华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究.docx

华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究华侨农场是我国集中安置早期归难侨的国营农场目前全国共有个华侨农场分布在吉林福建江西广东广西海南云南七个省区总人口达到万人其中常住人口万人归难侨及其子女万人为安置广大归难侨职工安居乐业国家先后向个华侨农场划拨了亩到万亩面积不等的土地全国华侨农场总面积达万亩课题意义长期以来归难侨职工主要依靠以农用地为主的国有土地从事农业劳动在华侨农场自成一体的封闭体制下生产生活年新一轮华侨农场改革工作启动以来华侨农场逐步走向开放现代化与城镇化的步伐加快土地开发利用日益成为华侨农场解困的救命绳和开启快速发展通道的敲门砖各地利用开发土地资源走出了不同的改革路径深刻改变了华侨农场及归难侨职工的生产就业方式与此同时华侨农场土地开发缺乏规划违规开发土地损害归难侨职工合法土地权益等现象不断涌现引发了一些社会问题甚至影响到华侨农场深化改革发展指导全国华侨农场科学开发利用土地并保护归难侨职工土地权益已经成为当前迫切需要研究和解决的重要问题课题样本本次课题研究选取了福建江境赤港竹坝广东花都平沙大槐广西武鸣来宾凤凰等个华侨农场开展田野调查和深度走访上述华侨农场在土地利用方式上涵盖了政府整体收储利用建设用地招商引资流转农用地土地承包权等多种类型在土地利用态度上有谨慎型稳步渐进的也有开拓型破旧立新的在产业发展上既有承继农业优势发展现代农业的又有建设工业园区发展战略性新兴产业的还有依靠区位环境致力于休闲度假第三产业的在体制模式上分别选择了设乡并镇成立社区建设国家级经济开发区探索社区企业等多种道路这些华侨农场在土地开发利用及改革发展方向上非常具有代表性基本能够反映全国华侨农场土地开发利用工作的全貌研究方法我们全面收集各华侨农场开发利用土地的基本数据了解各地土地开发利用产业发展和体制改革的总体思路实地查看土地利用和安置情况调查归难侨职工对土地利用和补偿安置的切身体会及意见建议获得了大量可靠鲜活的一手资料在后续研究中我们采用了统计分析和比较研究的方法总结华侨农场在土地开发利用中的经验分析突出问题及其原因比较研究各华侨农场土地开发利用工作的特点和效果力求形成对华侨农场土地开发利用工作的科学判断一华侨农场土地基本情况一华侨农场土地的历史及现实历史上地方政府服从国家安排划拨出大片土地支持建设华侨农场接待安置归难侨我国在华侨农场这片土地上为受尽迫害一贫如洗的归难侨安置住房安排工作解决基本生产生活问题海外舆论对此给予高度评价使国家赢得了国际政治斗争的胜利长期以来归难侨职工从事农业生产安居乐业土地资源已经成为他们赖以生存的生产和生活资料目前在全国个华侨农场当中土地总面积超过万亩的有个据调查情况显示绝大多数华侨农场土地以农用地为主从事农业生产一些华侨农场的基本农田在农用地中大多占有相当比重见图近年来随着改革发展工作不断深入华侨农场走上产业化与城镇化发展的快车道土地开发速度明显加快地方政府纷纷将地处城市边缘或周边的华侨农场列入城市发展规划把具备一定区位优势的华侨农场土地收回作为工业开发区投资区一些华侨农场建设用地数量占有重要比重见表许多华侨农场已经成为地方经济发展一个新的增长点福建赤港广西武鸣广东花都大旺等一批具备优越区位条件周边市场环境发育良好的华侨农场在地方政府的大力支持下将自身产业发展与当地土地利用总体规划简称土规和城乡建设用地总体规划简称城规相结合获得了足够的建设用地指标充分发挥土地优势发展工商业形成了年产值数十亿至上百亿的较大规模产业园区工商业已成为这些华侨农场的支柱产业华侨农场发展起步晚大多保持了良好的生态环境一些华侨农场综合利用农业生产生态环境归侨风俗风情等独特条件发展旅游业一方面依托茶叶果树种植和农业生产生活原貌发展观光农业农家乐旅游另一方面依托归侨历史传统歌舞艺术特色美食打造东南亚风情文化旅游归难侨职工参与经营农业观光东南亚歌舞表演侨乡特色小吃制售农家乐等旅游产品获得了更多的收入同时华侨农场保持并改善了良好的生态与社会环境也让归难侨职工的幸福指数不断提高在我国城镇化进程加快的大背景下贴近城市的广西区来宾福建天马等华侨农场在地方政府主导下被当地城市发展规划纳入主要城区并收回绝大部分土地不再担负生产经营职能彻底改制为社区乡镇地方政府为归难侨职工提供社会保险缴纳住房安置生活补助发放等基本生活保障职工得到了基本生活保障在生活和就业方式上与普通市民日益同质化从封闭体制下的特殊人群被推向开放社会成为普通公民华侨农场及归难侨职工以土地换保障的模式实现了向城镇化的过渡并彻底融入社会土地开发加速对华侨农场来说是一把双刃剑一面是收回国有土地导致农场大量失地需要妥善协调地方政府华侨农场以及归难侨职工之间的土地出让收益分配关系安置好广大归难侨职工保障华侨农场及职工的未来长远生计另一面是土地资产得以盘活并由此带来地方政府对华侨农场及周边地区基础设施教育卫生文化等方面的投入激增招商引资力度加大有利于华侨农场经济社会的发展农场面貌大幅改善归难侨职工身处土地利用的大潮中在面临着土地承包经营丧失生产生活方式转变各种安置补偿措施是否合理到位等关系到切身利益问题的同时也享受到有土地开发利用带来的更加完善的公共服务和高水平社会保障并解放出劳动力向城市再就业转移可支配收入大幅增加生活条件得到显著改善总体来讲土地开发利用给归难侨的基本生活带来了积极的改变可以说新时期的土地开发利用极大地推动了华侨农场的改革和发展深刻影响着地方政府华侨农场的经济社会发展和归难侨职工的生产生活方式正在成为华侨农场当前最大的利益关切点二华侨农场土地政策变迁上个世纪华侨农场的土地利用方式以农业生产为主国务院有关华侨农场经济体制改革中的相关政策主要强调改进土地经营方式鼓励规模化经营以促进农业产业加快发展土地政策基本保持稳定自年新一轮华侨农场改革工作启动以来国务院及财政部国土资源部等相关部门针对国有农场及华侨农场出台了一系列政策意见指导华侨农场土地开发利用工作国务院关于推进华侨农场改革和发展的意见国发号以下简称国务院号文启动了土地利用工作的新部署文件主要强调稳定职工家庭土地承包经营权和职工子女可以续包的基本要求鼓励土地适度规模经营重点提出全面推进土地确权登记工作并要求收回华侨农场土地应参照征收集体土地标准给予补偿随后国土资源部国务院侨办联合印发关于依法加快华侨农场土地确权登记发证工作的通知国土资发号以下简称土地确权通知财政部国务院侨办出台华侨农场土地确权登记办证中央财政奖补资金实施办法的通知财行号大力推动华侨农场切实加快土地确权工作明确华侨农场的土地使用权年随着包括华侨农场在内的国有农场土地开发利用不断加速为保护国有土地资源规范国有农场土地管理行为国土资源部农业部出台关于加强国有农场土地使用管理的意见国土资发号其中规范国有农场土地使用权收回行为的有关程序和补偿安置要求成为各地华侨农场土地收回工作的重要参照标准年国务院侨办国土资源部农业部等十部门联合出台关于进一步推进华侨农场改革和发展工作的意见国侨发号以下简称十部门意见在重申国务院号文件有关深化经营体制改革和做好土地确权工作的要求基础上针对土地开发利用的现实情况突出强调了土地权益保护工作的重要性明确提出要妥善解决失地职工就业和社会保障等问题土地出让和增值收益要优先用于解决农场基础设施建设及归难侨民生问题年月国务院侨办国土资源部结合两部门专题调研情况针对部分华侨农场土地利用缺乏规划开发无序损害职工权益等突出问题联合下发关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见国土资发号以下简称号文从严格保护华侨农场土地资源规范引导华侨农场有序开发土地保障归难侨职工土地权益的角度出发系统全面地对华侨农场土地开发利用工作提出了十三项政策要求切实维护华侨农场及归难侨职工土地权益纵观华侨农场土地政策发展历程保护国有农场土地的思想一以贯之政策内容逐步从单一的农用地经营方式创新向规范各种土地类型利用工作转变政策的关切点越来越侧重于维护华侨农场及归难侨职工的土地权益指导华侨农场通过土地开发利用促进归难侨职工生产生活条件改善二华侨农场土地权益分析一华侨农场土地权益构成华侨农场土地开发利用牵涉到复杂的利益关系而一切土地利益均附着在相应的土地权利之上根据国家土地管理有关法规和华侨农场的相关政策华侨农场土地利用主要涉及如下几方面权利土地所有权权利主体国家所有土地归国家所有是华侨农场土地权属的重要特征土地管理法规定了我国城市和农村土地分别归国家和集体所有的土地二元结构农村农用地及宅基地归集体所有但华侨农场原有体制特殊独立于城乡之外土地来源于国家划拨因此虽然同样从事农业生产华侨农场与农村有所不同建设用地农用地及职工住宅用地均属于国有用地所有权主体的不同是华侨农场土地利用诸多利益分配具有特殊性的根源所有权是基础以下所述其他权利都是从所有权派生出来的权利土地使用权权利主体华侨农场土地使用权是所有权人对土地占有使用和收益权能的让渡国家划拨土地成立华侨农场将土地使用权让渡给华侨农场为归难侨职工提供生活空间和生产资料由华侨农场作为土地使用权的唯一主体代为行使占有使用收益的权利土地管理法规定土地使用权应当依法通过政府登记造册予以确认根据用途不同华侨农场土地使用权可以区分为国有农用地使用权和国有建设用地使用权两个部分国有农用地使用权主要为农场职工提供农业生产的基本生产资料国有建设用地使用权一方面满足职工住宅建设对土地的需求另一方面也支持农场因地制宜发展工商业提高土地产出效益促进农场及职工增收农用地承包权与经营权权利主体归难侨职工相关主体华侨农场第三方华侨农场将土地承包给职工经营从而实现了使用权与承包经营权的分离华侨农场参照农村地区建立了以职工家庭土地承包经营为基础统分结合的双层经营体制归难侨职工家庭通过签订土地承包经营合同与华侨农场建立有限时间的土地承包经营关系获得土地承包经营权土地承包经营权可以进行流转伴随着城镇化进程不断加快很多职工就业向二三产业转移并将其所承包土地自主出租或转包给其他职工或农业公司耕种土地承包权和经营权实现分离也有华侨农场把集体经营的土地转包给农业公司土地经营权流转行为日益增多华侨农场土地的经营主体变得更加多样农场和职工流转土地经营权收取流转收益土地经营者实现规模化经营土地处分权权利主体国家相关主体地方政府华侨农场职工用地单位在土地国有的条件下土地处分权的实质是土地使用权的流转处分权华侨农场土地开发主要是出让土地使用权利用土地兴办集体经济招商引资华侨农场土地国有土地使用权出让必须由地方政府代表国家行使处分权土地又被归难侨职工实际占有使用因此土地开发利用集中涉及到地方政府华侨农场归难侨职工用地单位四方主体需要通过农场收回归难侨职工用地地方政府收回农场土地使用权地方政府出让土地三个环节的变动完成土地使用权的转移见图华侨农场与归难侨职工收回承包经营权及住宅用地使用权华侨农场利用土地收回华侨归难侨职工土地承包经营权或住宅用地使用权并依法对归难侨职工从货币补偿住房就业等多方面进行补偿安置确保失地归难侨的当前生活水平不下降未来生计有保障地方政府与华侨农场收回国有土地使用权华侨农场土地归国家所有招商引资利用土地必须由地方政府代表国家行使处分权将华侨农场土地收回后再次转让土地使用权地方政府收回土地按照国家相关政策给予华侨农场土地补偿款按照国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知要求出让土地使用权获得的土地出让金应在支出中适当安排资金用于华侨农场基础设施建设和归难侨职工安置地方政府与用地单位转让土地使用权地方政府依法通过招拍挂的方式转让原华侨农场土地使用权用地单位向地方政府支付土地出让金涉及到农用地的还应当办理农用地转用手续小结综上所述华侨农场土地权利都由国家对土地的所有权派生现代产权制度创新突出的特点就是权利的分离从所有权出发派生出占有使用收益和处分四项权能从土地使用权派生出承包经营权在新一轮农村土地制度改革中又将承包权与经营权相分离从而形成所有权承包权经营权三权分离的新的产权运行体系权利的分离方便了权利的转让交换通过促进土地经营权的流转实现土地生产要素的优化配置创新了土地收益的分配机制见图二华侨农场土地权益现状土地使用权确权全面完成产权明晰是土地开发利用的基础近年来各级土地管理部门及侨务部门通力协作按照国土资源部国务院侨办土地确权通知的要求大力推进华侨农场土地使用权确权登记工作积极解决华侨农场与周边地区的土地权属争议截止年全国华侨农场已确权登记发证土地面积万亩占确权登记总任务的已基本完成华侨农场土地确权工作见图土地确权工作完成后华侨农场土地边界清晰产权明确为后续开发利用土地奠定了稳定的物权基础当前我国农村集体土地的确权登记工作也已基本完成华侨农场土地确权工作先于农村地区完成厘清了部分与周边地区存在争议的土地权属为维护华侨农场土地权益赢得了主动过去华侨农场与周边农村因土地权属争议引发的矛盾和冲突不时发生土地确权后华侨农场及职工有了土地权属证书这张护身符更加理性地运用法律主张维护自身的合法权利福建省赤港华侨农场反映由于有了产权证书农场在与周边农村有关土地权属纠纷的诉讼中连续胜诉干部职工经营利用土地底气很足土地承包经营权得到落实国务院号文及十部门意见反复强调要稳定和完善以职工家庭土地承包经营为基础统分结合的双层经营体制保障职工对承包土地的使用收益等权利总体上来看各地华侨农场基本落实了中央精神职工通过与华侨农场签订土地承包合同获得了土地承包经营权为保障职工基本收入奠定了基础在承包费上各华侨农场每年收取元亩不等详见表广东省花都大槐等华侨农场采取免收或象征性收取少量土地承包费的措施促进职工增收在承包期上各地差异较大从年到年不等详见表以农业为主导产业的华侨农场一般土地承包合同期限较长广西区凤凰华侨农场土地承包期为年有开发利用土地预期的华侨农场多以短期土地承包合同为主福建省赤港竹坝天马等华侨农场土地承包期仅年土地承包经营权流转加快归难侨职工在改革的进程中思想观念逐渐开放就业向二三产业转移增多承包地经营权流转的现象也大量出现土地承包户按照依法有偿自愿的原则有序流转土地承包经营权成立专业大户家庭农场农民合作社发展多种形式的适度规模经营和集约化生产促进了农业生产效率的提高与统分结合的农业经营体制相适应承包地经营权流转主要有两种方式集体经营的土地由华侨农场统一转包给农业企业或专业大户职工承包的土地主要由职工自主转包出租给种田能手或农业公司此外也有个别华侨农场参与职工承包地流转广西区武鸣华侨农场通过回租的方式鼓励职工将承包土地流转到华侨农场成立的国有平台公司统一集中经营在土地有序流转发展规模化经营的基础上华侨农场农业用地的经营主体日益多元除传统的承包职工外农业产业化企业入驻农户自主成立专业合作社也成为不断出现以广东平沙为代表的一些华侨农场引导精于品种选育市场营销的鲜活农产品生产经营能手带领归难侨职工成立各种专业合作社充分发挥少数能人的带动作用增强了农业生产对市场的适应性和风险抵御能力并有效承接国家各种强农惠农政策提高归难侨职工的整体经营效益还有一些受到土地面积地形条件制约不宜发展规模种植的华侨农场通过引进社会资本实行企业化经营在专业化养殖上有所突破福建东阁华侨农场近年来不断引进养殖企业目前生猪养殖已经成为该场为主导产业以凤凰华侨农场的土地面积创造了超过其倍的农业产值土地使用权被大量收回近些年地处城市边缘或周边的华侨农场大量被地方政府列入城市发展规划将具备一定区位优势的华侨农场土地收回整体开发见表福建省江镜华侨农场被福州市定位为蓝色经济产业园的核心区域天马华侨农场被厦门市列入集美新区建设规划赤港华侨农场已融入莆田市涵江区高新技术开发区广西区武鸣华侨农场被南宁市作为卫星新城进行规划建设调查情况表明来宾华侨农场被来宾市列入西进北扩的城市发展战略福建江境赤港天马广西武鸣来宾迁江等个华侨农场已确权土地面积共计万亩目前有逾万亩土地主要在广西的来宾武鸣迁江福建的赤港已被当地政府收回并出让用于建设开发其中来宾华侨农场被来宾市整体收储农场名下已无土地另有万亩土地主要在福建的江镜天马已确定产业建设发展规划制定收回补偿方案即将付诸实施两项合计占已确权土地面积的可供开发利用的建设用地越来越少区位优势不显著的华侨农场也纷纷制定发展规划结合自身优势招商引资发展特色产业开发利用土地的意愿强烈三华侨农场土地收益的分配华侨农场土地是归难侨职工赖以生存的重要生产资料是华侨农场长远发展的根本保障确保归难侨职工当前生活水平不下降未来生活水平有提高必须建立公平合理的华侨农场土地开发利用所获收益的分配机制华侨农场土地收益来源主要有四个方面一是华侨农场及归难侨职工流转土地承包经营权获得转包租金二是地方政府回收华侨农场土地支付的各项补偿款三是地方政府收回华侨农场土地后招商引资获得土地出让金四是企业入驻后产生的就业收入和税收在现有的权利框架之下如何合理合法地分配这些利益成为当前土地开发利用中最大的关切点华侨农场承包地流转收益分配华侨农场土地流转收益根据各地区位条件土地平整程度地力水平有较大差异详见表总体上讲转包收益基本不低于职工自行耕种收益一些华侨农场流转土地承包权甚至能获得更高收益以凤凰华侨农场为代表流转收益逾元亩根据转包主体不同华侨农场集体经营土地的流转收益归农场所有大多用于农场开支职工自主流转或通过农场流转的土地归职工作为生产收入自行支配用于改善生活水平总的来说华侨农场农用地经营权基本遵循了依法自愿有偿的原则在承包户与经营者之间流转但也有个别华侨农场发生了收回或变相收回职工承包地的情况华侨农场土地出让收益分配华侨农场土地出让收益分配是所有问题的核心需要建立地方政府华侨农场和职工之间合理有效的收益分配机制本章第一部分在介绍土地处分权的运行环节时我们已经分析了相关的政策主要是从权利主体的转换角度进行阐述权利背后是利益权利主体的变化就意味着利益的转移征地补偿款的分配根据国土资源部国务院侨办关于做好华侨农场土地保护与开发利用工作的意见的要求地方政府收回华侨农场土地应当按照相应标准给予华侨农场补偿具体而言收回华侨农场农用地的应参照集体土地征收标准给予补偿收回华侨农场建设用地的参照征收农民集体建设用地的标准给予补偿征收华侨农场国有土地上房屋的应按照国有土地上房屋征收与补偿条例规定的补偿标准给予补偿据调查显示各地根据区位条件及征地时间不同征地补偿款从元亩不等毗邻厦门市区的天马华侨农场征地补偿款达元亩征地补偿款依法分为土地补偿费安置补偿费地上附着物及青苗补偿费四个部分分别归华侨农场和归难侨职工所有见表由于华侨农场土地使用权归农场所有土地补偿费应当归农场所有安置补偿费应专项用于被收回土地的农场职工安置支出地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有在实际操作中有些华侨农场将安置补偿费地上附着物补偿费青苗补偿费直接补偿给职工也有农场仅补偿青苗和地上附着物补偿费利用安置补偿费以及农场的土地补偿款为职工安置住房见表住房安置上很多华侨农场采用了兴建集中建设安置住房的办法以人均的标准安置失地职工职工住房面积和条件较之前均有所提高新旧房交替过渡期较长的来宾华侨农场为失地职工发放过渡期租房补助每户每月元这些征地补偿基本能够保障失地职工的生活条件保持当前水平不下降并在可支配收入和住房条件上有所提高土地出让金的分配根据国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知要求土地出让金依法应当全部缴入市县一级地方政府国库纳入地方基金预算管理并按照收支两条线的原则在地方国库中设立专账核算由地方政府通过地方基金预算安排支出支出的范围涵盖支农支出包括计提农业土地开发资金补助被征地农民社会保障支出保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出城市建设支出包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出其他支出包括缴纳新增建设用地土地有偿使用费城镇廉租住房保障支出支付破产或改制国有企业职工安置费支出等在这里要说明的是出让土地的主体是国家由地方政府代表并不是华侨农场出让土地然后用卖地的钱来付职工社保等支出十部门意见提出土地出让和增值收益要优先用于解决华侨农场基础设施建设及归难侨民生问题政策要求的实质是收益分配的投向要向华侨农场和归难侨职工倾斜履行的主体也是地方政府而不是华侨农场因此土地出让金原则上不能直接交由华侨农场使用和分配更不能分配给归难侨职工私分国有资产出让所得为使土地出让收益的使用真正落在华侨农场一些地方政府通过财政转移支付直接加大对华侨农场农业土地开发农村基础设施建设等方面的投入也有一些华侨农场为了更多地分享土地收益通过积极与地方政府协商达成土地出让收益返还协议地方政府按一定比例向华侨农场返还土地出让金由华侨农场自主安排支农和城镇建设支出职工就业安置和社会保障华侨农场职工就业安置和社会保障是华侨农场土地出让收益再分配的重要内容是华侨农场对在出让土地的过程中从地方政府获得的土地补偿款和安置补偿款进行的再分配为职工缴纳社会保险费本来就是华侨农场的责任但由于华侨农场是依靠对土地的经营收益来承担这笔费用的在传统农业经营条件下农业产出效益不高华侨农场往往难以承担职工养老保险费造成大量拖欠华侨农场土地出让后原有承包经营土地的职工也失去了就业岗位和收入来源需要华侨农场予以重新安置从各地的实践来看地方政府为确保开发利用好华侨农场土地往往积极介入参与对华侨农场职工和农户的后续保障为各项补偿和安置措施提供背书补偿安置职工和农户的责任主体看似是华侨农场但实质上是由地方政府主导并出资华侨农场具体操作具体举措各地差异较大方法手段不一如江境华侨农场安排了转产补助款武鸣来宾等华侨农场则按照人均不等的标准兴建了商铺来宾华侨农场以按月为职工发放生活补助的方式提供就业创业支持赤港华侨农场除在园区核心位置建设商铺无偿提供给归难侨用于创业外还引导企业优先向职工提供就业岗位职工就业选择多样化在社会保障方面地方政府或华侨农场承担归难侨职工养老保险缴费义务华侨农场职工大多参加保障水平较高的城镇职工养老或医疗保险见表此外一些华侨农场在归难侨职工共享土地收益上大胆进行制度探索广东大旺实施同富裕工程划拨部分土地兴建物业将物业经营性收益以福利股形式分红给职工使华侨农场土地开发给归难侨职工带来了财产性收入企业税收土地出让招商引资拉动了投资在华侨农场原有土地上成立的工商业企业为地方带来稳定的税收这也是土地增值收益的重要部分目前各地为了增加地方财税收入调动发展经济培植税源的积极性地方政府制定了各级政府分享税收收入的鼓励政策一是税收超收分成政策市县根据当地近几年部分地税税种的税收平均数核定各乡镇的年度税收基数乡镇当年税收超过核定基数的市县政府将超额部分按照一定比例返还给乡镇二是税收返还政策市县将全部税收的本级留成部分全额或按一定比例返还给征税的经济开发区或乡镇很多着力发展开发区的华侨农场拥有众多企业税收能够大幅超过核定基数并按照当地政府税收超收分成或税收返还的比例持续获得高额的税收分成返还收入一些地方政府还特别为华侨农场规定了较高的分成比例扶持华侨农场产业发展和基础设施建设对于这些华侨农场来说持续稳定的税收返还收益比土地出让的一次性收益更加重要更有利于帮助华侨农场实现持续发展并保障归难侨职工就业及社会保障需要说明的是由于税收超收分成政策的主体为乡镇税收返还需要通过县级国库统一划拨在实践中设乡并镇的华侨农场财税管道已经接通往往更容易承接税收超收返还三华侨农场土地权益运行中的问题及原因分析从各地实践情况来看华侨农场土地开发利用产生了多赢的效应一是职工转包土地解放劳动力获得流转收益和再就业工资双重收入二是经营者加大平整土地机械生产及科技投入调整种植结构生产蔬果花卉等高附加值农产品通过市场化运作申请无公害认证发展订单农业引进农产品加工龙头企业获得了良好的经营效益广西凤凰华侨农场蔬果生产基地亩均纯收入已逾万元三是土地经过经营者的投入地力水平得到提高华侨农场也获得了土地增值的良好效益但也有一些华侨农场在土地出让收益返还存在障碍土地出让收益用于华侨农场及归难侨民生较少存在一些影响或侵犯华侨农场及归难侨职工利益的问题一土地开发利用的话语权问题虽然从权利主体的角度上来讲华侨农场土地处分权依法归国家所有应当由地方政府代表国家来行使但是从本质上来说华侨农场的土地是国家给予华侨农场及归难侨职工的生存和发展资源华侨农场土地对于归难侨职工而言与农村集体土地对于农民的意义是一样的都是其生存的根基和保障开发多少土地如何利用土地实现自身发展保障职工权益等问题与华侨农场及职工切身利益息息相关然而作为特殊历史时期的特殊产物华侨农场土地并不属于农场职工所有这与农村土地集体所有制有着本质的区别造成了职工群众在华侨农场土地利用过程中的话语权受到很大的制约在巨大的利益驱动下地方政府往往占据土地开发利用的主导地位导致一些农场及职工的权益得不到很好的保障部分华侨农场缺乏处分土地的参与权部分华侨农场在土地权属明确的基础上在地方政府的协助下自主开发利用土地但是多数华侨农场在现行领导体制下已丧失了对土地利用的自主决定权土地开发以地方政府为主导农场管理层实际成为政府的拆迁办广西来宾迁江华侨农场土地已被来宾市政府整体收回并按照市政府的规划分别发展成为中心城区和工业园区以上两个华侨农场从地理意义上已经消亡再无自主发展的余地福建天马华侨农场也即将被厦门市政府整体收储根据征收方案厦门市政府将给天马预留原有土地的十分之一用于农场未来发展天马华侨农场虽然人稀地贵但天马华侨农场预留土地是由其主管部门福建省国资委代表省政府与厦门市政府谈判争取来的事实上天马华侨农场并无处分权华侨农场领导表示未来农场的走向和职工的保障尚不明朗充满了不确定因素多个华侨农场土地被整体收储的现象十分值得关注华侨农场改革和发展工作支持土地开发利用的根本目的是盘活土地资产为农场及职工谋求长远发展而非仅仅以地换房换保障或者从形式上消灭华侨农场我们并不主张华侨农场土地开发利用做一锤子买卖探究华侨农场丧失参与权背后的根本原因是华侨农场在下放地方过程中大多尚未实现政企分开乡镇政府代管代办华侨农场的资产及土地刺激了地方政府利用农场资产促进当地经济社会发展的冲动加之华侨农场土地的国有性质在收回及转变用途上手续相对征收农村集体土地更为简便给地方政府的大面积收储提供了便利对于天马华侨农场在土地开发利用上缺乏话语权的问题我们认为主要原因同样在于体制天马的体制始终没有下放地方上级主管单位在维护地方稳定及发展等方面并不负有责任因此在利用土地时并不顾及华侨农场同当地经济社会的一体发展华侨农场土地开发利用受到限制我国实行严格的土地保护政策土地开发利用要同时满足待开发土地不在基本农田保护区内符合土规和城规拥有建设用地指标等多个条件很多华侨农场由于不能满足其中的一个或多个条件土地开发利用工作受到限制一些华侨农场基本农田保护的任务很重严重制约了未来的发展广西武鸣华侨农场现有农业用地中有都是基本农田福建东阁华侨农场亩的基本农田占该农场农业用地总量的按照基本农田管理条例规定这些土地均不能用于开发利用还有一些华侨农场受到土规或城规的限制土地开发利用的愿望无从实现广东省合成华侨农场由于不符合鹤山市城乡用地总体规划招商引资的项目无法落地建设用地指标紧张更是华侨农场也是全国各地的一个共性问题各地华侨农场都呼吁能够在建设用地指标上对农场给予特殊照顾以扶持产业发展华侨农场在开发利用土地的各种指标和规划中受到的这些制约一方面是由我国严格保护土地的总体方针决定的另一方面原因在于一些华侨农场没有能够真正地纳入到地方发展规划或者由于本身的资源或者区位优势不显著地方政府将其发展时序安排靠后在安排规划和指标的时候没有充分考虑农场发展的需求土地收回侵犯了部分职工民主权利尽管国务院号文和十部委意见明确规定政府收回华侨农场土地应当参照集体土地征收标准给予补偿征收地上房屋应当按照国有土地上房屋征收与补偿条例规定的标准补偿但是从近两年的信访情况来看土地问题仍然十分突出归难侨职工主要反映华侨农场土地收回工作中民主程序缺失对失地职工补偿安置不到位违规多征多占等情况我们在走访调查中也发现广西来宾华侨农场在安排住房补偿安置工作中采用了先拆旧后建新的做法安置工作拖延时间较长引发职工对征地产生了较为严重的不满情绪这些问题侵犯了华侨农场和归难侨职工的土地权益甚至引发归难侨职工集体上访等群体性事件严重影响了华侨农场社会稳定华侨农场土地性质特殊以往虽然反复强调了收回土地应当参照集体土地进行补偿的标准但始终没有政策法规专门详细规定收回华侨农场土地应当履行那些程序安置补偿款应当如何分配等问题归难侨职工的知情权参与权监督权得不到制度上的保障此外在面对象征公权力的政府收回土地时归难侨职工属于弱势群体缺乏一个有组织的利益表达机构替归难侨职工发声归难侨职工的诉求得不到表达和满足年出台的号文有针对性地对这些关键问题作出了详细规定切实保障归难侨职工在土地开发利用中拥有更多的发言权二土地收益分配机制的问题华侨农场土地开发利用的根本目的在于推动华侨农场产业发展保障职工增产增收十部门意见也指出华侨农场土地出让和增值收益要优先用于解决华侨农场基础设施建设及归难侨民生问题但是目前华侨农场和归难侨职工在增值收益的分配上还存在一些障碍土地增值收益返还与承接机制不畅受到华侨农场土地国有性质的限制土地增值收益的返还与承接机制上都存在障碍增值收益承接上的障碍主要还是缘于华侨农场的特殊体制财政返还的政策管道难以接通土地增值收益相关的项目和资金落地困难一方面如前所述地方政府依法主导华侨农场土地收益分配对土地增值收益用于华侨农场基础设施建设和归难侨民生的比例和数额有自主决定权在区域综合考量中往往难以做到全部返还另一方面华侨农场不是一级政权没有相应的财税权无法直接承接土地增值收益尽管目前有很多华侨农场依靠与地方政府达成协议来承接土地出让收益但这种特殊手段具有临时性不利于长远保障华侨农场的土地权益土地增值收益返还存在困难其根本原因在于现行土地制度将国家确立为土地市场上唯一的合法供应主体唯一的土地出让金支出支配主体阻断了华侨农场直接参与增值收益分配的路径只能通过地方政府返还共享增值收益在地方政府财政收支压力越来越大的情况下将土地增值收益大量用于华侨农场基础设施建设等领域的难度很大事实上这种情况在农村集体土地征收中同样存在地方政府将土地出让收益用于支农建设的比例一般仅限于国家强制规定的用于土地整治用于水利建设这种局面的改善有赖于国家在深化土地制度改革中更加合理安排增值收益分配机制有赖于我们探索华侨农场直接或间接参与土地出让及收益分配的方式归难侨职工对土地增值收益共享不足华侨农场开发利用土地归难侨职工付出了失去赖以生存的生产资料的巨大代价但是在土地增值收益上仅仅以一次性补偿安置收益为主间接地享受土地开发利用带来的基础设施公共服务水平提高及就业环境改善等长远效应方面则相对不足近年来在拆迁征地过程中归难侨职工反映最为突出的问题有两个他们质疑一农场领导是否贱卖农场土地了为何征地补偿款那么低每亩才几万块而用于工业开发每亩至少十几万甚至几十万当然不否认有这种情况存在但多数情况是现行征地补偿制度造成的征地补偿标准过低地方政府和农场只不过照章办事有时地方政府出于引进企业所产生的长期税收考虑还会主动以低廉的价格出售土地二农场领导是否侵吞了职工应得的征地补偿政府每亩地给补了好几万到职工手里就没多少了这也是制度因素造成的由于华侨农场土地性质为国有补偿款中的最大项土地补偿费依法归农场所有还有一些华侨农场仅将青苗补偿费和地上附着物补偿费补偿给归难侨职工安置补偿费也由农场统一安排保障失地职工共享土地增值收益并不是要求华侨农场将增值收益全部直接分给职工而是强调切实将土地收益用于归难侨民生建立失地职工共享土地利用成果的有效机制使归难侨长远生计有保障有的华侨农场利用留在农场土地增值收益兴办了经营性物业用于保障失地职工就业和交纳社会保险这是真正着眼于长远的好做法值得提倡和推广但也有很多华侨农场则将这些款项用于农场一般性支出坐吃山空三其他土地权益问题除却围绕土地开发产生的利益之争华侨农场土地在经营使用上也存在一些重大的权益分配问题以及土地开发的生态效益等问题亟待解决土地承包经营权确立及流转不规范承包经营土地是归难侨职工赖以生存的生产生活方式也是归难侨职工享受各种土地权益的权利基础因此我们始终强调要稳定和完善以职工家庭承包为基础的承包经营关系围绕土地承包经营权目前有三个问题比较突出一是土地承包经营关系不稳定的问题目前各地华侨农场大多与职工签订五年以下或不定期土地承包经营承包合同合同期限较短一些华侨农场仍然存在收回土地用于集体经营或变性开发的冲动无法保障承包经营关系长久不变土地承包经营关系存在不稳定的隐患二是职工子女承包土地困难问题随着归难侨职工逐步退休职工子女就业的问题凸显很多职工子女始终从事农业生产但无权承包土地就业十分困难虽然国务院号文指出职工退休后其承包土地可由子女续包并对归难侨子女予以适当照顾但各地普遍采取二代子女应当进入社会就业的态度对这一政策执行较差三是土地承包权流转存在不规范现象土地承包经营权流转的原则在于依法自愿有偿应当以承包户为主体自主流转承包户享受流转收益但包括广西凤凰武鸣在内的一些华侨农场在土地流转过程中存在越俎代庖的行为将土地承包权从承包户中回租或收回再统一向外发包开展规模经营收取转包费用从中充当了掮客的角色这种做法虽然有利于吸引农业企业但由于农场处在发包方的强势地位容易违反自愿原则存在违背职工意愿流转土地的可能和农场利用优势地位从中渔利的风险容易产生损害职工权益的情况华侨农场主要出于未来开发土地发展第二三产业或开展规模化农业的考虑为避免收回土地阻力和成本过高不与职工及其子女签订长期承包经营合同收回或回租土地承包经营权本质上都是华侨农场与职工在土地经营权上的利益冲突职工住宅用地使用权不明确华侨农场在建场之初都给归难侨职工安置了住房作为栖息之所近些年又通过危房改造等多种途径通过原地重建改建修缮集中新建等多种方式改善了职工的住房条件有些住房职工也出资修建并认为房子和所占土地都是职工本人的事实上除了部分统筹统建的住房办理了土地使用权转移之外很多职工住宅用地的使用权仍然归华侨农场所有农场将住宅用地使用权转移给职工的难点在于国有土地使用权转让要经过地方政府对外公开招拍挂再缴纳土地出让金在这一过程中土地很难保障能被职工取得此外需要缴纳的土地出让金也是一笔高昂的支出很多职工难以负担职工住宅用地使用权的问题目前在华侨农场尚未成为突出矛盾但是国家即将推动完善农村宅基用益物权推进农民住房财产权抵押担保转让职工住房用地的产权不完整问题将随之凸显势必成为未来的矛盾隐患土地开发中的生态环境被忽视华侨农场在农业养殖业工业的过程中脱贫解困的愿望强烈主要将关注点放在产业发展的经济效益上个别侨场对经济发展的生态效益有所忽视福建东阁华侨农场养殖业在创造重要经济效益的同时生态环境的负面效益也十分突出我们在调查中发现东阁华侨农场生猪养殖业污染严重穿场而过的河道被污水严重污染刺鼻的臭味弥散在职工的住宅区上空由环境污染引发的各种问题导致职工与养猪场矛盾不断升级甚至在年演化为一次影响恶劣的群体性事件尽管东阁取得了显著的经济效益但这种以环境代价换取的快速增长并不符合华侨农场可持续发展的思路当前很多华侨农场正在利用承接东部地区产业转移的契机推动自身产业结构调整我们认为在承接产业转移的过程中华侨农场应当将生态效益作为重要的评价标准有所取舍保护好农场优美的生态环境年国土资源部和我办联合出台的号文就此明确提出严格控制环境危害大土地利用强度低投入产出效益差的项目用地四对策建议一深化体制改革理顺土地开发利用权责关系大多数华侨农场领导体制下放地方之后其经营管理职能并没有单独剥离出来而是采取两块牌子一套人马的方式地方行政长官兼任华侨农场场长实际上由政府代管代办华侨农场的经营和发展事宜但是实践证明由政府来包办企业的经营行为有很多弊端难以克服只有不断深化华侨农场体制改革理清土地开发中权利和责任的关系做到政府管政府的市场管市场的才符合当前改革和发展的要求华侨农场当前的土地开发政府和市场这两只手都在发挥作用但是最终还是要由市场来主导地方政府不管是直接接管还是设立派出机构来承接原华侨农场的行政管理职能都要把主要精力放在统筹土地开发保护和切实提高民生保障水平两个方面上一要画好蓝图通过土地流转等方式将分散的土地指标集中起来对接地区整体发展规划加强土地规划保护和监管实现土地的集约有序开发利用二要关注民生要把提高华侨农场公共服务水平和归难侨职工生活水平作为土地开发的出发点和落脚点特别是涉及到征地等问题时要严格落实安置补偿切实保障职工权益华侨农场原有的经营机制则要通过建立现代企业制度使之成为自主经营自负盈亏自担风险的市场竞争主体并在土地开发利用方面也要给予一定的自主权和收益权当然作为国有企业还是要接受有关部门的监管由所在地方政府依法进行管理解决体制问题的关键还是要建立有利于承接土地出让收益的体制建立地方政府与华侨农场良性分配机制在成立乡镇一级政权的情况下华侨农场原有的社会管理和公共服务职能均可以剥离出来土地用于开发建设后也应由乡镇代表市县政府进行管理农场所剩的就是部分农用地和少数的建设用地一方面这些土地是国有资产不能像农村集体一样分到每个职工头上另一方面农场职工的社会保障和长远生计还有赖于华侨农场来承接因此需要研究在建立一级政权的基础上建立合理的土地收益承接机制使华侨农场保有一定的资产和收益用于保障职工生活二加强政策指导规范有序开发华侨农场土地当前华侨农场土地作为少数可以集中开发的国有土地已经并日益成为所在地方经济社会发展的重要增长极土地所蕴藏的巨大财富建设用地指标的稀缺都容易诱使个别地方个别人铤而走险触及红线要避免土地开发过程中的违法违规行为就要进一步加强政策指导检查力度引导督促华侨农场规范有序开发利用好土地国务院号文件和十部门意见虽然已经就开发华侨农场土地提出了一些基本的原则和要求但是随着改革的深入各地陆续出现了一些新情况新问题迫切需要根据现实情况进一步明确和细化有关政策今年月国土资源部与国务院侨办共同出台了关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见国土资发号从加强国有土地保护有序推进土地开发利用保障土地权益加强组织领导四个方面提出了十三项工作要求支持引导各地保护和开发利用好华侨农场土地维护好华侨农场和归难侨职工的土地权益为华侨农场加快发展提供保障在华侨农场下步土地开发利用过程中一是要严格保护要严格执行国家和各地关于土地规划基本农田保护土地用途管制等相关制度国土资发号文中有一系列原则性很强的要求这些都是红线坚决不能触碰二是要有序开发要科学规划华侨农场土地功能布局集约节约开发提高土地利用效率既要合理满足当前发展所需要的用地规模更要科学规划未来发展所需预留好充足的发展空间着眼长远注意保护好生态环境三是要充分保障要合理确定征地补偿标准做好失地人员的补偿安置土地出让收益和增值收益要优先用于华侨农场基础设施建设及职工社会保障等民生问题使农场职工群众享受到土地开发利用带来的好处确保他们当前生活有提高未来生计有保障三提升公共服务加快职工群众的市民化进程新型城镇化要求我们将农业转移人口的市民化放在更加核心的位置作为华侨农场职工来说户籍上不存在问题关键在于能否享受到市民化的公共服务让职工群众生活得更好有更好的教育更稳定的工作更满意的收入更可靠的社会保障更高水平的医疗卫生服务更舒适的居住条件更优美的环境是我们始终坚持的目标和原则一是持续加大基础设施投入随着农场产业发展经济实力增强以及政策管道接通地方政府要在完成基本干道电网安全饮水等建设基础上多方筹措资金从提高土地利用效率改善民生的角度持续加大对农场基础设施建设的支持力度进一步改善农场和职工群众的生产生活条件二是促进归难侨职工再就业就业始终是最大的民生虽然各级政府和华侨农场都采取了很多措施加强职业技能培训和就业创业扶持但很难在短时间内有根本改变只有把推进城镇化建设调整产业结构与促进就业更好地结合起来积极引导劳动力向第二三产业就业转移才能更快更好地解决归难侨职工就业问题三是完善健全社会保障体系要按照应保尽保的原则不断扩大完善养老医疗住房等民生保障覆盖面要继续按照国侨发号文的要求进一步明确补缴责任和经费来源多渠道筹措资金切实解决社会保险企业欠费问题四是丰富群众精神文化生活要理顺文化管理体制纳入当地文化发展整体规划加快文化设施建设速度实现资源共建共享通过开展丰富多彩具有侨乡特色的群众性文化活动积极发挥文化引领风尚教育人民的作用激发干部职工想改革要发展的主动性和创造性凝聚发展合力共同创建富裕文明和谐的新家园四创新社会管理切实维护职工合法土地权益实践已经证明高效集约开发利用土地是华侨农场摆脱困境跨越发展的必经之路但是我们也应认识到土地不仅是自然资源也是一代代农场人辛勤开发耕耘的成果承载着农场职工群众及其家属的长远生计要协调好土地开发利用和职工土地合法权益这两个方面的关系就必须加强和创新社会管理充分尊重职工意愿切实保护职工权益积极化解矛盾纠纷首先要明确土地收益权土地要确权职工土地承包经营权也要确定下来要切实保障承包户对土地的使用收益等权利职工退休后其承包土地可由子女续包只有把土地收益权明确到职工手中才能解决职工的后顾之忧职工才能大力支持土地流转及开发利用其次要体现职工自主权对土地流转整理或收回土地使用权时应参照集体土地征收办法向农场和所涉及职工进行告知确认听证在土地利用过程中也应认真听取群众意见本着依法自愿有偿的原则进行开发要让群众能够自主决定是否参加土地流转或开发不愿进行流转的不得以行政手段或其他强制手段进行征收第三要尊重职工话语权政策好不好补偿是否到位生活有没有改善最有发言权的还是职工改革要顶层设计更要脚踏实地依靠广大职工群众的群体智慧夯实改革发展的每个步骤要充分发挥职工代表大会的作用各级侨办也要认真当好归难侨职工的娘家人主动听取群众的意见建议畅通群众诉求上传通道共同构建华侨农场和谐稳定跨越发展的美好明天根据土地管理法规定水面滩涂所占土地依法归国家所有不予登记确权因此土地确权任务数小于土地总量关于农地非农化中土地收益分配制度改革的思考国土资源情报年第期第页