黄河湿地保护与可持续开发的法制思考论文.docx

黄河湿地保护与可持续开发的法制思考论文关键词黄河湿地保护可持续开发法制内容提要黄河湿地保护与开发在本质上是一致的但在现实中却常常表现为对立造成开发的不可持续黄河湿地开发中保护不力的主要原因是法制缺失如法制体系不完善具体保护制度欠缺监督与惩治规范疲软等湿地保护与开发法制建设的重点包括建立科学有效的地方性法制体系明确保护性开发的基本原则完善管理协调机制严格定位开发的路径与措施等应建立拘束性授权性给付性规范类别齐全法律行政法规地方性法规部门规章与规范性文件位阶完整生态保护生态补偿开发限制责任追究环境公益诉讼等内容饱满的法制体系湿地与森林海洋并称为全球三大生态系统因其涵养水源净化水质蓄洪防旱调节气候保护动植物维护生物多样性的独特功能被称为地球之肾城市之肺生物超市和物种基因库健康的湿地生态系统是国家生态安全体系的重要组成部分和经济社会可持续发展的重要基础如河南黄河湿地国家级自然保护区属湿地生态类型自然保护区划分为核心区缓冲区和实验区湿地植物有623种约占该省植物总种数的157湿地动物940种占该省已知动物总种数的269其中鸟类175种兽类22种昆虫437种鱼类63种爬行类17种两栖类10种其它动物软体动物节肢动物等143种该保护区对于周边地区的生态环境经济发展国家的科学研究工作等方面做出了巨大贡献但其旅游价值的开发还处于初始的粗放单一肤浅的阶段对待黄河湿地与对待任何自然资源一样开发是为了利用保护是为了可持续利用开发和保护在本质上是一致的两者双赢既是理想状态发展方向也具备现实可能性但是其实现却会经历艰难曲折并需假以时日特别是需要具有特殊针对性的系统全面的法制规范和全体参与者目标明确的不懈努力一黄河湿地保护与开发双赢是时代的必然著名地质学家刘东生院士指出自18世纪晚期开始地球已进入最新地质时代人类世时期人类栖居的现实的地球已经不是原来的纯粹自然的地球而是由人类活动改变了的人类学的地球或社会的地球我们不能脱离社会来看待自然事件人类文化发展不断加速地球从自然性向社会性转变这是客观的历史进程完全反对人类干预自然的观点是不正确的保护应该是积极的而不是消极的保护不等于不介入纯粹自然的缺陷需要抢救和弥补保护性介入的目的是增值是不改变原有性状的增值前沿科技背景下的人化自然是智慧的选择人类改变自然不一定要破坏自然运用自己的智慧按照生态规律可以建设比自然生态系统有更高生产力的人工生态系统产出更大的生态效益社会效益和经济效益既对人有利又对自然有利达到保护与开发的双赢如果湿地只为单纯的保护湿地将不能充分发挥其应有的价值和作用湿地保护是为湿地更好的发挥作用从而为社会服务湿地的合理开发利用也将更好地促进湿地系统保护自然生态应该在保护中开发在开发中保护发挥人类的高度智慧可以达到在开发利用自然资源的同时保护自然生命保护必须从实际出发规范好怎么做资源经济学的选择需求理论认为自然事物有无限多的属性从而为人类提供无限多的利用的可能性人们可以从不同的方面评价和开发它的价值当选择某一项需求时意味着对它的其他需求的丧失或者限制也就是说资源具有选择价值选择价值又与机会成本相联系机会成本是指所投入的资金以最有利的方式投资所能带来的收益机会成本用于资源价值评价它表示一种重要的但数量有限的资源它的价值不能同时满足社会的不同需求只能在多种可能的用途中选择其中一项因此我们对重要的特别是数量有限的资源的开发要非常慎重以保证未来的选择需求例如对于湿地及其野生动植物资源我们的首要选择是其生态价值那么对于生态破坏性较小的科研教育旅游观赏等社会价值利用就要加以限制对于生态破坏性较大的经济价值利用就要严格限制或者禁止在合理开发利用过程中注重保护优先原则依法开发原则有限开发原则和分类开发原则如划分重点保护区域重点保护动植物等在不影响湿地功能的条件下实行差异性开发利用人类与自然的关系经历了屈服与顺从征服与虐待和谐可持续三个阶段黄河湿地保护性旅游开发是时代的必然选择和历史的发展趋势以自然生态伦理学为理论基础和行动指导理性地科学地从事旅游资源开发活动才能确保旅游业的可持续发展实现生态经济和社会效益的共赢在保护性介入的前提下适当地开发利用是保护与开发双赢的基础矛盾的焦点在于次序的排列与程度的把握只要牢记保护优先和开发适度就可以出现双赢的局面如为生物多样性保护带来收益的旅游是存在于一定条件之下的或者说是受到诸多限制的它既保护自然生态系统和自然地貌的原始状态同时又为人们提供了解和欣赏大自然神奇景观增加自然科学知识的场所湿地生态旅游是一种解决湿地保护与开发之间矛盾的良好途径它能为湿地的生态恢复提供动力能很好的体现湿地的环境经济社会多重价值如三门峡对湿地中白天鹅的保护竭尽全力白天鹅也给当地带来了不菲的回馈观赏白天鹅使得三门峡的冬天成为旅游旺季2005年末三门峡全年接待外国及港澳台旅游者17982人次旅游外汇收入2278万美元接待国内旅游者33784万人次实现国内旅游收入564亿元但其湿地旅游还只限于初级的观赏游有待进一步开发科普游和参与式生态游二黄河湿地开发中保护不力的主要原因是法制缺失湿地是一种公共资源是一旦破坏就永难再生的珍稀资源但令人痛心的现实是湿地正大片走向消亡质地变坏功能丧失动植物数量急剧减少地下水位下降风蚀加剧土壤沙化生态平衡失调近年来滩区人为活动频繁各地的破坏行为时有发生除了种植放牧工业污染别墅群建设对湿地的损害之外没有经过环评且管理粗放的旅游项目也成为侵占湿地破坏湿地环境的重要原因然而由于我国尚未建立湿地保护专门法和环境公益诉讼法一些破坏生态的商业开发一直在合法进行着承包者为了不让牧草籽被湿地鸟类吃掉在草籽里掺上毒药致使大批野生动物被毒死实践中的教训表明保护与开发在应然层面上的相辅相成的关系在现实中往往演变成你死我活的敌对关系保护性开发的理性预设一落地就变成了破坏性开发的感性疯狂根本的原因就在于缺失他律性强制性的法制规范法制缺失主要表现在以下几个方面一国家湿地法制体系不完善1992年中国加入湿地公约之后湿地概念才开始零星出现于个别法律中湿地整体作为一种特定资源才真正被纳入我国法律的调整范围如自然保护区条例第10条第3款的规定以及海洋自然保护区管理办法第2条的规定目前我国没有专门的湿地保护法律法规来规范开发活动和行为仅有关于国家级湿地保护区的部门湿地的保护与合理利用涉及管理部门多内容繁杂缺乏有效的综合调整机制和可供共同遵循的战略规划与行为准则不能充分满足湿地保护的要求没有专门的湿地保护法规导致许多对湿地的破坏和利用行为无法可依由于没有鼓励合理利用的激励制度湿地合理利用工作进展缓慢湿地保护亟待专门立法法制保障是湿地保护顺利有效进行的前提目前的相关法制资源突出存在两个问题第一湿地测评无统一标准和指标第二湿地管理无权威协调机构目前国家对于湿地保护开发利用管理体系复杂林业农业渔政海洋环保水利建设国土资源交通卫生等部门对湿地均有行政管理职能但缺少协调机制导致各行其事保护区管理局作用有限如2006年郑州万亩湿地自然保护区因相关管理部门和当地政府在湿地流域的管辖权问题上发生争执使得湿地管理失控周边群众非法圈占湿地开垦种植建设鱼塘非法采沙现象屡禁不止二缺乏资金投入和工作条件保障规范国家和地区对于湿地保护专项资金投入缺乏使得研究人员数量层次和深度有限技术设备和水平落后严重影响湿地资源结构演替等研究和日常保护工作的开展一些地方省级湿地保护区只有3名工作人员连工资都无法按时发放更遑论主动开展保护工作如省级黄河湿地保护区保护经费按属地原则由当地政府拨付而一些政府无力或者不愿支付这笔开支导致保护站没有经费三保护优先的原则无落实机制一些作为湿地管理者的当地政府受短期经济利益驱使行政与经营管理不分对破坏性开发听之任之其他管理部门又强龙难压地头蛇无可奈何比如根据建设部国家城市湿地公园管理办法试行第16条规定禁止任何单位和个人在国家城市湿地公园内从事挖湖采沙围湖造田开荒取土等改变地貌和破坏环境景观的活动另外湿地开发过程中所发生的非法猎捕国家重点保护的珍贵野生动物非法采伐和毁坏珍贵树木和国家重点保护植物的行为触犯了中华人民共和国刑法中华人民共和国森林法中华人民共和国环境保护法的相关规定但对执法和司法中的失职与渎职却没有有效的监督与追究机制导致法律规定成为纸上空谈再比如生态旅游区旅游服务设施的景观相容性问题包括建筑物的材料形态线条色彩和质感其中材料要求实质性相容其他要求形式上相容但材料的相容往往被忽视而无人追究据一项对全国100个省级以上自然保护区的调查有22的自然保护区由于开展生态旅游而使保护对象受到损害11出现旅游资源退化一些地区还大兴土木大造人文景观破坏了自然美和生态环境仅有16定期进行环境监测工作有的保护区连一台必需的测量仪器也没有根据科学监测对游客数量进行控制的保护区仅占20目前开发的很多生态旅游产品着重强调了生态旅游认识自然走进自然的一面而忽略了生态旅游保护自然的目标因此在实践中产生了生态旅游标签被乱贴当成招牌的做法甚至是以生态的名义破坏生态四政府各部门积极协作的义务没有具体规范依照中华人民共和国土地法荒山滩涂应该归县级以上人民政府管辖而根据其他法律法规湿地属于河流流域范围河道的主管部门有权管辖到底该归谁管没有权威的说法湿地上的植被属于林业部门管湿地里的水体归水利部门管而湿地植物状况是否有碍河道属于河务部门认定因为没有权威的制度规范协调这些相关单位出现了部分单位越权行事有了利益都想拿而出了问题都相互推卸责任目前来看国家级保护区由于有规章制约机构人员投入措施等都比较得力管理相对较好省级保护区由于没有明确的法制规范虽然也成立有专门的管理机构却不能很好地发挥作用如河南黄河湿地国家级自然保护区管理局下设三门峡洛阳焦作济源4个管理分局各分局下设有保护站和保护点管理比较到位而一些省级黄河湿地自然保护区却不能很好地发挥作用对于那些没有被划为保护区的黄河湿地人们更缺少保护意识五对周边居民的生产生活补偿性安置规范欠缺国家尚未建立居民生态保护补偿机制造成保护区周边居民生产生活的实际困难他们没有感觉到保护区的好处却遭受到现实的损失不仅有树不能砍有山不能动有水不能用有药不能采有鱼不能捕还被保护区的动物和鸟禽破坏了自己的生产义务多权利少且保护义务往往超出了自身的承受能力从而导致破坏的情绪与行为长期以来湿地保护在解决与周边村民矛盾时主要依靠拘束性行政命令和义务性法律法规忽视当地居民生存发展需要使当地居民与管理部门被保护动物矛盾激化六开发利用过程中的具体保护制度不完善商战中讲究赢在细节认为细节是魔鬼湿地的保护性开发也不例外如对各相关主体的规范对各相关行为的规范对各相关事项的规范鼓励什么限制什么禁止什么如何监督如何处罚等等都需要明晰具体七监督与惩治规范不力导致法制执行疲软如早在2011年9月河南省政府办公厅就下发了关于加强湿地保护管理的通知要求对湿地进行抢救性保护而2007年对湿地的大规模破坏行为仍然在明目张胆地进行职能部门在为监管权争吵公众在为不可恢复的生态心疼媒体在为生态公益呐喊却听不到权威的声音出现看不到权威人士的介入实践证明没有环境公益诉讼制度做最终保障就无法对人为破坏和行政不作为有效制约三黄河湿地可持续开发的法制保障保护是可持续开发的基础法制是保护的基本保障好的管理模式是法制的落实途径没有强有力的法制保护必将是不稳定不牢固的2006年初全国湿地保护工程正式启动实施由国家林业局科技部等8个部门共同编制的全国湿地保护工程实施规划20052010年将全国湿地保护按地域划分为8个湿地保护类型区域国家将投资90亿元优先启动湿地保护湿地恢复可持续利用示范工程湿地资源调查监测和宣教培训能力建设工程等4项重点建设工程计划从现有的473个湿地自然保护区中选择222个投资建设该规划的实施是一项艰巨的任务全国湿地保护尤其是河南地区湿地保护目前仍处于起步阶段还没有系统完善的管理法制体系和经验湿地保护是如此地重要湿地开发又是现实的需求这就需要相关决策者具有主动性和紧迫感不依赖不坐等勇敢地进行立法建制的探索必须加快立法步伐尽快建立拘束性授权性给付性规范类别齐全法律行政法规地方性法规部门规章与规范性文件位阶完整生态保护生态补偿开发限制责任追究等内容饱满的法制体系湿地保护与开发法制建设的重点是一建立科学有效的地方性法制体系鉴于国家层面法制的滞后性与普适性对地方特色湿地保护的不利影响很有必要重视地方立法先行以便填补空白并且更加具有针对性应该注意地方性法规政策规章规定等不同层次规范的协调配合缜密顺畅应该定义地方性湿地概念和指标体系严格开发利用审批程序注重过程监管明确保护的责任主体和监督途径规范保护的责任制和责任追究制建立对真正做到开发与保护双赢的保护区进行推介和奖励的制度等如陕西省人大常委会2006年月日通过了陕西省湿地保护条例条例规定开发利用天然湿地资源应当按照湿地保护规划进行不得破坏湿地生态系统的基本功能不得破坏野生动植物栖息和生长环境被禁止的行为包括擅自排放湿地蓄水破坏鱼类等水生生物洄游通道或者野生动物栖息地擅自砍伐林木采集野生植物猎捕野生动物捡拾鸟卵或者采用灭绝性方式捕捞鱼类及其他水生生物向天然湿地内排放超标污水或者有毒有害气体投放可能危害水体水生生物的化学物品擅自向天然湿地引入外来物种还对违反条例应承担的法律责任做了具体的规定再如河南黄河湿地保护总体规划2011年2010年分两期实施主要目标为在保护区内封滩育林封滩育草增加野生植被面积和覆盖率最大限度地保护湿地生态环境和景观吸引更多的水禽落户充实科研力量和科研设备完善湿地生态监测体系积极开展水禽及候鸟种类种群数量的变动迁徙濒危状况等方面的研究在不破坏湿地自然资源和生态环境的前提下合理开发生态旅游为减少人的活动对鸟儿生活的影响规划把黄河湿地保护区分为重点保护区和实验区重点保护区不开展科普旅游禁止游人进入但该规划执行情况却不容乐观主要原因就是没有配套的制度跟进二明确保护性开发的基本原则无论是科研教学还是科普旅游都必须贯彻保护优先制定专门的详尽的制度规范2011年6月国务院办公厅印发了关于加强湿地保护管理的通知通知要求要正确处理好湿地保护与开发利用近期利益与长远效益的关系绝不能以破坏湿地资源牺牲生态为代价换取短期经济利益必须坚持保护优先的原则对现有自然湿地资源实行普遍保护要依法做好湿地登记确权发证等基础工作为湿地保护和管理提供依据湿地旅游是典型的生态旅游要严格禁止乱挂生态标签以生态旅游之名行破坏生态之实生态旅游是以自然生态环境为基础的旅游活动是一种强调以小规模旅游团队为主以生态环境保护教育为特征以不给自然和社会环境造成负面影响为目的的旅游形式它是上世纪80年代中后期在国际上产生并迅速发展起来的特种旅游产品在近20年来的发展中已经成为现代国际旅游发展的主流并将在21世纪保持持续快速的发展为了该产业的健康与可持续必须分层次划定若干等级的保护区可设置绝对禁入区行为限制区自由活动区和缓冲区等要因地制宜采取建立湿地保护小区各种类型湿地公园湿地多用途管理区或划定野生动植物栖息地等多种形式加强保护管理三完善黄河湿地管理协调机制管理协调机制是避免管理冲突提高行政执法效率的重要制度安排必须清晰明确地规定各部门的职能分工与协作义务定岗定责作为责任追究的依据避免不作为和乱作为以保护区管理机构为依托逐步完善综合协调分部门实施的湿地保护管理体制四建立地区统一评测体系及标准为鉴定湿地生态状况和开发使用过程达标状况建立标准按照中华人民共和国环境影响评价法等法律法规进行环境影响评价和严格审批要严格遵循环境保护法野生动植物保护法湿地保护规章等专门法律制度的规定进行旅游基础设施建设并引入旅游环境系统旅游环境容量可接受改变极限等前沿理论指导下的相关制度旅游环境系统不是指一个单纯的自然环境而是指一个包含了社会经济自然环境在内的复杂系统统称为旅游环境系统该系统是围绕作为环境主体的旅游者而建立起来的它通过物质循环能量流动和信息传递与主体产生互动旅游环境容量又称之为旅游环境承载力是指一定时期内某种状态或某种条件下不会对旅游目的地的环境社会文化经济以及旅游者感受质量等方面带来无法接受的不利影响的旅游业规模最高限度进入20世纪80年代首先在美国出现了环境容量的替代方案可接受改变极限LimitsofAcceptableChangeLACLAC将注意力从单纯的游客数量控制转向对于目标明确指标多元监测完备多方参与的管理过程的强调五编制湿地保护与开发规划要根据湿地恢复与补偿的需要编制和实施湿地保护规划把湿地保护的任务落实到各地区各有关部门和单位落实到具体湿地进行资源登记造册与繁育规划调查当地的植被地貌土壤动物等自然条件和旅游资源借助GIS技术分析划分功能区提出各区域适宜开展的旅游项目和环境保护方案六建立湿地占用补偿制度黄河湿地面积宽泛仅靠限制人为的活动来进行保护是不可行的还应该鼓励动员周边村民及社会人员参与到湿地的保护中湿地占用后湿地所有权人和湿地效能发生改变占用方应以恰当的方式补偿所有权人使其足以维持不低于先前水平的生存状态开发补偿要有新政策补偿不应是一次性的和单一方式的而应是长期的和多样化的最好是提供就近就业的机会七严格定位旅游开发的路径与措施必须定位为自然博物馆以及科研科普与教学基地基础上的生态旅游主要是观赏游和科普游只允许搞小型轻型建设以不破坏原貌不污染环境为宗旨要求材料环保透视性强拆除方便限制游客数量制定游览规则要求专业导游员全程陪同允许导游陪同下与观赏对象的近距离接触和互动在确保无害的情况下给予人与湿地生物亲近交流的机会规定休整期可以分区域轮休敏感区域设置禁游时段等八完善湿地资金与人才投入机制特别是省级保护区要强调资金与人才投入的法制规范否则很难被重视要实行投入主体多元化和资金来源多元化鼓励社会投入湿地保护促进与非政府组织学术团体及科研单位合作交流目前许多非政府组织NGO已有自己基金资助项目和科研技术能力如湿地国际VVI世界自然基金会WWF等可以与其合作开展科研交流活动和专项资金支持与银行投资单位等合作鼓励信誉好有开发利用经验使用过程中保护得力的单位和个人对湿地进行合理有效开发利用九确定湿地承包管理责任制湿地承包经营项目应属环保型低能耗低污染符合生态保护要求承包方项目经所有权方审批合格后与所有权方签订承包经营过程中的保护责任书报管理方备案