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从宏观经济视角分析碳标签政策对不同国家的经济影响
碳标签是推行减排工作的有效手段,它通过将商品在生产、运输或处理过程中排放的温室气体进行量化显示,有利于提高社会低碳消费意识、促进企业开展减排活动。其主要优势是通过易于理解的形式反映产品生产过程的排放信息、降低相关交易成本,推进节能减排工作。随着全球应对气候变化工作的广泛开展,越来越多的国家和地区通过政策法律和试点等形式开展了碳标签工作(CLASP,2013)。 然而,由于各国碳标签工作在试点实施行业、排放核算标准以及配套政策方面存在很大区别,碳标签对不同发展水平国家的经济影响具有较大不确定性。因此,目前碳标签的推广与国际合作等工作仍进展缓慢。本文首先对目前国际碳标签政策体系进行总结梳理,然后以文献调研为基础,从宏观经济视角分析碳标签政策对不同国家造成的经济影响以及潜在贸易摩擦问题,并对我国碳标签政策设计与试点行业提出针对性建议。 一、碳标签政策体系现状及特点 (一)碳标签分类 根据对参与主体的约束力,可以将碳标签政策分为自愿型碳标签与强制型碳标签。自愿型碳标签具有企业成本、社会成本和交易成本较低的特点,是政策实施初期和过渡时期的主要方式。根据约束力范围,碳标签体系又可分为国际公约和各国政策法规两个层面。国际公约层面,联合国气候变化框架公约、京都议定书等一系列共同行动公约为碳标签的实施推行提供了国际法依据。然而,随着京都议定书到期,目前全球仍缺乏具有强制约束力的法律性公文。各国法律法规层面,发达国家在碳标签立法工作中更加积极,通过明确立法或强制碳标签政策推进碳标签在其国内的试点工作。 (二)主要国家碳标签进展 近年来,碳标签及相关工作在全球迅速展开,2004年已有55个国家或地区通过了至少一项能效标准,共涉及46种产品(IPCC AR4,2007)。目前,全球已有12个国家和地区,颁布了关于碳排放的法规,在其国内企业推行碳标签制度(中国质检网,2011),共有38个国家和地区颁布或实施了288项强制型碳标签政策以及546项自愿型碳标签政策。因此,碳标签作为应对气候变化的重要组成部分,在法律上的地位得到进一步认可与提高。全球主要发达国家碳标签进展见表1。
(三)国际碳标签发展特点 核算方法方面,主要发达国家均采用生命周期法,各国对生命周期边界的选取有所区别。瑞典将产品生命周期边界的选取设定为产品的运输阶段,美国和瑞士则对LCA法进行计算方法的本土化处理,法国Casino则以该公司自身提供的碳足迹计算方法为计算依据。部门选择方面,目前法国的碳信息披露制度面向市场上流通的所有产品,其他国家碳标签主要实施于日用品、服装、食品、饮料、农产品等终端消费品领域(见表2)。
标签形式方面,德国实行低碳批准类碳标签,即给予合格产品统一认证标志;英国、日本、法国等采取分数类碳标签,提供不同产品的碳排放量;美国加州实行等级类碳标签,基于碳足迹予以产品不同评级。 (四)碳标签体系特殊主体碳标签体系的参与主体包括:政府监管部门、标准制定与审核机构、市场主体以及非政府组织等。政府监管部门和标准制定与审核机构是确保碳标签规范、顺利推行的职能部门。市场主体的响应与反馈是实现碳标签政策目标的关键。除此之外,在碳标签体系当中,还有一类非常重要的特殊主体,即非政府组织。非政府组织(NGO)是在全球共同行动谈判过程中,推动部分应对气候变化措施有效开展的重要组织机构。随着社会环保意识的增强,NGO在低碳环保宣传、碳标签推广、社会民意与政府决策联结等方面的积极作用更加突出(Matt,2011;Vijeta,2013)。 一方面,碳标签的市场接受程度主要取决于消费者对碳标签的认知程度和标签公信力等方面(Shane等,2012:1-34),NGO作为独立第三方能够有效提高标签的社会认可度与公信力,推动碳标签和标准的示范与推广。另一方面,NGO行为也存在着对市场的扭曲和干扰风险。NGO和企业可以通过碳标签等形式拉拢本国消费者,从而越过WTO和政府框架达到挤占国外商品市场份额的目的(Vangelis,2002);NGO组织的集体抗议等活动,可能会对消费者支付意愿产生影响从而进一步影响到股票市场(Pruitt & Fried-man,1986:375-387;Koku等,1997:15-20)。 随着各国对碳标签问题重视程度加深,越来越多的NGO和独立机构开始关注并积极推动国际国内碳标签的发展(表3)。
三、碳标签的宏观经济影响 目前,对碳标签的研究主要集中在标准制定及行业选择方面,对碳标签作用在生产、消费及宏观经济领域的分析较少,经济影响的不确定性在一定程度上阻碍了碳标签的推广。本文认为,碳标签对经济的影响主要表现在:对市场主体的直接作用、对国际贸易的扭曲以及对宏观经济的影响三个层面。 (一)对市场主体的直接影响供给角度,激发企业主动实行碳标签的唯一动力是边际收益大于边际成本。然而,碳标签在执行初期用于碳足迹核算、标签制作等费用较高,在缺乏明确市场需求的情况下,企业的积极性必然受到影响。 有关理论研究(Baldwin,2000:237-249)表明,碳标签等技术贸易壁垒会对产品的固定成本与可变成本均产生影响:碳标签为企业带来单位产品成本的增加可视为一种标准化运输成本,而固定成本则可分为一般型生产费用和与区位有关的固定成本(Baldwin & Forsild,2006:1-27)。 实际操作层面,德国“花标签计划”将会带来最高1美元/个产品的费用;欧洲木材认证所带来的附加成本是采伐成本的5-10%(VITALIS,2002:1-18);美国“绿色印章”证书为每种产品增加3500美元到8500美元的成本(Golden,2010);法国强制碳标签成本占商品价格的5%左右(McLeod & Audran,2010);实施或增加能效标签将会给泰国冰箱带来零售价1.5%至14.2%的成本增加(CLASP,2005)。 需求角度,自身效用最大化的消费者只有在更好地掌握产品信息及价值后才会产生购买动机(Cohen& Vandenbergh,2012:53-63),而包含更多产品信息的碳标签商品具有对其它同类产品更高的替代弹性(Gasiorek等,1992:37-73)。根据调查显示,70%的消费者表示愿意购买具备低碳标准认证的产品,其中30%的消费者会真正购买(Bhardwaj,2012:1-11)。 (二)作为非关税贸易壁垒的影响 作为一种标签或行业标准,国际贸易中的碳标签属于技术壁垒范畴(WTO)。随着贸易自由化和传统关税减让的进一步扩大,非关税贸易壁垒逐渐兴起,且具有形式多样、识别困难等特点。由于目前多数碳标签为自愿性质,缺乏有效的数据支撑,因此碳标签的经济影响需要通过一般技术贸易壁垒(TBT)进行分析。目前,研究领域对TBT的分析方法主要包括:行业调研、实证分析和可计算一般均衡模型(CGE),其影响主要表现在贸易总量、交易成本、商品价值和进出口替代弹性等方面(表4),进一步影响到整个宏观经济(Wu&Zhao,2010:103-106)。
基于上述研究成果分析,目前技术贸易壁垒对社会经济的影响及基本传导逻辑如下:与传统关税相似,技术壁垒首先对相关产品出口国的贸易条件产生直接的影响。不同是,这种负面影响并非成本效应,而是通过增加区域间交易成本、提高贸易产品与本国同质产品的替代弹性以及增加标准审核时间等因素间接影响(减少)商品价值量,最终导致贸易总量的变化(根据产品属性以及生产技术相对水平而定)。 国际贸易通过经常账户将贸易条件的改变进一步传导到国内宏观经济,从而导致同类商品相对价格变化,贸易双方的部门产出均会受到影响,且商品出口国的负面影响更大,最终各部门复杂的投入产出关系会导致整个经济总产出和社会福利的变化受损。 由于碳标签等应对气候变化相关问题在国际谈判层面未能达成共识,企业更倾向于接受自愿型标签(Hobbs & Kerr,2006:78-89)。因此,在进行国内试点和国际谈判时,必须基于国情、兼顾公平与效率,针对性地开展国家和地区试点工作。 (三)政府行为的经济刺激作用 碳标签可以为国际谈判创造更加宽松的平台,政府应该通过财税政策、专项资金与政府采购等手段,推进碳标签标准的试点工作。政府行为需要以财政预算作为保障,如果能够将计划征收碳税(或环境污染税)的财政收入用于碳标签扶持预算中(如相关产品减税或政府采购等),就能应对“碳税只是政府的一种扩大财政收入的变相征税行为”的质疑,起到在促进环境改善的同时不损害经济发展的“双重红利”效果(Bosquet,2000:19-32)。 碳标签推进工作首先必须明确碳标签试点行业,目前国内碳标签名录或低碳产品名录是否满足政府采购范围的基本要求尚存疑虑———目前国内低碳产品目录设计的基本思路是指导高耗能产业实现低碳化转型,因而大多数产品清单主要为工业类化工产品,这与国际上碳标签的实施范围(最终消费品)不同。 由于市场的不确定性和短期投资成本无法收回等原因,企业的示范积极性可能受到影响,而政府的支持力度过高则又可能引发市场价格扭曲等问题。因此,必须针对性选择具有良好示范效果(市场份额大)、积极示范动机(高新技术产业)和雄厚示范实力(国有企业)的企业行业进行试点。 四、碳标签的潜在经济风险及应对 (一)技术先进程度决定碳标签的损益 作为一种技术贸易壁垒,碳标签可能会对贸易商品进行“直接限制”或“间接征税”。“直接限制”是指对不达标或未附有碳标签的产品进行贸易量限制,“间接征税”即该贸易品为了满足相关标准和要求而额外增加的成本、或限制国对此类产品直接征收“边境调节税”等。 这种技术贸易壁垒能够直接作用于商品价格,从而极大地影响该部门的贸易量和总产出,发达国家出口从中受益、发展中国家贸易和产出均出现大幅下滑,行业技术和标准先进的一方受益更大。因此,在技术贸易壁垒时代,技术先进或标准规范方在国际贸易磋商、应对气候变化谈判以及克服非关税贸易壁垒等方面具有优势,其推动全球制定统一低碳标准背后的经济驱动力更强。 (二)核算标准决定减排责任分担:贸易结构和交通运输排放责任归属问题至关重要 当前,国际贸易以发展中国家向发达国家输出原材料和劳动力密集型产品、输入资本和技术密集型产品为主要格局,而不同类型商品的全生命周期排放核算结果差异巨大。 在低碳标准和标识方面发达国家与发展中国家仍未达成共识,由于独立审核机构的缺失和国际合作进展缓慢,无法对某种商品在国外最终消费和处理时的排放量进行准确评估,因此发达国家积极主张以UNFCCC提出的基于生产的核算方法为主,以国界为责任分担标准,或包含国内生产和出口在内的核算方法。 随着对发展中国家贸易结构和公平问题的关注,基于消费的核算方法得到越来越多的支持(Munks-gaard,2007:533-543),即将核算范围由“国