对外投资合作项目的绩效审计.docx

对外投资合作项目的绩效审计 由《 中国 海关》杂志与《商务周刊》杂志共同主办的2006中国外贸200强高层论坛于2006年2006年6月23—24日在北京举行，论坛主题为“构建成熟的中国外贸战略与技术、重树中国外贸竞争力”。下面是国家审计署外事司司长罗美富演讲。  今天是浅谈对外投资项目的审计，我是从外贸到审计。先简单介绍一下背景现状、难点， 目前 审计事物探讨和建议展望。  在座的各位可能有的已经设计了自己在境外 企业 的审计，有的尚未审计。背景是贯彻落实走出去的战略，是国家利益所在， 时代 所驱、大势所趋，改革开放以来，中国的综合国力大幅度提升，在世界上的 影响 大大提高，利用国内、国际两个市场已经提上日程。  第二个背景，在1998年，国务院的三定方案中，把对境外国有资产监督监管功能划定到了审计署外事司，本人参与了对境外国有资产审计监督管理办法的起草工作，但是遗憾的是至今七年，这个办法没有出台，因为国内的 法律 和国际法的冲突 问题 ，因为本身审计复杂的问题，现在还是在探索当中。  境外国有资产从99年我领人去调研，一般的说国有资产和国内的国有资产有区别，境外国有资产主要分三大块，一个是行政类资产，驻境外的使领馆机构，这是国家财政拨款。啊第二类国有的 金融 机构，第三类就是在座的各位、企业和集体的还有我国的个人在国外投资的。  第一介绍的对外投资合作主要是企业和个人部分的审计问题。  第二个是投资问题，投资规模比较小，尽管目前我们对外投资总额520亿美元，但占全世界对外投资总额的还不到2%.而且企业平均投资规模小，中国海外企业平均额是不到140万美元，而发达国家每个企业平均是600万美元左右。规模比较小，生产成本高，效益就比较差一些，市场占有率比较低一些。再一个我们出去办企业目前技术含量不太高，总体来说，对外直接投资过分偏重于初级产品的产业投资，对高新技术产业投资偏小，在非贸易型的当中有40%是属于低附加值劳动密集型的项目。其他国家也有类似的产品竞争，因此这类投资拓展开外市场的前景受到相当的挑战。再一个投资效益不尽人意。  总的来说，是很好的开端，效益参差不齐。目前海外投资企业盈利的55%，其中多数是非生产企业，收支平衡的是28%，亏损企业占7%，主要以生产型企业为主。投资地区结构，目前主要在港澳地区占46.8%，另外在北美，其他的区域比较少。  第二介绍境外投资企业审计的现状。  境外投资生产企业监督管理办法至今未出台，在99年，朱镕基总理正式把国有资产的审计监督提上议事日程，当时是审计署、港澳办、发改委等多个部门起草，后来因为国内法和国际法的不接轨等等问题，还未出台，但是工作还在进行之中。  国家审计署这块，对境外企业的国家审计仍处于探索阶段，另外审计人员开展海外审计经验不足等困难，这些年国外这块原来是我们司在管，审计了一些在国外的投资项目，在国内的企业大家都知道所有权是很清楚的，企业到国外注册公司就受当地的限制。要接受国家审计，就要有邀请函，如果所有人是国内某企业某公司，经营人在国外注册的公司，只是一个合同关系，只有以国内的所有者企业董事会的名义派员是可以的，派审计署是当地的监管机构不接受。另外对国内的银行审批，银行企业在国内的分支机构也接受当地金融结构的管理，国外的银行到中国来，就要接受中国银监会的管理，既然派出去的审计报告问题要向他们报告工作，要资源共享，任何一个工作都是这样的，所以目前就是探索阶段。  再一个工作环境本身，我国在国内搞审计提供资料，在国外不提供，因为受时间、经费、语言的限制，我们的审计遇到很多困难，一个发票过来只有数字什么也看不清，所以国家审计署这块，处于探索阶段。  另外我们以国家审计和企业董事会内部机构联合派团，但是并不是所有的企业都进行审计。这个对于境外的投资管理起到促进作用。目前主要是在企业投资本人，对审计的认识和对企业管理的需求，有的是委托审计事务所进行审计。  第三加强对外投资企业境外审计的难点  第一是审计冲突。因为所在中国的法律和在160多个国家和地区法律不太相同、存在一个接轨的问题。因为法律的冲突空间性、时效性在审计取证、审计合法性当中都遇到的困难。审计工作本身难度比较大，国外的审计 会计 制度各个国家不相同。要按照当地的会计法审计帐目，而国内的审计不太相同。这也对审计本身的真实合法效益性的评估带来困难。另外企业审计由于地域特征，首先时间、财力和地域的限制，给审计工作本身带来困难。再一个所有权与经营权两权分离的 现代 企业都面临一个经营层的风险，所有者在国内是集体，经营者是国内派去的，由于他们身居国外，国内的法规受空间效力的限制难以对直接经营层有效的监督，因此大家都在笑话，“赚了钱进腰包，亏损国家担”。这个就是对是效益性增加的困难。  今后监管是要加强，经营层的道德风险都是会面临的。审计人员还完全满足不了境外审计的需要，境外审计是复杂程度比较高，还有面对160多个国家的语言，还有国外的票据有的不好认，这就对审计人员的数量和素质都提出了更高的要求。根据我们派的审计人员出国前的准备只有一个月时间的工作，他还要兼顾国内的 工业 ，对当地的法律只能尽力而为。  境外审计主要是针对企业这块，明确审计主体，根据全球的管理谁的资产谁负责审计的管理，因此国家审计只是对国家投资这一部分负也审计责任，因为只是对国有的公司、企业、金融机构进行审计，而集体投资的、个人投资的应当有投资者的董事会对内部进行审计。有一些个人审计如果不具备这种能够，可以委托 社会 中介机构、审计事务所进行审计。  第二确定审计对象。结合境外审计的特殊性，国家审计的审计对象主要集中在对企业的经营层、管理层的责任审计。一个是 经济 效益型，从财务审计，以帐看帐可能比较困难，从绩效审计的办法更好看一些。  第三确立审计目标，就国家的层面而言，不同的层次、关注点不一样。就国家的层面而言，主要是关注境外资产的增值保值效应。这几天，温家宝总理正在非洲访问，我们希望国有 企业 在境外赚钱，同时要看两国的 政治 管理，作为投资者而言，显然是要关注国外分支机构营运的真实性、合法性。境外的审计目标首先是摸清家底，作为国内的投资机构，在国外的金额怎么样，底数不清，究竟赚了还是赔了。前几天一位参赞还说了，当时国家七千万美金买了个楼，国内有人去，无论是多大的领导到的全部招待，这七千美金每年不赚钱，还要出维持费。当然我们每年还有美国审计署向我们检举举报一些事。所以境外审计的目标应该做到摸清家底，防止风险，主要是一个经营风险本身，第二个是道德风险。我们派过去的同志在这方面可能还要做更多的工作，以及所在国家的经营风险和 社会 风险，包括信誉风险、收帐等等。总之达到改进管理、提高效益的目的。  第四说到境外审计，充分利用国内 法律 与国际法律的冲突 问题 ，尽管这样，我们还要充分利用国内法律和国外法律的资源。因为任何法律冲突总能找到共同点，可以根据法人的国籍、对单位企业的财政财务审计使用其国使用的法律，适用于 中国 的法律规定。 目前 对境外经营层的管理该提拔的提拔、该调回来的调回来，建立 经济 上的审计和评价。简单的说，国内法和国外法都要得到充分的利用和尊重。  第五，派出审计队伍形式可以灵活，按照投资主体不同，灵活的组织审计队伍。对于国家直接投