我国陆地边境口岸经济、社会发展现状及设市的可能性.docx

稻壳儿网络大学我国陆地边境口岸经济社会发展现状及设市的可能性作者学校稻壳儿网络大学学院专业教师张三年月我国陆地边境口岸经济社会发展现状及设市的可能性一引言我国有漫长的陆地边境线与个国家接壤分布有众多的边境口岸这些口岸是中国与相邻国家经贸交流的窗口如果说改革开放以来的多年中中国对外开放战略重点是以沿海地区为载体的向东开放随着沿海地区贸易增长速度放缓以及周边国家与中国经贸合作日益活跃那么未来深化开放必然要大力推动以边境口岸为阵地的向西开放我国正在大力推进新型城镇化战略在此背景下依托口岸建设边境城市凭借城市提升口岸功能对带动西部地区追赶全国城镇化步伐具有重要的意义这一点也在国家重大战略决策中也得到了体现西部大开发十一五规划中指出要推动重点口岸城镇跨越式发展国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要中提出把重要边境口岸逐步发展成为中小城市国家新型城镇化规划年提出培育壮大陆路边境口岸城镇确立了面向东北亚中西亚东南亚和南亚四个方向的个重点建设边境口岸城镇近年来关于边境口岸发展方面的研究成为区域发展领域的热点问题现有文献主要从三个方面加以讨论一是对口岸发展的特征事实进行考察郭来喜对口岸的类型进行了较为全面梳理认为按照管理层次分为一类口岸和二类口岸按照口岸运输方式可分为空运口岸陆路口岸和水运口岸按照空间位置可分为沿海口岸内陆口岸和沿边口岸张国坤等对陆路边境口岸的空间分布和类型进行了考察并对口岸地区发展现状与问题进行了剖析戴鞍钢从历史的视角审视了中国陆地边境口岸发展与其腹地的互动关系指出了东西部地区的口岸发展巨大差距形成的原因二是分析口岸发展对经济格局的影响特别是强调口岸与腹地经济一体化的重要性周一星等探讨了口岸城市与其经济腹地的互动关系认为二者的动态耦合作用可以形成对外经济联系区以对外联系区为依托可以更好地促进边境地区对外经贸合作的开展张爱珠在分析各类口岸城市基本特征的基础上认为口岸城市和其经济腹地实现经济一体化是必然趋势三是对边境口岸城镇发展的意义与推动政策进行探讨胡公民认为边境口岸城镇发展具有重要意义筛选了一些能够作为发展重点的边境口岸城镇并提出了推动口岸城镇发展的思路与建议通过对文献的梳理结合对经济发展现实的思考我们认为现有文献对边境口岸的研究尚存在两方面不足一是对口岸地区基本的特征事实缺乏科学的分析现有对口岸特征事实的描述停留在定性研究的基础上对其经济发展水平城镇化进程和基本公共服务配置缺乏定量考察因而对其发展存在问题的认识不够深刻提出的政策也缺乏可靠的依据二是对口岸地区发展的政策建议缺抓手缺乏破解口岸地区发展瓶颈的有针对性的策略从国家的发展战略出发结合当前研究不足我们认为启动口岸县设市区划调整是目前促进口岸地区乃至边境地区发展的政策切入点因此本文首先以我国陆地边境口岸所在的县县级市行政区域为研究对象分析口岸地区的经济社会发展现状接着从城市的基本内涵出发结合中国现有的设市标准和发达国家的经验提出口岸县设市的基本原则指标体系和标准并筛选出目前能够作为设市对象的口岸县最后提出促进口岸地区发展和加快口岸县设市工作的政策建议二我国陆地边境口岸基本状况陆地边境口岸原本指人流和物流从国内出口到陆地接壤国家或者进入的通关口随着贸易交流的增长在口岸周围及毗邻的中心城镇一些具有交通运输成本优势的地点开始不断聚集经济活动和人口因此对口岸的分析不仅应包括口岸本身还应包括口岸附近的城镇及其所在的行政区域按照现有的分类体系口岸分为一类和二类一类口岸由国家设立一般选择那些发展基础比较好贸易规模较大的口岸二类口岸则由所在省设立各方面与一类口岸有一定差距显然设市对象主要应从一类口岸中产生故本文只考察一类口岸所在地区的状况边境口岸广泛分布于沿边各省我国沿边境共有一类对外开放口岸个分布在东北西北和西南三个方向的边境线上拥有一类口岸的省区有个包括内蒙古个辽宁个吉林个黑龙江个广西个云南个西藏个新疆个口岸所在行政区为地级市的只有个丹东个为县级市剩下的个均为县口岸地区经济发展低于西部平均水平总体来看口岸地区地广人稀经济发展水平不高财政实力薄弱属于经济欠发达地区年口岸地区行政区域总面积达到万平方公里占全国总面积的常住人口为万人仅占全国总人口人口密度相对全国较低每平方公里人口人仅相当于全国平均人口密度的从经济发展水平来看年口岸地区人均为元比全国平均水平元低元相当于全国水平的而同期西部地区整体人均相当于全国的由这两个指标可大致反映出口岸地区经济发展水平不仅落后于全国也落后于西部地区的平均水平人口城镇化的空间差异突出城镇化是国家现代化的必经阶段也是经济社会转型的重要抓手城镇化进程是否顺利无论是对于整个国家还是对某个地区都具有重要意义因此考察口岸地区城镇化水平有助于全面把握口岸地区发展现状和问题年个口岸城市人口规模为万人口仅占口岸地区总量的但城镇人口达到万人城镇化率达到城镇化水平甚至远远高于全国平均水平东北口岸地区的城镇化水较高西北地区处于中间水平西南地区则较低具体来看内蒙古和吉林两省口岸地区城镇化水平超过而广西云南和西藏不足新疆也仅为城镇化归根到底体现为人口聚集的过程因此口岸地区中心人口规模和空间结构也是反映其城镇化状态的重要方面为此我们计算了年口岸地区城关镇或城区的人口规模口岸城关镇平均人口规模万人值得注意的是口岸县市的中心规模差距巨大比如最大的延吉市城区人口达万珲春满洲里博乐和龙和龙井的市区人口也分别达到万万万万和万大新东宁奇台腾冲和靖西五个县中心区人口规模超过万人而最小的抚远县和达尔罕茂明安联合旗中心区人口不超过人公共服务配置水平差异显著完善的公共服务体系是经济社会健康发展的基础在教育服务供给上口岸地区高于全国县级平均水平但分省来看西藏广西云南和新疆四省区口岸地区的水平低于其他省区东北地区状况明显好于其他地区从医疗卫生服务的供给上看口岸地区整体也好于全国县级平均水平但口岸地区社会福利状况却明显与全国平均水平有差距特别是云南西藏的差距尤其大综合来看东北的口岸地区基本公共服务状况明显好于其他地区而西藏广西云南和新疆的口岸地区则落后于其他省区具备一定聚集产业的交通条件口岸地区与接壤国家通行主要包括公路水路和铁路三种方式铁路边境口岸在货物运输量和通勤保证率上都高于其他交通类型的口岸这里我们汇总了我国铁路边境口岸地区的交通状况和未来拟修建的重要通道如表所示铁路运输主要包括中蒙俄中俄东乌北黑中哈中吉乌中越等铁路未来还将通行甘泉中印等铁路干线和直线铁路满洲里二连浩特霍尔果斯磨憨瑞丽等口岸城镇已经发展成为重要的边境运输枢纽水路口岸依托航运和港口主要分布在东北地区以黑龙江和松花江主要依托包括爱辉嘉荫萝北富锦同江饶河临江长白珲春圈河等这些口岸与区域所在城镇连为一体物资能够就地消化本地产品也能便捷地出口到国外三口岸县设市的意义机遇与挑战口岸作为向西开放的前沿阵地近些年获得了快速的发展很多口岸县完全达到了以往设市的标准但是中国自世纪末就暂停了设市工作时至今日城市的数量和空间分布已经不能满足新型城镇化的需要率先启动口岸县设市对优化城市格局具有重要的意义首先口岸县设市有利于口岸地区形成规模市场培育自我发展机能虽然改市后在行政级别上没有变化但在区域功能定位和财税产业以及土地政策上与县有很大不同这优惠政策相当于给口岸地区发展增添了活力通过土地政策的放宽公共设施与公共服务的拓展口岸地区能够快速聚集中心城区人口有助于规模市场的形成其次口岸县设市有利于人口向口岸的聚集巩固国家对边境地区的管理口岸的建设能够吸引内地人口向这些地区迁移带来先进的生产技术和理念促进经济发展一些研究表明近年来边境地区存在人才外流现象汉族人口比重快速下降这不利于当地经济发展和民族融合最后口岸县设市有利于口岸辐射力的形成将周边国家纳入分工体系中国的发展也应惠及周边国家的发展边境口岸是最好的依托增设口岸城市后以口岸城市为核心聚集产业利用国内外的要素资源把边境线另一侧的地区纳入到统一的产业分工体系中来既提高了经济发展潜力又能够树立中国和平崛起的形象更为关键的是中国能够通过控制产业链的关键环节掌握对外交往的主动权随着东部沿海地区产业转出的加快国际次区域合作的深化以及我国综合国力的增强口岸地区面临的良好的机遇具体包括三个方面第一发达地区产业转移加速边境口岸具有承接产业的区位优势东部沿海地区多数已经处于工业化的后期以低成本劳动为核心竞争力的加工制造业将逐渐转移到中西部地区以保持低成本劳动力竞争优势进入世纪以来东部沿海的企业开始大举向中西部迁移和投资对口岸地区来说这是构建产业支撑的绝佳机遇第二随着区域与次区域合作逐步深化边境口岸成为次区域合作的前沿阵地我国与东盟湄公河次区域合作已经展开在上海合作组织构架下与中亚地区的次区域合作也为新疆产业大发展提供了良好的契机第三随着国家经济实力增强边境口岸具备了更为坚实的对外合作的基础改革开放以来中国保持了三十多年的高速增长经济实力相比过去有巨大飞跃在国际经济合作中的地位日益提高边境口岸是我国开放格局中新的增长点正在受到越来越高的重视沿边开放特区经济开发区已经开始设置甚至设立自由贸易区也在考虑之内机遇不能错过但也必须认清口岸地区发展面临的瓶颈首先经济规模普遍偏小缺乏带动区域发展能力口岸地区的中心区经济规模普遍偏小人口规模更低因此口岸地区很难带动周边地区的发展区域内部很多地方仍处于极度贫困的状态其次口岸功能相对单一缺乏聚集要素的能力大多数边境口岸职能是边境贸易和人员过境管理如果没有相应载体很难吸引到更多的人流和物流也不利于城市经济水平的提高最后口岸地区一般距离经济中心较远缺乏大城市的辐射带动边境口岸地区普遍远离中心城市在配套设施没有建立本地消费市场没有形成的条件下发展制造业的初期投入比较大而且由于距离大城市的距离较远接受新思想新技术比较少导致市场氛围不足和人才匮乏企业运行的商务环境也较差另外口岸地区受政治环境影响明显经济发展的波动比较大近年来一些暴力恐怖事件威胁到我国边境地区的经济社会稳定和发展口岸地区首当其冲同时周边国家普遍经济发展水平并不高而且很多国家的政治局势不稳定也会影响到口岸地区的发展而口岸地区的上述状态处于一种低水平的均衡中需要更高层次的外力将其打破口岸县设市便是有效途径之一四口岸县设市的标准及筛选结果城市既是一种客观事物的存在也是人为划分的结果划分城市是为了便于了解城市实体空间发展的状态便于政府对城市的管理便于城镇居民公共服务的供给设立城市关键的原则是行政意义上的城市边界和经济地理意义上的城市范围要尽可能相一致因此需要建立一套科学严格的设市指标体系和标准口岸县设市也不例外这项工作涉及行政管理体制财税体制人事体制等方方面面的调整牵涉面巨大需要有科学的指导需要注意的是口岸的地理位置和政治意义比较特殊设市指标体系中需要将这些特殊因素考虑进来为提高口岸县设市标准的科学性和可操作性这里主要从三个方面考虑指标体系的构建一是城市的概念及内涵二是国家现有设市标准三是其他国家的设市标准从城市的内涵来说城市是人的聚集和物的集聚互动发展的结果人的聚集即人口的集聚这是城市存在的核心标志也是经济活动最终服务的对象物的聚集是指产业集中和城市公共服务完善的过程产业活动的聚集是人口集聚的根本动力产业活动提供了就业岗位维系人们的生存城市功能不断完善为产业的发展和人们的生活提供良好的环境人口向城市的聚集一方面为产业活动提供了充分劳动力资源另一方面因人与人之间密切交流而产生的创新思想也带来产业活动效率的提高因此城市最基本的内涵包括人口聚集经济聚集和基本公共服务覆盖三个方面目前中国建制市的设立工作主要由民政部负责主要依据是年出台的国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知以下简称通知通知按照人口密度将县划分为几类对每一类的县设市都提出了具体的标准以人口密度超过人平方公里的县为例设市标准为县政府驻地镇非农产业人口超过万全县工业产值比重超过总规模超过亿元自来水普及率超过道路铺装率超过等其他几类县设市指标相同差别在于门槛值不同由此不难看出中国县设市的指标总体上可划分为三类第一类是经济指标包括工业产值产业结构财政收入等第二类是人口指标包括中心区人口规模县域人口规模等第三类是公共服务指标包括道路铺装率自来水普及率等不难发现通知中所列出的设市标准也基本与城市内涵的要求相符合发达国家已经进入成熟的城镇化时期它们采用的标准是经过长期摸索和实践保留下来的具有很强的参考价值由于不同国家先天条件迥异各国设市的标准也不尽相同国土面积较小的国家城乡划分的标准相对简单一般采用比较简单的城镇划分标准有的以人口规模指标作为确定城镇的依据例如科摩罗为人古巴为人格陵兰为人奥地利为人捷克为人爱尔兰为人斯洛伐克为人等等还有的国家以景观指标作为依据如英国其城镇空间的确定采取的是城市实体范围划分方法包括对建筑用地交通基础设施建筑间距等的具体数值的规定国土面积较大的国家则往往会采用景观功能和行政区多重指标复合的方法划分城乡例如美国将城市划分为城市化区域和城镇点两个维度城市化区域的划分标准包括人口密度人口规模市政设施工业和服务业企业等城镇点的确定要求人口规模在人以上并设有管理机构日本城镇空间的确定也采用指标复合的方法既包括人口规模指标也有景观指标还涉及功能性指标就中国而言设市标准应该参照比较大的经济体的模式具体来看应包括人口聚集规模市政设施等反映城市功能的指标此外中国正处于经济快速增长和工业化不断深化的阶段城市扩张的动力离不开经济的发展因此城市的设立标准还必须引入经济发展水平指标我国口岸地区集边疆民族经济落后和对外交流合作等多重区域类型于一身设市指标体系的确立须考虑这些特殊性这里主要考虑以下原则第一前位度与门槛值相结合口岸县多为经济欠发达区域欠缺城市中心的带动通过改市能够起到带动周边地区发展的作用设市标准应具备筛选出具有较强带动能力的口岸县的功能带动能力可通过指标值的前位度来表示本文设定前位度为各省前位但排位并不能全面反映设市选择的合理性从各国经验来看对城市的界定一般都需要有一定的基本数值标准即需要确定相应的门槛值第二各省区设市数量大体平衡中国是一个地区发展水平差异比较大的国家口岸县设市是促进边境地区发展的重要战略举措为此应保持省区间和区域间设市数量的大体平衡特别是对经济发展水平最低的几个省区应该适当照顾第三设市标准应具有动态性经济发展和城镇化是个长期的过程在这个过程中口岸的发展速度也并非一成不变口岸之间在发展潜力上差异很大有些目前实力和规模还不够的地区增长很快因此每隔一定时期要对口岸地区发展状态进行重新评估增添达标口岸县进入市建制行列第四应考虑口岸县在对外开放格局中的地位目前我国与俄罗斯中亚和东盟建立了比较紧密的外交关系例如上海合作组织中国东盟自由贸易区等与这些国家和地区的经贸合作增长迅猛对这些国家开放的边境口岸贸易量也随之迅速增加带动了口岸地区相关行业的发展因此如果口岸在整体开放格局中的地位比较重要也应该对这些口岸进行重点考察根据我国当前设市标准和国际经验口岸县设市标准包括四类指标具体指标归纳在表中一是人口聚集规模本质上城市是人口聚集的中心故一个人口聚集点规模越大越有条件成为城市因此人口规模是设立城市的核心指标在其他指标缺失的情况下应以人口聚集规模指标为准另外口岸县的人口总规模也需要考虑按照人口迁移的规律人口总是先前往距离最近的城市中心因而口岸县的城镇中心首先要吸纳本地的农村人口如果本地区人口稀少人口要从外地迁移过来这无疑提高了迁移门槛增加了城镇化的成本同时中国区域之间人口分布差异巨大因此在设定人口聚集规模时还必须考虑区域差异例如西藏自然条件不适宜大规模的人口聚集而东北地区生态环境容纳能力相对较强人口聚集规模可以比较大因此我们对西南西北与东北地区的人口规模门槛进行了差别化对待二是经济发展水平我国是一个空间发展极不均衡的国家城乡差异是其最突出的表现经济发展过程中迫切需要以城带乡通过要素的流动产业的分工规划的协同政策的联动实现城乡协调发展的目标这就要求城市必须有足够的经济辐射能力即城市有足够大的经济产出规模和比较高的人均产出水平对经济发展水平的考察有两个指标地区生产总值和人均地区生产总值如果口岸县这两个经济指标在全国或全省中排序比较靠前那么可以认为其具有较强的辐射和带动能力三是交通区位条件一个地区经济发展的关键因素是能否便利地和区外进行生产要素和产品的交流要素和产品交流成本取决于交通基础设施的完备程度以及距离原料生产地和商品消费地的距离边境口岸是国外货物和人员进入我国的第一站也是我国商品运往国外最近的地方理论上说进行出口加工贸易成本要低于其他地方从边境口岸之间的对比来看铁路和水路口岸的物流成本要大大低于公路口岸故这两类口岸具有一定的交通区位优势根据以上分析为反映交通区位条件我们设定一个定性指标是否有港口或者是否为铁路口岸和一个定量指标口岸县的路网密度四是与对岸国的贸易量贸易量反映了口岸的发展潜力大量的货物进出口会带动口岸贸易服务的发展并有可能带动口岸加工贸易的发展进一步通过相应产业的聚集带动城市的发展随着边境地区经济的发展如果对岸国与我国贸易量比较大那么通过该口岸的货物量将有很大增长空间因此我们也将对岸国与我国的贸易量作为衡量边境口岸未来通关贸易量增长潜力的重指标根据上述标准本文对个口岸县进行了考察从中筛选出能够晋升为城市的口岸县基础数据来自年中国县市统计资料汇编年中国区域统计年鉴年中国城市建设统计年鉴和年分县人口普查资料汇编由于交通区位指标和贸易量指标缺失我们筛选出同时满足人口聚集规模指标和经济规模标准的口岸县个即表中的基本筛选结果在此基础上我们有针对性地考察了几个作为交通枢纽的口岸县的情况按照当前经济和人口规模及其在开放格局中的重要战略地位最后我们在设市清单中增补了个县以及霍尔果斯口岸本身五政策建议口岸县设市是我国完善陆地边境开放格局和实现新型城镇化战略的重要措施但也是一项系统工程涉及制度的完善和各方面利益的协调因此口岸县设市既要遵从国家整体部署又要突出重点在一些关键领域实现重大突破产生一些实际效果进而带动整体设市区划调整的推进第一国家应尽快修订设市标准口岸县设市应该与整体设市区划调整协同推进现行设市标准是年制定的时隔年经济环境已经发生巨大变化该标准早已不适合我国当前的发展形势即便我们可以给出口岸县设市的标准但缺乏一般性的设市标准会使口岸县设市对象筛选的科学性与合法性受到置疑另外设市不仅是名称发生改变其背后的行政管理体制和资源配置方式都有很大变化对设市县来说能够获得很多优惠政策因此如果只允许推进口岸县设市对其他类型区域也不公平反过来会增加口岸县设市的阻力第二成立口岸县设市咨询委员会负责研究口岸县设市标准以及提名符合设市要求的口岸县首先国家应由负责区划的主管部门即民政部牵头成立临时的咨询机构在研究过程中我们发现很多口岸的基础资料和统计数据获取非常困难而且由于数出多门其准确性也很难评价这种情况下设市工作很难有科学和令人信服的依据我们认为咨询委员会的首要任务是对全国的口岸基本情况进行专门调研充分采集数据为口岸县设市提供基础资料支撑在充分的调研基础上由咨询委员会提名设市的清单这样既能避免产生对拟设市对象中立性和科学性的质疑也能减少因地方政府公关而带来的不合理的结果第三对条件比较好的口岸县进行设市工作试点口岸地区政治环境比较复杂牵扯国际问题民族问题比较多因此为慎重起见还是应通过试点的方式积累经验和发现问题我们建议采取重点突破的办法对条件比较成熟已达到设市标准的口岸县进行试点根据本文的研究经济社会发展基础较为雄厚可作为设市试点的口岸县包括吉林的长白县黑龙江的东宁县内蒙古的额济纳旗广西的大新县云南的腾冲县和河口县新疆的奇台县以及西藏的聂拉木县第四赋予口岸地区政府更高的外事权限在调研中我们发现口岸地区在对外合作交往中大有可为但受制于行政权限的制约事事都要向上级汇报审批很多举措难以很快付诸实施有些要求虽然最终得到了批准但这样既降低了政策的执行力又丧失了政策的时效性当前中央政府在正在简政放权审批权下放成为大势所趋地方政府特别是省一级政府也应该顺应大势将部分外事权下放给口岸所在的县级政府第五大力提高口岸地区基本公共服务水平口岸地区是我国经济整体格局中的薄弱环节其发展水平甚至落后于西部地区的平均水平近年来某些别有用心的国家在与我国接壤的邻国地区大搞经济援助帮助这些地区发展教育改善医疗条件企图动摇我国边民的国家意识口岸地区不仅仅是边境贸易的场所还是国家形象对外展示的舞台和体现国家发展成果的窗口我国政府虽然无需进行攀比但有必要加大投入提高口岸地区基本公共服务水平并积极推进基本公共服务均等化这既是维护边疆稳定的需要也是政府职责所在参考文献戴鞍钢近代中国西部内陆边疆通商口岸论析复旦学报社会科学版郭来喜中国对外开放口岸布局研究地理学报胡公民加快重点边境口岸城镇发展构筑西部沿边向西开放格局宏观经济管理王连琴东北地区沿边开放与口岸经济的发展经济地理张爱珠口岸城市同腹地经济一体化发展研究财经问题研究