自然保护区旅游资源开发的反思.doc

自然保护区旅游资源开发的反思摘要随着旅游经济的火热我国的自然保护区纷纷加入旅游开发的行列目前全国大部分自然保护区都已开展了旅游项目没有开展的也在积极筹划之中而保护区中出现的旅游热随之也带来了一系列问题如植被遭到破坏环境污染严重以及景区内人工痕迹过多等等面对这种开发与保护的关系眼前经济利益与长远生态效益发生的矛盾自然保护区该何去何从本文从我国自然保护区的现状入手针对保护区开发过程中出现的问题提出了几点对策和建议并倡导生态旅游的开发笔者希冀本文能对自然保护区的可持续发展以及实现眼前经济利益与长远生态效益的协调有所帮助关键词自然保护区旅游开发反思自年我国建立了第一个自然保护区广东鼎湖山自然保护区以来至年底我国已建立各类自然保护区处独特的自然资源是自然保护区所要保护的对象但同时也是保护区在开发过程中最具竞争力的资本目前大多数的自然保护区都已开展了各种形式的旅游项目没有开展的也在积极筹备但与这热潮相对应的是却出现了自然保护区内植被遭破坏动物的生存空间和活动规律受到人类干涉等与设立自然保护区的初衷相违背的后果据人与生物圈国家委员会提供的调查表明全国已有的自然保护区由于开展旅游而造成保护对象的破坏甚至出现旅游资源退化既然如此还要不要在保护区开展旅游活动如何协调开发与保护之间的关系已成为保护区发展建设上所要解决的首要问题一自然保护区应提倡生态旅游的开发开展旅游项目可以有效解决保护区资金紧张的问题有利于保护区内保护功能的发挥自然保护区的建立是一项功在当代利及后代的社会公益性事业是对有代表性的自然生态系统珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地陆地水体或者海域依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域按照国外的经验保护区费用应纳入中央政府财政总预算自然保护区实行垂直管理其经费来源主要是上级财政拨款保护区的开发保护资金也主要来源于国家专项基金我国自然保护区条例第二十三条管理自然保护区所需经费由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排而资料显示我国的自然保护区位于西部地区截止年在我国个贫困县中个县共拥有国家省市县等各级保护区个发达国家在自然保护区上的投入每平方公里每年平均约为美元发展中国家也达到美元而我国却仅为美元仅为发展中国家平均水平的几乎是最低的年的夏天许智宏阳含熙李文华等位两院院士给中央写信呼吁中央政府设立专项资金加大对自然保护区的投入但我们必须清楚以我国的经济发展状况和中央政府的经济实力还远远不能满足自然保护区发展的资金需求因而只能在现有的格局下努力改善因此一方面需要国家加大投入另一方面也要靠保护区自身积极寻求发展资金走以区养区的道路开展旅游活动可以带动自然保护区周边地区经济的发展从而保证保护区保护功能的实现世界上自然保护区的发展经验告诉我们保护区作用的发挥很大程度上要依赖于当地居民的拥护和支持否则自然保护往往只能是句空话目前我国的自然保护区大部分都位于地域偏僻交通不便的贫困地区靠山吃山靠水吃水是他们的主要生活方式设立保护区林场等形式的保护机制使当地居民的生活发展进一步受到限制无形中加大了这些地区同其它地区之间的经济差距经济差距的压力和外界资源需求的激增使地方居民在致富热情的驱使下自觉或不自觉地使用合法或不合法手段利用和消耗现有资源不能考虑生态保护的长远利益从某种程度上来说是贫穷而非贫穷者才是自然保护区的敌人因此帮助当地居民脱贫才是解决这一问题的关键因素而发展旅游业却可以充分发挥保护区的资源优势为保护区自身的发展开辟出一条康庄大道我国的自然保护区绝大多数是以保护生态系统和野生动植物及其栖息地为主独特的自然资源也正是散发旅游魅力的核心旅游开发不但可以给保护区带来可观的经济效益也为保护区所在的当地提供了可观的就业机会从而可以为保护区创造良好的发展环境应该在保护第一的前提下开展生态旅游活动自然保护区的建立使濒危珍稀物种得到了有效的保护但不应因保护而剥夺了人们欣赏独特自然景观的权利人们欣赏到大自然的神来之笔的机会越多才能越自觉地提高环境保护意识生态环境的保护和改善已经日益成为人们关注的热点问题人们已经越来越深刻地意识到人类与自然环境的发展是息息相关的在保护区适当地开展旅游活动更可以通过自然界本身的魅力产生直观的宣传教育作用使人们更加热爱我们生存的这个环境在保护区开展旅游本身也并不是问题问题在于如何开展开展何种形式的旅游人们已经注意到旅游已不是人们传统观念上认为的无烟产业游客的大量涌入任意丢弃产生的垃圾排放的废气等都会对环境造成破坏而保护区的资源又尤其不同于其他自然资源至少具有一定范围内的独特性和相当程度的珍稀性是属于保护性资源而不是开发性资源因此这种利用必须置于保护第一的原则下这在保护区开发旅游业的过程中是不能忽视的问题因此保护区要提倡的是生态旅游生态旅游根据年第一届旅游与环境世界大会的定义是促进保护的旅行为了避免传统旅游所带来的负效应生态旅游是一种低投入计划性强的旅游活动对于游客的性质游客量以及活动路线和安排等都有严格的限制这就要求旅游资源的开发者在开发过程中应根据本地的自然和人文环境做出能充分保护当地旅游资源的开发计划严格控制生态容量和经济容量避免旅游区超负荷运载不以人为的方式去破坏景区的自然风貌不能在景区盲目地建盖与环境和地方文化不协调的设施就资源的利用而言要采用新型的无公害的能源和资源以及能节约能源和资源的新技术新设备就旅游商品而言其使用过程要尽量节约原料和能源旅游者在旅游过程中要扮演当地生态环境的欣赏者和保护者这双重角色尽量减少对自然环境的影响而不仅仅是一个远道而来的消费者可以看出生态旅游在保证人们享受大自然游览观光的同时最大程度上保证了生态系统不受破坏而且生态旅游所需的基础设施的投资费用也很低仅相当于传统旅游的基础设施建设的低投入从另一角度也相当于增加了保护区的收益我国的自然保护区在开展旅游活动的过程中虽然也采取了一些措施如四川九寨沟景区为避免因游客过多而对景物的破坏实行游客限量规定最大接待量为每天万人等但总体看来在旅游得开发上存在的问题还很多我们要做的努力也还有很多二我国自然保护区开发的现状及存在的问题我国的自然保护区在开发的过程中往往忽略了保护在一些地区保护区内资源遭到破坏的现象极其严重长白山自然保护区为发展旅游业竟违反河道管理规定在二道白河上游河段拦河修建综合旅游馆迫使河流改道造成水质污染导致水土流失这种违反规划盲目兴建的旅游设施的现象也大量存在于其它保护区内造成这些问题的原因是多方面的分析起来主要有多头管理导致权责不清据国家林业局保护司自然保护区管理处处长李忠介绍我国的自然保护区分森林湿地荒漠野生动物野生植物草原海洋自然遗迹古生物遗迹等大类型前种属林业部门主管数量最多达处国家级的处后种类型中草原归属农业部海洋属于国家海洋局而自然遗迹古生物遗迹的行政管理权则属于地矿部门四大行政管理部门之外又由国家环保总局进行综合协调往往导致权力交叉责任不清保护区管理体制中存在的另一个问题就是业务指导与实际管理权的分离目前自然保护区较为普遍的管理体制是业务由上级主管部门管理行政由县级以上地方政府管理实行业务与行政分离的管理体制保护区建立后保护区的人员组成工资待遇经费开支等全由地方政府承担国家林业局农业部等中央行政主管部门只对保护区进行业务指导这种管理体制往往导致了当地方利益与生态保护发生矛盾时保护向开发妥协的结果青海湖鸟岛自然保护区被青海省视作发展旅游的两张王牌之一后在处理旅游与保护的关系上省里明显有旅游第一保护第二的倾向不仅将自然保护区的人力财力主要投入到旅游开发中还建设了敞开式的观景台游客可直至正在孵化产卵的鸟近前左右的地方对保护区的开发经营权缺少限制和监督致使保护区内的旅游活动普遍是以利润最大化为目标具有世界自然与文化双遗的黄山上现有常住人口六千多人西海景区海拔米处有宾馆和招待所处床位近万张为了满足供水需求就地拦截山泉溪流修筑水库北海景区的万松林大部分已被酒店商店职工公寓和宿舍所取代而成为百松林黄山风景区管委会及职工的生活区就建在桃花溪上从党政军文教卫生工商税务邮政通讯交通金融学校医院到电视台水电站变电所垃圾处理厂等等一应俱全俨然成为一座小城市据了解我国的自然保护区在开发过程中大都存在这一现象不少地方政府旅游开发商和旅游经营部门为了满足旅游需求都以经济收益为中心热衷于在风景区内大兴土木筑路修桥架设缆车和兴建桑拿舞厅之类一应俱全的星级宾馆饭店导致景区商业化城市化和人工化严重极大地破坏了自然保护区内的自然风光保护区的开发需要立法的进一步完善但目前更为关键的问题却是有法不依执法不严对于我国大部分自然保护区内的人为破坏地方政府及相关的行政主管部门有着不可推卸的责任我国相关法律对保护区的核心区缓冲区的保护都有严格的规定而在经济利益优先的情况下都被公然违反青海湖鸟岛自然保护区的观景台就设立在其核心区内而按照自然保护区条例规定本应严禁游客进入的国家级自然保护区的核心区竟也成了旅游的特区近年内鸟岛上的鸟种群数量下降的理由的也就不足为奇了年破土动工的天门山索道工程部分也位于被当地旅游部门称作空中原始花园的天门山自然保护区的核心区内而且这种滥建滥造的现象大量存在于各级自然保护区内自然保护区土地管理办法第十九条规定因自然保护区建设和其他特别需要在自然保护区内及外围保护地带修筑有关建设项目时必须编制环境影响报告书表并按照有关法规规定的程序报环境保护行政主管部门审批试问这些人工设施建设之前是否真正进行了环境影响评价明明与法律法规相违背的工程项目又是如何能一路过关斩将地方政府及相关的主管部门对此是负有不可推卸的责任的三协调好开发与保护之间关系的对策和措施建立一个统一的领导机构加强规划与管理多头领导条块分割不能形成统一有效的规划和管理机制是长期以来阻碍自然保护区开发保护工作全面展开的重要原因为此自然保护区应建立起统一的纵向分级管理体制以林业部门管理的自然保护区为例国家级自然保护区由国家林业局管理省级自然保护区由省区级林业厅局管理县级自然保护区由县级林业局管理国家局仅管理总体规划一级保护对象核心区的审批省级主管部门负责二级保护对象缓冲区的审批县级主管部门负责省级保护对象实验区的审批并且各自有一定范围的林地审批权同时由省级主管部门监督实施总体规划直接管理包括规划审核计划投资评价人事考核培训等内容在开发时应贯彻全面规划积极保护科学管理永续利用的方针根据自然保护区功能分区的理论与原则在坚持保护第一的前提下因地制宜统一规划与布局正确处理保护与开发旅游与教育资源保护区与社区发展等关系规划一经审批要分年度分项目按部就班地实施一项一项地落实年年积累循序渐进而不能敷衍了事监督部门也应将职责落实到位责任落实到人权责分明才能使保护区的保护管理落到实处经营权从管理权中分离出来按照市场规律运作既然要对保护区进行旅游资源的开发某种程度上讲就要将保护的主体推向市场纳入市场经济的轨道那么其经营运作就必须遵循市场经济规律但由于自然保护区的自然资源作为独特的旅游资源又不同于市场上一般的资源因此在市场经济条件下还要对其进行严格的限制与管理这样就要求将保护区旅游资源的经营权从管理权中剥离出来将经营权交给有经验有实力的市场主体才能最大限度地发挥自然保护区的经济价值如黄山旅游股份公司成立后其保护费投入由原来一年的万飙升至上市之后万而保护区管理机构由于专注于对保护区内自然资源的保护管理也强化了管理职责加大了保护力度原先管理机构同时拥有开发和保护两项职权在开发过程中既做运动员又做裁判当自然资源的保护与开发的经济利益发生冲突时本该以保护为第一天职却因考虑到眼前利益而舍弃保护区的可持续发展的长远利益出让景区经营权并不一定造成资源破坏而真正的破坏往往是规划不周认识不足政府部门监管不到位我国目前对景区经营权的转让问题还没有相关的法律规范通常的做法是企业与景区所在地方主管部门签订开发经营协议其他利益主体并未参与协议的商定这样一来很容易引发生态资源利益受损或寻租行为因此首先要根据各保护区的不同情况确定哪些可以转让在转让时应让各方利益主体都参与进来对经营者的资质要科学审核合同中也应对经营者的责任和义务应有明确细致的规定比如规定企业的营业收入中必须拿出一定比例用于景区保护合同期满后景区保护水平必须不低于一定的指标经营期间应严格遵守景区总体规划应根据环境承载力来合理确定客流量在项目增设过程中应遵守国家相关法律法规且必须经过国家有关方面及专家的严格论证等建立起相关的政策引导机制在保护区的投资开发上政府的投资应主要集中于基础设施建设环境保护等公共领域及民间资本不愿意介入的公益性领域而经营性投资则可以由民间资本来实现民间资本追求的是利益的最大化政府可以通过利益机制的引导对企业的行为进行约束充分发挥其有利于资源保护的方面从一些用景区资源上市的公司经营报告中可以发现获得经营权的公司要上交营业税和所得税而上市公司募集的资金又必须尽早赢利以回报股东们因此公司不得不把资金投向最能并且最快赢利的领域主要是宾馆游乐场等而自然保护区的开发又要求必须最大限度地减少人工的痕迹对此相关部门应当赋予开发经营主体一定的优惠政策来拉动和扶持旅游业的发展如银行贷款减免税费技术辅导等而在控制污染方面则可以通过环境经济政策迫使企业减少污染以及对保护区生态环境的破坏我国目前主要采用的就是对涉及到的饮食娱乐服务企业征收排污费此外还可以通过税收政策鼓励保护区内废物的循环利用最大地减少废物产生提高资源的综合利用率对于废物回收再利用者也应给予政策优惠或资金奖励据经合组织统计国家押金退款制度主要应用于饮料包装方面返还率介于平均返还率近而目前我国大部分旅游区基本还没有推广押金制可见其发展空间还很大结束语自然保护区的建立对于我国珍稀濒危动植物及独特的自然风貌的保护起到了积极的作用但当前旅游资源的开发已给保护区资源的保护带来了不少负面效应应该肯定的说旅游资源要开发但如何开发以及如何处理好开发与保护之间的关系是我们目前要解决的关键问题基于保护区资源所具有的独特性因此在开发的过程中应当尤其注重保护必须走生态旅游的路线由于我国目前保护区的旅游产业无论从开发上还是运作上都远远没有达到生态旅游的标准因此完善相应的管理体制和配套机制建立起完善适用的法规体系就成为我们努力的方向