试论中国国家审计双轨制”体制改革.docx

试论中国国家审计双轨制体制改革摘要综合考虑现行审计体制的优劣以及政府经济监管和人大预算监督对审计监督的双重需要中国国家审计应实行双轨制改革即在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织人大所属的审计组织主要从事预算审计工作政府所属的审计署主要进行政府经济监管所需要的各项审计监督工作关键词国家审计人大立法监督审计体制改革双轨制一现行审计体制剖析按照中华人民共和国宪法和中华人民共和国审计法的规定审计机关设立在政府在政府首长领导下实施审计监督审计机关是政府的专门从事审计监督工作的一个职能部门政府掌握着确定审计机关工作任务确定审计长人选分配审计经费等主要权限是审计报告直接的和主要的使用者或受益者显而易见国家审计实质上是政府的内部审计审计工作是政府监管工作的重要组成部分这种审计体制的优势和意义来自于审计监督与政府经济监管职能的高度结合中国在世纪年代初建立审计制度时人大作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和理论上国家的政务和经济管理权限基本集中在政府特别是中央政府中当时中国基本上仍处在计划经济时代正在进行经济体制改革改革中出现了许多问题如经济秩序混乱国有企业财务混乱等这些问题大都是由政府来处理和解决的政府急需建立审计这样的监督制度以加强其经济监管职能这样把审计建立在政府系统对审计来说就非常有利政府和政府首长对审计工作的开展可提供必要的支持和便利条件工作容易开展审计机关以政府工作为中心可更加直接有效地实施监督这些有利之处或体制优势的存在和发挥无论是对政府加强经济监管还是审计事业的发展都是非常必要的多年来中国国家审计在政府的领导和支持下已经形成了比较完整的审计组织体系和审计监督法律规范体系依法全面履行审计监督职能取得了显著成效目前许多人对现行审计体制不同程度的肯定既源于这些年来审计事业的快速发展和所取得的巨大成就也源于对现行审计体制优势的肯定这些情况同时也表明中国国家审计体制改革设想应该以不削弱现行审计体制优势及其政府经济监管效力为前提这也是我们提出双轨制观点所考虑的因素之一但现行审计体制也存在一些问题诸如审计独立性缺乏审计结果披露受到限制审计监督留有空白审计目标和工作重点不稳定等在审计实务中安排审计工作任务培养和任命审计领导干部确定审计检查对象等工作无不受到来自审计机关之外的人为因素和行政意志直接或间接的干预和影响由于一些地方政府和有关部门领导怕揭露问题过多难以承担责任或影响政绩因而违反规定干预审计机关依法揭露和处理审计问题的现象还比较普遍如果政府控制下的审计监督是专门用于满足并且能够满足政府作为唯一审计委托人的需要的话或者讲审计工作如果能够很好地配合政府工作的话独立性问题的危害则可能相对有限因为审计监督的主要目标达到了但是在今天中国社会主义民主政治和公共财政制度逐步深化的审计环境下人大对政府监督的一个十分重要的领域就是政府预算执行在预算管理领域中建设社会主义民主与法治事关每一个纳税人权益在中华人民共和国预算法和中华人民共和国审计法颁布实施后随着同级审和人大对审计工作报告审议力度的加强审计的服务对象和工作目标事实上开始与人大及其预算监督相联系在这种情况下如果处在政府系统之外的人大和纳税人作为审计委托人委托审计机关去审查政府对经人大审批的财政预算的执行情况而审计机关却又是受制于政府这个人大监督对象的话那么独立性问题则由于审计机关与政府之间的直接领导与被领导关系而变得严重了这种明显缺乏独立性的制度安排的直接后果就是预算审计流于形式首先我国宪法规定政府首长要负责审计工作而一般情况下政府首长更重视财政工作所以往往是财政工作审计工作以及审计监督财政工作都是在同一位政府首长领导或控制之下那么预算审计岂不变成了政府或政府首长自己检查自己而实际上许多地方的财政工作是由一把手主管审计工作却是由二把手主管如果这样的话审计机关则更难监督财政工作其次尽管预算审计报告要向人大提供人大也是审计机关的服务对象但在现行审计制度下审计机关要把审计结果首先报告给政府在得到政府同意和指导后才能对外披露也就是说审计报告在提交人大审议之前必须先征求政府的意见提交给人大的审计报告已经不是第一手的审计资料了再次人大与政府本身就是监督与被监督关系现在的情况是让审计机关既要为监督者服务又要为被监督者服务在这种矛盾的制度安排中审计机关只有把政府的利益和要求放在第一位这也是现行法律和体制所造成的由于这些原因就使得预算审计的实际效果大大降低了由于预算审计流于形式而人大又不能直接行使审计监督权只能把审计作为一个间接的外部监督机制去监督预算结果是人大对预算监督就缺乏实质性介入的途径和手段从而就无法从根本上直接触及财政制度和预算执行的要害而人大依靠政府所属的审计机关来强化预算监督的效果实际是要打折扣的因此人大在财政预算监督上所能发挥的实际作用也是很有限的这就是说预算审计流于形式直接影响了人大对财政预算的监督效果再换个角度看如果审计机关仍然像年以前那样不搞或不注重预算审计或者预算审计报告不提交人大审议那么审计体制就是限于政府和审计机关之间的内部审计但如果不注重预算审计或者审计报告不向人大提交那么中国审计制度存在的意义就要大打折扣因为这样的审计制度没有用来很好地保护纳税人的钱而没有把人民的权益充分体现出来的制度是没有效率的或不成功的制度可以说纳税人人大和社会对国家审计监督的要求就集中在预算审计中现在审计机关越来越强调预算审计这应该说是中国国家审计在还本正源但由此审计体制问题也就超出了政府和审计系统的范围而逐渐成为全社会所关注的社会性问题审计结果是否真实公正客观影响到人大预算监督权力的实施和纳税人权益的维护可见如何消除现行审计体制弊端把预算审计落实到实处从而满足人大预算监督需要是当前审计体制改革所应考虑的重要内容之一双轨制观点的提出正是综合考虑了现行审计体制的优劣以及政府经济监管和人大预算监督对审计监督的双重需要二中国国家审计双轨制观点的提出中国国家审计体制双轨制是指在新的审计环境下为强化人大预算监督职能同时又继续保持现行国家审计在政府经济监管中的优势和作用在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织人大所属的审计组织主要从事预算审计监督政府所属的审计组织主要承担除预算审计以外的政府经济监管所需要的各项审计监督任务在双轨制体制下隶属于全国人大的审计组织就成为中国最高审计机关而隶属于国务院的审计组织仍同目前审计署的性质一样属于政府系统的一个专门从事审计监督工作的内部职能部门这一体制改革既扩展了人大在预算监督上的新途径同时又继续保持了政府为履行经济监管职能所必需的审计监督体系与其他改革观点相比双轨制改革既可从整体上提高审计独立性又有较强的现实可能性而且符合世界国家审计发展方向升格论虽然通过提升审计长的级别和审计机关地位能在一定程度上提高审计监督的独立性但审计机关实际上仍然是政府的组成机构仍然会受到政府或政府首长的直接行政制约和影响还是没有从根本上解决独立性问题垂直论试图切断审计机关与地方政府之间的行政关系从而提高审计的独立性但这种体制从根本上说仍然是行政型的反而还强化了中央政府对审计的制约和影响关系因此审计的独立性在整体上依然是非常有限的另外这种观点强化了中央政府的集权领导与当前的财税体制改革和行政体制改革方向不符以上两种改革思路都没有从根本上解决预算审计监督中的体制弊端问题也没有把人大预算监督的要求真正体现出来所以从整体上看现实可能性不大立法论被理论界认为是最理想的这种体制强化了审计与政府之间的独立性克服了现行审计体制存在的主要弊端突出了人大立法监督的地位但从中国现实国情出发应该认识到政府在维护经济秩序和加强经济监管上的任务始终比较重而立法论改革是对现行审计在组织机构和隶属关系上所做的大调整影响大涉及面广在消除现行审计体制劣势的同时也湮没了现行审计体制的优势难免会对现行审计工作造成较大的冲击更重要的是这种改革实际上并没有很好地维护政府经济监管职能使政府失去了曾经直接拥有的审计监督资源从而削弱了政府经济监管效力而政府为恢复和继续保持经济监管力度就必然会投入更多的人财物来重新构建其监管体系这就势必给国家增加很大的负担因此这种改革可能难以得到政府或决策部门的广泛认同而使改革的意义和现实可能性大大降低正是从这一方面考虑我们认为立法论改革缺乏现实可能性独立论是一种理想化的观点使审计保持了高度的独立性但同样也是现实可能性最小的观点因为在中国不存在独立的监督系统法治建设离不开党的领导而且党的主要工作是与政府和人大的工作结合在一起的所以完全不受人大或政府影响的审计是不存在的上述观点都是把审计独立性作为评价和改革审计体制的出发点或标准我们认为同时还应该把审计体制改革的现实可能性也作为改革的出发点或标准现实可能性表现在无论何种审计体制改革都应该既考虑如何继续保留和发扬现行审计体制优势从而不削弱政府经济监管效力又要反映出中国政治制度的发展对审计提出的要求以及为改革提供的实现基础只有同时具备这些方面改革才真正具有现实可能性把独立性和现实可能性结合起来分析上述观点均存在一些比较大的缺陷由此在对立法论改革观点修正基础上我们提出了双轨制改革观点双轨制与立法论两个观点最大的不同就在于双轨制改革只是把现行国家审计机关的部分职能职责和工作体系从政府系统中转移到人大系统在保留现行行政型审计机关的同时又在人大系统中构建了新的审计体系由此双轨制的特色或优势得以形成第一考虑了以强化预算监督为重要标志的中国社会主义民主政治的发展对审计监督的需要并具有逐渐积累起来的实践基础和必备的政治基础第二克服了现行预算审计监督中所存在的体制弊端预算审计与政府保持了必要独立性第三基本可保留现行审计体制优势不会对现有政府经济监管形成大的影响第四不要对现行审计机关进行大的机构改革和隶属关系调整既不会对审计工作造成大的冲击也不会使国家投入较多的人力财力物力改革成本相对较小第五改革采取的是渐进方式是在人大预算监督逐渐加强的过程中完成的实现途径比较稳妥和有序所以综合分析双轨制在中国现实政治经济环境下实现了审计独立性和改革现实可能性的最佳结合随着国家公共财政制度的建立和实施双轨制下独立的预算审计监督就为中国国家审计朝着以审查公共财政支出经济性效益性和效果性为目标的绩效审计的转变奠定了非常有利的制度基础三双轨制改革的实现基础一审计监督与人大预算监督的结合日益增强当前人大正在一定层面上推动着审计监督朝着有利于加强预算监督的方向发展而审计机关对人大的服务也在不断加强这符合当今世界国家审计发展规律意味着审计在未来中国政治架构中的定位越来越重要同时也反映出了人大制度在进一步完善特别是人大监督权力在进一步到位双方结合关系的深入发展构成了中国实现双轨制改革的实践基础双方结合关系的发展进程可以从以下事件中获得印证从上述进程可以看出第一预算审计与人大预算监督的结合目前正处在不断发展中并有加快发展的趋势第二人大对预算审计的要求在增加而审计机关对人大的服务也在增加两者之间是一种明显的因果关系第三预算审计与人大预算监督的深入结合既意味着是对双轨制改革的实施在实践和经验上所做的积累也意味着审计体制改革必要性将愈加凸显二双轨制改革与中国政治制度发展要求相联系双轨制改革有利于完善人大制度和加强人大预算监督这是完善中国政治制度和改善党的领导所需要的由此形成了双轨制改革所必备的政治基础首先中华人民共和国宪法规定了人民代表大会制度作为中国的根本政治制度双轨制以特有的途径发展了预算监督机制从而有利于完善人大制度这是符合中国政治制度发展要求的其次由于党的领导事实上存在于国家权力运用的各个方面因此党内监督机制与国家监督机制紧密结合在一起如何通过构建国家机关间的权力约束机制来改善党的领导就非常重要双轨制改革有利于强化人大对政府的监督机制这是完善权力约束机制的重要方面而且按民主集中制原则建立起来的人大制度也提供了充分保障审计监督效应的制度基础所以在加强党的领导而又实施党政分开党不便直接干预管理和监督国家预算执行中的具体事务情况下党的意志特别是监督意志可通过人大立法机关的监督职责和行为得以体现出来这样双轨制改革在加强人大监督机制的同时也就有利于加强和改善党的领导四双轨制改革的实现途径实现双轨制应该立足现实着眼未来即在不修改宪法的情况下最大限度推进审计监督与人大立法监督的结合并为修改宪法积极做好实践和经验上的准备为此可分三步走第一步人大继续加大对审计机关在预算审计上的指导对预算审计的重点方向程序处理报告落实等各个方面不断提出合乎法律程序的要求并用适当的审计规范体现出来逐渐改变人大在利用审计工作上的滞后性和被动性逐步提高人大预算监督上的主动性和能动性即改变过去的那种你报什么我就看什么你怎么报我就怎么看的局面第二步人大在预算监督的组织技术和人员等方面开始进行资源储备即在人大财经委或预算工作委员会下增加预算与审计方面的专业人员成立审计室或审计委员会目前有些地方人大已在预算工委或财经工委下设预算监督处增加审计方面力量实质上正在向专门职能化的审计机构演变审计室或审计委员会的职责主要是负责人大与审计机关之间的联系与协调传达和执行人大对预算审计工作的指示负责人大对预算审计规范的制定与检查参与或监督审计机关的预算审计对发现的问题直接向财经委或预算工委汇报对审计机关向人大提交的审计报告的全面性公允性真实性进行评估向人大有关部门和人大委员就预算和预算审计问题提供技术支持或咨询第三步随着审计室或审计委员会专业人员队伍的不断壮大和职责的不断到位和强化到时机成熟的时候对其进行机构和法律上的明确定性和定位即正式启动修改宪法程序产生有预算审计性质的组织机构并调整现行审计机关的职能职责和工作体系至此中国审计史和人大史都将翻开新的一页国外的经验对我们提出和实施双轨制改革提供了有益的启示推动双轨制改革的关键力量来自人大立法机关国外的经验是立法机关推动国家审计与立法监督的结合这种结合有几种意义一是审计在隶属关系上与立法机关结合二是审计监督与立法监督结合审计监督成为立法监督机制的组成部分三是审计对立法机关直接提供立法监督所需要的审计服务国外审计发展经验表明无论是哪种意义上的结合都是立法机关推动的结果是立法机关在推动国家审计的发展与改革中实现的这正是国外国家审计发展与改革的规律所在尽管一些国家并没有像英美等国一样把国家审计设立在立法机关但相同之处都是立法机关力推国家审计从依赖于行政或君主权力中脱离出来并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围同时国家审计基本上都把对立法机关的服务列为首要或重要地位这种服务同样也是通过宪法或法律加以明确和巩固在中国国家审计的发展进程中充分认识和借鉴国外国家审计发展中的经验特别是立法机关与国家审计之间的互动机制对于加速中国国家审计的发展是有意义的综上所述双轨制改革无论是从理论上还是实践上均具备强有力的依据它的实施会对中国政治经济生活产生积极而又深远的意义但我们也认识到双轨制改革还有一些问题值得进一步研究一是预算审计是个综合性审计审计内容广涉及部门多双轨制下就存在人大和审计机关与政府及政府各个部门如何进行协调和配合的问题二是预算审计的内容包括政府财政和企事业财务活动的许多方面而这些方面也往往是政府经济监管的重要内容所以预算审计与政府经济监管的相对分开可能会造成重复监督问题三是预算审计可能受人大工作特点的影响比如人大没有直接的行政处理权以及监督工作有严格的程序性要求等故在工作效率上或许会受到影响参考文献杨时展世界审计史序文硕著世界审计史北京中国审计出版社蔡春审计理论结构研究成都西南财经大学出版社秦荣生受托经济责任论大连东北财经大学出版社张杰明现代审计基础结构研究广州广东高等教育出版社项俊波国家审计法律制度研究北京中国时代经济出版社文硕世界审计史北京中国审计出版社尹平现行国家审计体制的利弊权衡与改革抉择审计研究吴联生政府审计隶属关系评价模型审计研究