国有资本经营预算概念界定、地位作用和问题分析.docx

1国有资本经营预算概念界定地位作用和问题分析吴俊培赵斌武汉大学湖北内容提要国有资本经营预算是具有中国特色的国家管理方式随着新预算法的颁布实施关于其预算主体之争地位之争等问题已在法律层面予以解决然而国有资本经营预算虽在覆盖范围收支安排与公共财政预算的统筹促进国有资本市场化经营等方面有所改善但预算覆盖企业及资产有限难以保证预算的独立性和完整性收支划分有违国有资本全民所有的性质有待在绩效评价的基础上明晰化和差别化在与一般公共预算相衔接时二者的边界模糊资金调出缺乏规范由于资本性支出和间接的税收优惠国有资本经营预算不利于国有企业公平参与市场竞争作为现代化的国有资本管理方式国有资本经营预算的完善将是政府推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措关键词新预算法国有资本经营预算现状及问题完善对策中图分类号文献标识码文章编号收稿日期2作者简介吴俊培经济与管理学院教授财政金融研究中心主任博士生导师研究方向为财政理论与政策赵斌经济与管理学院硕士研究生研究方向为政府预算人口老龄化基金项目教育部人文社科规划基金重点项目我国公共财政风险评估及其方法对策研究作为深化国有资本管理体制改革的重要举措国有资本经营预算已在中央政府层面全面展开地方政府层面也已进行全面试点特别是新预算法从法律角度明确规定国有资本经营预算是各级政府预算的四个构成部分之一之后国有资本经营预算在优化国有资本经营管理监督以及完善中国预算体系中将发挥日益重要的作用一国有资本经营预算的界定国有资本经营预算作为复式预算的重要组成部分最早起源于西方发达国家的资本预算但由于我国国有资本在国民经济中所占的比重所处的地位以及我国经济体制与西方国家有所不同从而导致我国国有资本经营预算是具有中国特色的国家管理方式是与社会主义市场经济相适应的使国有资本既坚持公有制又符合市场化要求的政府预算这些特色也是理论界对我国国有资本经营预算存在不同理解和表述的原因之一邓子基认为国有资本经营预算是国有资产监督管理机构依据政府授权以国有资产出资人身份依法取得国有资本经营收入安排国有资本经营支出的专门预算陈林指出国有资本经营预算是政府在一个财政年度内对国有资本收支活动进行价值管理和分配的工具反映了国有资本所有者与经营者之间的收3益分配关系其实质是探索对国有资本的有效管理方式年出台的国务院关于试行国有资本经营预算的意见以下简称试行意见中明确指出国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算新预算法则定义为对国有资本收益作出支出安排的收支预算上述对国有资本经营预算界定的主要不同之处在于对预算主体的表述不同但都认为国有资本经营预算是对国有资本的收益与支出进行安排的预算预算主体依据的是国有资本所有权而非政治权笔者认为国有资本经营预算应该从市场经济角度定义因为国有资本经营预算属于资本预算建立在财产所有权而非政治权基础之上主要目的在于国有资本的保值增值并不以提供公共商品为直接目的因而不属于公共经济的范畴因此中国特色的国有资本经营预算是政府代表国民以国有资本出资人身份依据所有权取得经营性国有资本收入依法安排支出的预算是以既保证公有制又保证市场资源配置为目标的社会主义市场经济管理方法二国有资本经营预算的地位和作用根据财政部年全国国有企业财务决算情况的报告年全国非金融类国有企业资产总额万亿元面对如此庞大的国有资产长期以来我们缺乏有效的预算管理和预算监督后来即便有了相关的预算制度但也是与经常性预算相混合这种做法混淆了政府作为社会管理者和国有资产所有者所具有的职责权利和义务使政府对国有资本的管理和监督效果大打折扣不利于准确评估公共财4政预算收支与国有资本经营预算收支的经济效率也不利于国有资本的保值增值以及宏观调控功能的发挥试行意见指出建立国有资本经营预算制度对增强政府的宏观调控能力完善国有企业收入分配制度推进国有经济布局和结构的战略性调整集中解决国有企业发展中的体制性机制性问题具有重要意义新预算法中则明确规定国有资本经营预算应当保持完整独立因此中国作为国有资产数额最大与国有经济比重最大的两大国家从预算体系宏观层面来看如果说一般公共预算是公共经济的核心那么独立完整的国有资本经营预算是促进国有企业市场化改革和构建社会主义市场经济体制的基础和关键促成了中国复式预算编制体系执行体系监管体系评价体系的形成和完善关于四类预算之间具体的分工与合作国有资本经营预算也具有重要的地位和作用首先国有资本经营预算部分资金调入公共财政预算用于弥补公共预算缺口试行意见和新预算法中均规定国有资本经营预算应当与一般公共预算相衔接年财政部发布的关于年中央国有资本经营预算的说明以及同年国务院颁布的国务院关于深化预算管理制度改革的决定更是特别指出应加大国有资本经营预算资金调入公共财政预算的力度根据财政部公布的数据自年以来中央国有资本经营预算逐步加大调入公共财政预算力度用于社会保障等民生领域而且所占比例逐年提高具体数额由年的亿元提高到年的亿元其次国有资本经营预算在促进国有企业改革支付国企改革成本中发挥了关5键的作用大大减轻了公共财政预算的压力中央国有资本经营预算支出分为资本性支出费用性支出和其他支出其中费用性支出主要用于弥补企业改革成本国有资本经营预算的发展历程与国有企业的改革进程密切相关其预算支出解决了部分国有企业改革过程中所面临的债务包袱人员包袱厂办大集体等社会包袱第三国有资本经营预算制度的独立和完善对于促进政府预算资金收支的规范和透明具有重要意义国有资本经营预算与经常性预算相分离有利于厘清政府作为政权行使者和国有资本所有者所分别行使的政治权和财产权有利于划分公共财政和国有资产资本财政之间的界限从而有利于界定和评价政府各类预算的职责和实施效果明确各类预算收入的来源及支出方向三国有资本经营预算现存问题分析国有资本经营预算作为资本预算应我国政府建立复式预算的要求而产生伴随着国有企业以及预算体制的改革我国国有资本经营预算经历了建设性预算国有资产经营预算国有资本金预算和国有资本经营预算四个发展阶段现行的国有资本经营预算制度始于年国务院国资委的成立历经十余年的发展各项法规规章和制度不断完善但也仍然存在许多问题由于各地国有资本经营预算在编制管理和监督等方面均存在较大差异因此主要针对中央国有资本经营预算的现状存在的问题及改进建议进行分析涉及中央国有资本经营预算的覆盖范围预算收支情况与一般公共预算之间的关系以及在国有资本市场化经营改革方面所起的作用6一国有资本经营预算覆盖范围问题中央国有资本经营预算覆盖的国有企业范围及资产总额不断增加但仍有待进一步提高中央国有资本经营预算实施之初根据年财政部发布的中央国有资本经营预算编报试行办法中央国有资本经营预算试行范围只包括国资委监管企业和中国烟草总公司此后纳人中央国有资本经营预算范围的企业名单逐年增加根据财政部公布的关于年中央国有资本经营预算的说明年中央国有资本经营预算编制范围包括国资委教育部工信部农业部等部门或民间团体组织所属企业及中国烟草总公司中国邮政集团公司共计一级企业户根据年月份企业财务快报已纳人中央国有资本经营预算编制范围的中央企业资产总额亿元占全部中央国有企业资产总额的但相对于家左右的中央国有企业中央国有资本经营预算涉及企业范围还比较窄尤其是资金实力雄厚盈利丰厚的金融类国有企业仍未纳入其预算范围为了营造社会主义市场经济的公平竞争环境保证中央国有资本经营预算的完整性和权威性缓解经济下行背景下政府预算支出的压力应逐步实现将所有经营性国有资本均纳入国有资本经营预算的范围之内国有资本经营预算收入增幅显著国有资本收益上缴比例逐年提高但上升空间仍然较大收益上缴比例的差别化对待政策有待加强年中央国有资本经营收入亿元到年已增加到亿元涨幅超过倍国有资本经营预算收入包括国有企7业应交利润国有股股利股息国有产权转让收入企业清算收入等其中利润上缴为最主要收入年年均占预算收入总量的以上中央国有资本经营预算实施之初国有独资企业利润上缴比例分为暂缓年上交或者免交三个等级并且财政部年发布的中央企业国有资本收益收取管理暂行办法规定年作为试点企业税后利润按标准减半收取年利润上缴比例最高已提高到针对烟草企业征收的资源型企业也已提高到但该利润上缴比例依然偏低提升空间仍较大首先提高国有独资企业利润上缴比例是增加预算收入缓解支出压力提高国有资本经营预算的完整性权威性有效发挥国有资本经营预算作用的关键措施之一其次根据目前国际通行惯例上市公司股东分红的比例为税后可分配利润到之间英国盈利较好的企业上缴盈利相当于其税后利润的大多数国家国有企业的分红占净利润的比例平均在之间有些特殊情况下甚至高达因此相对于世界平均水平以及其他国家的实践来说我国国有企业利润上缴比例偏低第三从年开始到国有资本经营预算制度实施之前由于当时我国大部分国有企业经营困难市场竞争力低自身改革也需承担很大的成本因此只需向政府交纳税收其他利润收入可自行支配但经过二十余年的发展和变革国有企业经营状况得到明显改善资金实力盈利能力市场竞争力等方面均得到显著提升因此具备提高国有企业利润上缴比例的经济基础第四社会舆论导向增强了收入上缴比例的动力部分大中型国有企业依靠垄断地位使8得利润总额和资产规模不断扩大企业员工福利待遇优厚相比之下社会民生成本逐年加大政府民生支出缺口突出社会不公平程度有进一步加深的趋势因此社会舆论中有提高国有企业利润上缴比例让民众更多的享有国有资本收益的呼声在提升国有资本经营收益整体上缴比例的同时也应强化针对不同类型的国有企业差别化对待的政策分类别分阶段的逐步提高笔者认为可以将国有企业按照市场垄断程度进行分类企业垄断程度越高市场化经营程度越低则利润上缴比例就越高重点提高资源类国有企业中盈利能力垄断程度较高的国有企业的利润上缴比例在未来十年内可考虑将征收比例逐步提高到左右对于那些市场化经营程度非常高的国有独资企业政府可考虑对其进行股份制改造使国有资本经营收入收取方式从利润上缴的方式逐步转变为市场化的股息股利方式这不仅能促进国有企业的市场化改革而且有助于国有资本经营预算充分利用市场化经济体制的优势另外为了避免扩大国有资本经营预算覆盖企业范围和提高国有资本经营收益上缴比例两项措施并举所带来的问题对于那些小微型企业国家重点发展产业企业如高科技产业军工产业文化教育产业农业产业等以及符合国家战略安全的企业如粮棉油战略储备企业政府需在企业利润上缴方面给予一定的优惠这样既可以促进国有资本经营预算的全面性和完整性保证提高收益上缴比例措施的顺利实施又有利于国家针对产业结构调整升级所实行的宏观调控政策及国有资本的保值增值9二预算支出非民生倾向和绩效问题中央国有资本经营预算支出增幅显著支出方向日趋合理但预算支出的非民生倾向偏高支出项目绩效评价不完善国有资本经营预算支出按照当年预算收入规模安排不列赤字因此预算支出伴随着预算收入的显著增加而同等增加年中央国有资本经营预算支出安排亿元其中资本性支出亿元占比达用于向新设企业注入国有资本金向现有企业增加资本性投入向公司制企业认购股权股份等方面这说明绝大部分国有资本经营预算收入最终还是以各种名目返还给了中央企业体现了取之于国企用之于国企的国有资本经营预算支出原则与全民所有的国有资本收益取之于民用之于民的性质存在冲突降低了国有资本收益全民共享的程度年中央国有资本经营预算才提交全国人大审批相比于公共财政预算国有资本经营预算的管理和监督明显滞后由于当前国有资本经营预算工作还未全面开展重审批而轻监督所以导致后续支出项目的绩效评价不完善甚至缺位同时由于大部分预算支出用于国有企业自身的建设政府对其信息的掌握有限委托代理问题使得国有资本经营预算支出项目的评价和考核存在较大的信息障碍难以全面展开国有资本经营预算支出应进一步向民生领域倾斜更好的贯彻国有资本收益取之于民用之于民的原则财政部国资委等部门应加大力度督促国有企业披露相关信息重点关注资本性支出用于各国有企业支出项目之后的进展情况在此基础上建立国有资本经营预10算支出项目监督与评价体系三与一般公共预算衔接问题中央国有资本经营预算与一般公共预算之间的联系日益紧密但国有资本经营预算相对于一般公共预算的独立性尤其是二者预算资金之间的界限需进一步加强近年来国务院财政部数次发文强调需加强国有资本经营预算收入调入公共财政预算的力度五年来调入金额增加了近倍十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出完善国有资本经营预算制度提高国有资本收益上缴公共财政比例年提到更多用于保障和改善民生年的上缴比例是与中央的目标之间还存在较大差距从国有企业全民所有的性质来说国有资本收益应当由全民共享国有企业有义务承担相应社会责任从客观事实上来说国有企业近年来经营改革的成功离不开公共财政的大力支持特别是在市场经济初期公共财政为国企改革支付了大量的改革成本因此在当前公共财政收不抵支的环境下国有资本经营预算收入有必要加大调入公共预算的力度缓解其支出压力同时国有资本经营车支出项目的设置与一般公共预算之间相互紧密衔接尤其是用于支付国企改革成本的费用性支出具备一定的公共预算功能这为国有资本经营收益调入公共预算提供了制度支持但是我们也应充分认识到国有资本经营预算与一般公共预算之间在性质收入来源目标机制编制方法监督管理方式绩效考核等方面均存在很大差别所以我们在强化两者之间的联系时需明确11这些区别当前政府相关文件只是规定了需强化国有资本经营预算与一般公共预算的统筹和衔接增加资金调入规模或提出一个分阶段的调入比例目标对于具体的年度指标及具体操作流程均没有细化规定笔者认为国有资本经营预算作为独立的预算其预算收支必须符合法律的规定特别是对于日益庞大的调入公共财政预算的这笔资金来说更需如此不能仅仅是根据政府的一纸文件规定就决定了这笔动辄数十数百亿预算资金的支出去向这种政策的随意性容易引起部门之间的利益冲突和博弈增加政策制定成本降低预算支出效率鉴于当前国有资本经营预算实施经验不足很多方面仍处于尝试阶段各项规定难以赋予法律效力的事实国务院或财政部需通过政府行政法规的方式确定国有资本经营预算资金调入一般预算的具体步骤频次及规模等比如关于资金调入规模及比例可以确定一个与国有资本经营预算收入增长率或一般公共预算收支缺口相匹配的年度综合增长率范围这样既可以在制度层面强化二者之间的联系划清二者之间的界限有效避免政策的随意性加强国有资本经营预算支出的规范性又有利于十八届三中全会决定做出的年调入比例提到的量化目标的完成等到条件成熟之后需在吸取前期经验的基础上完善预算法中关于国有资本经营预算与一般公共预算关系的规定将通过试验得出的好的做法以法律的形式确定下来在法律层面清楚界定两类预算之间的朕系和边界另外为了突出一般公共预算支出与国有资本经营预算支出各自的针对性在具体的预算编制上需将现行一般公共预算中专门用于12国有企业改革发展的支出纳入国有资本经营预算一般公共预算则逐步取消专门针对国有企业实施的特殊扶持政策更加突出公共性和无差别原则为经济社会发展提供更多的公共产品和公共服务四国有资本市场化经营问题中央国有资本经营预算在促进国有资本的市场化经营方面发挥了重要的作用是国有企业市场化改革的推动力量和保障机制但国有资本经营预算在促进国有企业公平的参与市场竞争方面还亟待加强王景升认为国有资本通常指由政府直接出资形成的经营性国有资产按照此定义我国国有资本经营的市场化改革等同于国有企业的市场化改革改革开放以来我国国有企业改革经历了放权让利政企分开股份制改造等三个阶段我国国有资本经营预算经历建设性预算国有资产经营预算国有资本金预算国有资本经营预算的演化历程正好与国有企业的股份制改革时间段相吻合这说明了国有资本经营预算一路伴随着我国国有资本经营的市场化改革国有资本经营预算是国有资本既保持公有制又保证市场化经营特点的管理方法十六大报告指出要建立中央和地方政府分别代表国家履行出资人职责享有所有者权益的国有资产新型管理体制国有资本经营预算就是国有资产监督管理机构代表全民履行国有资产所有者职能的体现它通过由各级人民代表大会审批和监管的预算管理机制保证了国有资本的公有制性质不同于计划经济体制下国有企业按照国家计划指令进行生产经营国有资本经营预算范围内的国有企业拥有充分的市场自主权国有企业可以以市场主体的身份参与13市场化经营和竞争国有独资企业以税后利润方式国有控股参股企业以股利股息收入方式国有独资或控股参股企业以产权转让收入或清算收入等方式向政府部门上缴国有资本经营收益尤其是后三种方式完全符合市场经济条件下资产所有者收取经营收入方式的要求国有资本经营预算范围内的国有企业需编制国有资本经营预算支出项目计划该计划需要对项目的可行性进行分析包括项目筹资方案经济效益社会效益等方面这也符合市场经济条件下市场主体安排支出的要求因此国有资本经营预算收支安排符合国有企业自身市场化发展的需求为国有资本经营的市场化改革提供了条件另外国有资本经营预算作为政府筹措国有企业市场化改革成本最为重要的方式之一为国有资本市场化经营的改革提供了物质保障国有资本经营预算虽然为国有资本经营的市场化改革提供了条件但其关于预算收支的规定却为国有企业参与市场竞争提供了不公平的环境首先当前纳入国有资本经营预算范围内的很大一部分企业或多或少拥有一定程度的政府所赋予的垄断地位垄断就意味着不公平的市场竞争特别是非自然形成的垄断对于国有企业在市场中的良性健康发展是不利的政府可以采取向垄断型国有企业收取垄断利润的方式来对企业的垄断地位加以限制根据完全竞争市场理论最为理想的利润收取比例就是使得企业的边际收益等于边际成本这在实际操作中往往缺乏可行性但我国当前的国有企业利润上缴比例相对于完全竞争市场理论中的理想比例来说很低给垄断型国有企业留下了庞大的垄断利润不利于国有企业公平的参与市场竞争其次14国有资本经营预算给国有企业注入资金私有制企业缺乏相应的资金扶持这给公私企业制造了不公平的市场竞争环境和税收环境年有超过亿元的中央国有资本经营预算支出以资本性支出的形式注入到了国有企业占总预算支出的比例超过这些资金虽然来自于国有企业自身绝大部分以利润上缴的方式收取但这部分资金所承担的税负明显低于私有制企业所承担的税负这笔庞大的预算资金一上一下最终所导致的结果就是接受资金注入的国有企业得到了资金扶持和明显低于市场税率的税负陈艳利指出作为国有资本财务监管方式与手段之一建立国有资本经营预算制度是实现企业内部资源合理配置的重要机制对于提升企业经营管理水平强化内部控制和提高管理效率而言不可或缺这些都是国有企业成功实现市场化经营所必备的素质国有资本经营预算虽然从外部环境和内部控制两方面促进了国有资本经营的市场化进程但是国有企业市场化改革最终要实现的目标是国有企业公平的参与市场竞争而不是建立在政府一系列不公平的偏袒政策基础之上为此政府需根据国有企业的垄断程度而提高企业利润上缴比例压缩企业的超额垄断利润让国有企业的利润率回归到市场理性水平对于当前一些以国民经济安全或战略性支柱产业为名而获取大量垄断利润的行业企业政府应对其进行充分考证市场能成功经营的行业应放开交给市场去解决对于国有资本经营预算支出所导致的税负不公问题首先在预算收入征缴上国有资本经营收入征收部门与税收征收部门应相互协商配合取消针对国有企业的偏袒性15税收优惠可考虑结合国有企业历年所接受的国有资本经营预算注资情况在一定范围内差别化征收国有资本经营收益企业注入资金接受越多则收益上缴比例应越高国家基于国有经济布局和结构调整考虑的政策性扶持资金除外其次在预算支出的审批和分配方面应首先考虑社会效益其次才是经济效益国有资本经营预算资金注入国有企业并不是纯粹的市场投资其中一部分是出于非市场因素考虑政府可以利用其对这些资本性支出的影响在对国有企业国有资本经营预算支出项目计划的审批中加大社会效益的权重用外部效应间接压缩国有企业的垄断利润减少回流到国有企业的预算支出对市场公平所带来的负面影响给国有企业营造一个更加公平的市场竞争环境四结语随着新预算法的颁布实施关于国有资本经营预算的主体之争国有资本经营预算与公共财政预算的地位之争等广受关注的问题已在法律层面予以解决未来关于国有资本经营预算的研究将更多的关注预算的具体编制审批监管评价工作一般公共预算与国有资本经营预算既独立又相互衔接的关系以及国有资本经营预算与国有资本市场化经营的关系等方面本文结合新预算法和政府相关文件的规定从预算主体预算收支根据预算目标三个维度对中国特色国有资本经营预算进行了定义进而从预算体系四类预算的分工合作两个方面评价了国有资本经营预算的地位和作用本文就国有资本经营预算受较高关注度方面的现状存在的问题及完善建议进16行分析涉及国有资本经营预算的覆盖范围预算收支情况与一般公共预算之间的关系以及在国有资本市场化经营改革方面所起的作用基本结论是实施近十年来国有资本经营预算在这些方面均有所改善但进一步提升的空间依然很大作为政府推进国有资本经营市场化改革推动预算体系规范化扩大预算收入来源以缓解公共财政压力加强国家宏观调控职能推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措特别是在当前覆盖范围更广的地方国有资本经营预算试点如火如荼地展开的大背景下针对国有资本经营预算的相关研究将关注并综合不同地区管理模式的优点研究手法也将更加具体务实责任编辑连家明