝”，实则“漏洞百出”。 二、环境行政监管存在的问题及其原因 环境行政监管具有辅助和保障其他环境行政行为顺利实施的作用。其辅助性和保障性的特点决定了环境行政监管不直接影响相对人的实体权利义务，因此人们往往忽视环境行政监管，从而形成了环境行政监管体制严密却问题频发的现状。具体分析，我国环境行政监管存在的问题可以归纳为以下几个方面： （一）法律规定的分散和片面性，弱化了环境行政监管的作用 外部法律条文上，关于环境行政监管的法律规定，大多散见于各类行政法律、法规、规章和环境保护法律的相关条文之中，未形成统一的行政检查法对环境行政监管作系统、全面的规定。不同的主体制定不同的法律、法规，而且相关法律、法规对同一事项的规定也不同，这会产生法律矛盾，造成法律适用上的“无所适从”，从而形成了法律体系“杂乱无章”的现象。这种现象既与环境问题的不确定性有关，也与我国行政主体的多重性有关。众所周知，环境问题具有不确定性，因此，解决环境问题的环境行政监管必须做到“具体问题，具体分析”，所以关于环境行政监管的法律规定也就应该有所差别，加之享有环境行政立法权、环境行政监管权的主体不同，在“因人而异”的情况下，法律的规定必然分散。 内部法律内容上，重实体而轻程序，相关条文的内容以监管权的授予、确认为主，辅之以相对人义务的科予。但在对环境行政监管的规范方面规定较少，具体表现为实施环境行政监管的条件不明确、程序不清晰，不服环境行政监管的救济渠道不畅通，从而在法律上无法对环境行政监管的程序进行规制和保障，也就无法从法律上救济相对人。这一问题其实是我国法律的通病，与我国传统上看重结果而忽视过程有关。另外，如果在程序上明确规定环境行政监管实施的条件、方法和步骤以及救济途径，必然会约束环境行政机关，而这又是环境行政机关不愿看到的。因此，在传统和现实的情况下，法律“走向了”重实体而轻程序的“道路”。 （二）主体不清、体系繁杂，阻碍了环境行政监管的实施 虽然我国行政组织法和环境保护法对环境行政组织及其职权做了明确的规定，但是我国的环境行政组织体系庞大而繁杂，机构设置存在很多问题：环境行政主体间分工过细，部门分割严重，环境行政队伍多头设置，造成机构臃肿、职权不明、权责不清，不是相互扯皮就是各自为政，致使行政目标难以实现。而且由于多重设置行政机关监管，给相对人带来了极重的负担，违背了“一事不再理”的原则。我国实行环保部门统一监督管理和其他相关部门分工负责管理的模式，其初衷是为了通过各部门的紧密联系，实施严密的环境行政监管，以减少环境污染行为。但在狭隘的部门利益的驱动下，于己有利时互相争夺，于己无利时互相推诿，根本无协助可言，结果反而使得环境行政监管的难度增加，监管的效率降低。 （三）传统的经济观、政绩观，压制了环境行政监管的行使 从改革开放以来，我国走上了“以经济建设为中心”的道路。在这个过程中，“经济建设”中心观逐渐形成，并逐步扩展到政治领域，从而影响了行政机关的行政行为，压制了环境行政监管的实施。具体表现在以下几个方面： 首先，“以经济建设为中心”的传统观点封闭了环境行政监管的实施空间。为了经济发展的大局，国家大力扶植工业，在这个过程中，污染型企业得到了迅速发展。为了GDP持续增长，部分地方政府不惜以牺牲环境为代价，大力引进高污染型企业，在经济发展的过程中带来了严重的环境污染。虽然现在我国已把科学发展观作为基本国策，但是“经济发展”的中心地位观仍然根深蒂固。目前，我国实行分级负责的环境行政监管体制。在这种体制下，作为环境法律主要执行者的环保局充其量不过是隶属于政府的一个职能部门。 在当前下级服从上级的行政体制下，环境行政机关的活动必须服从政府机关的统一安排。因此环境行政机关只能服务“经济建设”的大局，特别当经济建设与环境保护相冲突时更是如此。 其次，“以经济建设为中心”的传统观点“蔓延”到政治领域就是以经济发展状况为标准的政绩考核机制。这种机制降低了行政主体实施环境行政监管的积极性。以往考察行政官员政绩的主要标准就是其所主管领域的经济发展状况，正如环境保护部副部长潘岳所说：“这样的核算体系是以市场化的产出来衡量经济发展的。在这样一个体系中，自然资源和生态环境都是‘免费商品’，其耗量和环境质量的下降不但不会减少GDP，治理污染的经济活动所产生的收益反而计入GDP，污染也成为了GDP的增长点。”因此，这种衡量机制会使行政官员单纯的注重经济的高速增长，而将自然资源和生态保护“抛之脑后”。在这样的情况下，环境问题、污染问题、资源问题和生态问题将会变得“一文不值”，同样环境行政监管也就形同虚设，从而以失灵的环境行政监管换来“带血的GDP”。 最后，传统经济观和政绩考核机制催生了地方保护主义，阻碍了环境行政监管的实施。在大力发展经济的社会环境下，企业的设立、发展、壮大将会给地方行政机关带来了丰厚的利益。一方面，污染型企业会带动相关产业的发展，从而推动当地经济的增长，而经济的增长又可以作为当地行政机关的政绩，为行政官员的晋升奠定基础；另一方面，污染型企业为了获得政府支持，必然会缴纳更高的税、费，税费的积累构成了政府的财政基础，为政府实施政策提供了资金保障。因此，在利益的驱动下，地方保护主义逐渐形成，这一方面会主导地方环境行政监督管理，另一方面也会阻碍中央的环境行政监管。久而久之，使环境行政监管流于形式。 （四）环境行政监管体制的不健全，降低了环境行政监管的可行性 时间阶段上，不同阶段的监管缺乏紧密联系造成环境行政监管的“脱节”。环境行政监管按时期包括事前监督、事中监督和事后监督。但在现实生活中，行政机关多注重事后监督，即着重对已发生的问题进行补救，制止违法行为对社会利益的继续侵害。对于事前监督，即行政许可、行政确认往往疏于监督，不能做到防患于未然；同时在事中监督阶段，即环境监察和环境监测，也往往流于数据，不能及时地发现问题，纠正违法行为，保证行政目标的实现。一方面，这是受“亡羊补牢，未为晚矣”的传统观念影响；更为重要的，是行政机关重结果而轻过程的“功利主义”思想。 效力作用上，监管体制效力的孱弱对于补救其实只是“杯水车薪”。在我国，环保部门不具有直接的行政强制执行权，因此面对环境违法行为，环保部门只能救助于人民法院的强制执行。这样就大大削弱了环境行政的效力。而且，环境行政处罚仅限于行为罚、财产罚和声誉罚，其中以财产罚为主。众所周知，污染性企业大多财大气粗，利润较大，因此，财产罚对于企业其实就是九牛一毛。即使罚款数额较大，因为污染型企业多为法人，实行有限责任制，所以最多就是企业破产，但是行为人可以借此摆脱责任，因此环境行政处罚对于污染者的打击并不是很奏效。 （五）行政问责制的形式化，怠惰了环境行政监管的积极性 2006年2月，监察部和原国家环保总局出台了首个环境问责制—《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，依据此规定，国家行政机关及其工作人员，有拒不执行国家有关环境保护法律法规和政策等行为的，将受到警告、记过乃至降级、撤职等处分。但实际上，这个法规的落实却不尽如人意。原因在于，环境问责的标准不明确，程序难操作。造成有法难依的现象。最终大责小问，小责不问，使环保问责失去了权威性和震慑力，从而“走向”形式化。 三、环境行政监管的完善与发展 当前，环境行政监管的失衡造成了环境污染、生态破坏等一系列问题，引发了环境质量下降的趋势。因此，环境行政监管需要及时改革，从而使环境行政监管由失衡走向平衡，遏制环境恶化的现状。总体而言，改革措施是针对上述环境行政监管存在的问题进行的，力求“对症下药”，解决问题。具体说来，改革措施分为以下几方面： （一）整合相关法律法规，完善内容体系 首先在立法上，由立法机关制定统一的单行法—《行政监督检查法》，清理不必要的法律、法规，删除法律、法规中重复矛盾的内容。在法律中规定：与该法内容不一致的，除宪法外一律无效。在法律中单设“环境行政监管”章，将此前关于环境行政监管的内容集中规定于该章，从而使其系统化。 其次在具体的法律内容上，加重程序性规定，明确行政主体行使环境行政监管的条件、方法和步骤，突出规定当事人的救济途径，从而在法律上规范和保障环境行政监管的实施。同时在实体内容上，严格规定相对人的协助义务和行政主体的责任，加大对相对人的权利保护，强化行政主体的责任感，限制环境行政监管权的滥用。 最后在相关法律上，落实相关法律如《环境保护法》、《行政诉讼法》等同《行政检查法》的衔接。对相关法律不合理、滞后的地方要及时修订，对于法律适用的矛盾地方，行政机关要及时向立法机关反映，立法机关在处理时要听取行政机关的意见，做到法律适用的协调统一。 （二）明确行政主体、精简组织体系 坚持环境保护部门统一监督管理与其他相关部门分工负责管理的模式。在此模式下，精简行政组织机构，整合相关部门，由环保部门统一管理。明确各部门的职权，在每项事情上分好工、划清职，做到各守其分、各尽其职。同时对于同一事项、同一相对人不在重复设置环境行政监管。在环保机关与企业力量对比悬殊时，环保机关力量孱弱，要通过奖惩机制敦促环境行政协助，对于施助者，要给予奖励；对于推诿者，要给予惩罚。企业力量弱小，要完善监管程序，规范监管行为，保障相对人的权利。 （三）落实科学发展观、建立环保政绩观 首先，改革观念要从转变发展方式开始。改变传统的经济发展模式，平衡经济增长和环境保护，将可持续发展作为社会的重中之重。具体表现：首先，在引进外资和批准国内企业设立时，把环境影响评价制度作为主要的审核要素。对于可能造成污染的企业，要求在设立前提交环保责任书、应急预案和治理方