教育法规与政策

90年代以来新疆双语教育政策的研究 摘要：少数民族学前“双语”教育是新疆基础教育的基础，是双语教育的重要部分，也是加快培养“民汉兼通”少数民族人才的不可缺少的途径。1990年以来，新疆出台了一系列政策文件，高度重视学前“双语”教育的开展，大批财政资金开始向学前“双语”教育倾斜。从历史发展角度对新疆少数民族学前“双语”教育政策进行梳理，分析这个时期“双语” 教育政策特点，新疆 “双语”教育政策还有亟需改进和完善的地方以及相应建议。 关键词：新疆；双语教育；政策研究； 20 世纪 90 年代以后，我国进入现代化建设的新时期。一方面，现代科学技术突飞猛进地发展，信息化、一体化日新月异的变化和西部大开发战略的实施，使得少数民族对汉语的学习有了更加迫切的需求。这些变化，必然对原有的双语教育模式提出了调整和革新的要求。另一方面，随着国外双语教育理论的引进及国内外成功的双语教育实验的影响,新疆的双语教育理论研究与实践进入了快速发展时期。双语教育理论研究成果不断丰富，各类双语教育改革实验大规模开展，建立了相应的学术团体，形成了一支双语和双语教育研究队伍，编写了成龙配套的双语教材，这些对自治区双语教育政策的完善提供了理论基础和科学依据。 一、双语教育政策的特点 （一） 双语教育受到了前所未有的重视 1992 年,自治区召开了第二届民族语言文字工作会议，提出了“双语是提高民族文化的必由之路”的理念。1993年，自治区八届人大常委会第四次会议通过了《新疆维吾尔自治区语言文字工作条例》，从此新疆的语言文字工作及双语教育工作步入了法制化的轨道。1999 年，自治区党委、人民政府在《关于贯彻〈中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定〉的意见》中明确指出 : 要把加强汉语教学作为提高少数民族教育教学质量的重要环节。2003年，《新疆维吾尔自治区人民政府贯彻〈国务院关于深化改革加快发展民族教育决定〉的意见》中,明确提出了 2001年到 2010 年期间改进和加强“双语”教育的基本任务是: 在继续巩固少数民族母语教学的同时，切实加强汉语教学在初、中等教育中的突出地位，在中、高等教育阶段的主导地位，力争使汉语教学在各级各类教育中有较大发展，教育教学质量明显提高，全区普遍从小学三年级起开设汉语课。[1] （二） 特别强调师资队伍的建设 教师在教学活动中起着重要的作用，双语师资水平的高低直接影响着双语教学的质量。在这一阶段下发的文件中多次提出加强师资队伍建设问题。1999年，自治区人民政府在《关于转发自治区教委〈关于大力开展中小学教师继续教育和加强汉语教师队伍建设的意见〉的通知》中明确指出：加强汉语教师队伍建设,提高“双语”水平和教学质量，是提高民族教育质量的突破口。2003 年,《新疆维吾尔自治区人民政府贯彻〈国务院关于深化改革加快发展民族教育决定〉的意见》明确指出, 要培养一支合格的“双语型”少数民族教师队伍，加强汉语教师培训基地建设，认真实施国家《支援新疆汉语教师工作方案》，并充分利用现代远程教育方式，逐步开展对少数民族教师的汉语培训。同年,启动内地高校援疆师资培训项目、少数民族双语骨干教师培训项目、少数民族骨干教师赴内地学习进修项目、新疆新增国家级骨干教师培训项目，加快培养少数民族学校双语教学骨干力量。继续实施“新疆中小学中青年汉语骨干教师培训工程”，严格选拔标准, 改进培训模式。[2]根据自治区少数民族学校开展汉语教学的规划，对少数民族教师进行汉语培训, 力争到 2004 年使小学、初中、高中、大学少数民族教师的汉语水平分别达到中国汉语水平考试( HSK) 的 3 级、4级、5 级、6 级或相应水平。 （三） 开展多种形式的双语教育实验 新疆双语教学实验始于 1992 年。是年 5 月，自治区教委决定在乌鲁木齐、塔城和吐鲁番地区进行双语授课实验, 大规模双语教学由此开始。1993 年，自治区教委召开了“自治区民族学生部分学科汉语授课实验研讨会”。1996 年,自治区教委《关于进一步做好民族中学部分学科汉语授课“民汉兼通”工作八点意见的通知》充分肯定了这项实验有利于提高新疆民族教育质量，有利于加速培养高水平、高层次的少数民族各类人才。1997 年,自治区教委制定出台了《自治区少数民族学生双语授课实验方案》，明确提出实验的目的，并对实验的规模和基本条件、实验班管理、教材与课程计划作了详细说明。《方案》的颁布，标志着这项实验步入有序、稳步的发展阶段。2000 年, 在教育部的组织领导下, 在内地 12 个城市举办了内地新疆高中班, 丰富了双语教育的办学模式。2003年，《新疆维吾尔自治区人民政府贯彻〈国务院关于深化改革加快发展民族教育决定〉的意见》明确提出: 积极扩大“双语”授课实验范围，县( 市) 以上中学都要开设“双语”授课实验班，县( 市) 中学全部过渡到“双语”授课实验班的教学模式。同年，自治区决定在新疆各地条件较好的中学开办初中双语实验班。2005 年, 自治区《关于加强少数民族学前双语教育的意见》提出：“大力加强农村少数民族学前教育； 积极推进与学前教育相适应的少数民族小学双语教学模式改革。”至此，自治区把双语实验由高中到初中直至下移到学前班，体现了改变以往封闭式民族教育体系的决心。 （四）采取有力措施，促进双语教育的发展 2001 年,自治区党委又提出:多民族聚居区要加快民汉合校、民民合校和民汉学生混合编班的步伐。2003 年,《新疆维吾尔自治区人民政府贯彻〈国务院关于深化改革加快发展民族教育决定〉的意见》明确指出:鼓励中小学创造条件实行“民汉合校”或“混合编班”；要求加强对“双语”教学的研究，逐步形成“双语”教学的课程体系。2004年3月，自治区党委、人民政府《关于大力推进“双语”教学工作的决定》中明确提出：要进一步明确“双语”教学工作的指导思想和总体目标; 加大汉语教学力度，大力推进“双语”教学工作；全面提高少数民族教师的汉语水平，加快建设适应“双语”教学要求的教师队伍；加强对“双语”教学工作的领导，建立健全“双语”教学保障机制。从以上分析可以看出，大规模开展的各类双语教育改革实验是这一阶段的突出特点，有关双语教育的理论与政策在实践中得到不断完善。因此, 可以说双语教育政策逐步进入了完善时期。 二、双语教育政策实施过程中的不足 (一) 理论供给不足影响双语教育政策准确定位 双语教育政策的制定需要有科学的理论基础。但是，目前新疆双语教育中理论供给和创新不足的问题比较突出，特别是对新疆双语教育的性质、目标、类型等问题缺乏共识。例如，民汉双语教育的性质就存在过程说、体制说、方法说、目的说、课程说等诸多分歧[3]；而对双语教育的培养目标，政策文件中明确规定了民汉兼通的人才培养目标，但是，关于民汉兼通的内涵，就存在文化说、语言说，达到什么目标叫民汉兼通，至今没有取得理论共识[4]。部分学者认为民汉兼通就是培养双文化人，部分学者认为民汉兼通就是掌握两种语言。另外部分学者则认为，大多数人只能精通一门语言，另一种语言只能粗通。双语教育政策文件，如 《规划》 将民汉兼通的人才培养目标解释为:“使少数民族高中毕业生基本熟练掌握使用国家通用语言文字和本民族文字，有条件的还要掌握一门外语。” 这个政策文本将语言与文化明显割裂开来，明显不完善，不能涵盖我国推行双语教育的宗旨。之所以出现这种情况，实际上是政策的理论基础过于陈旧，理论的创新不足，也是有效理论供给不足的表现。 (二)制度供给不足造成双语教育政策实施缺乏有效制度保障 政策实施需要有效的制度供给，否则政策实施或执行就缺乏制度保障，不可避免地发生执行过程中的偏差、扭曲乃至失真。目前，新疆双语教育制度还不够完善。第一，民汉双语教育相关规章制度缺乏权威性。从国家层面缺乏针对少数民族掌握国家通用语言文字的法律法规，双语教育实施和发展主要依靠行政规章和地方性法规，具体的双语教育政策大多以“意见 ”、“决定” 等形式下发[5]。由于各种考虑，《新疆双语教育条例》 迟迟未能出台，造成新疆双语教育政策在实施过程中缺乏法律监督和约束手段，使相关规定在地方上的自由裁量权过大，双语教育政策实施容易发生扭曲和失真。第二，民汉双语教育相关配套制度供给不足。目前，新疆尚缺乏对从事双语教育教师的评价机制，双语教师任职资格评价标准尚未建立，这容易挫伤教师教学的积极性 (三)优秀师资供给不足制约了双语教育政策的实施成效 双语师资是双语教育发展的关键。优秀的双语师资供给不足已成为制约双语教育政策有效落实的瓶颈。以和田为例，和田地区现有的双语教师队伍存在的主要问题，一是总体数量不足，二是其中一部分教师难以胜任所承担的双语教育任务。根据统计资料，按照进入双语教育幼儿园的儿童数和中小学在双语班学习的学生数匡算，2015 年和田地区应配备学前教育双语教师5300人，中小学(含普高)双语教师11500人，共计约1.68万人。2015 年和田地区承担双语教学任务的教师实际为1.49万人。而从多个渠道反映的情况看，这支队伍中能够胜任双语教育任务的教师比例相当低，在有的单位甚至不足10%。相当一部分承担双语教学任务的教师不能胜任工作，主要有以下几种情况:学科专业知识的基础较差，通过语言培训并未能提升学科教学水平；对国家通用语的掌握程度，达不到熟练使用该语言进行学科教学的要求；有一定的语言基础，但所安排的双语教学岗位(因需要而设置的)与自己原来所学专业不对口，难以胜任现在的教学工作。2015年和田地区教师招聘计划 2017人，招聘到 1218人，只完成了60.4%，其中还有5%左右离岗流失。尤其是农村地区合格教师比例更低，双语教师队伍“招不进、下不去、留不住、教不好”的问题十分突出。[6] 三、改进新疆双语教育政策实施工作的建议 (一)加强双语教育理论研究，为双语教育改革发展提供科学理论支撑。 加强双语教育理论研究要对新疆双语教育的基础、性质、目标、模式等重点问题进行系统研究。要坚持两条腿走路，一是从实践到理论，注重实践逻辑，面向广大教育实践者，以问题为导向，及时总结双语教育政策实施和双语教育改革实践中的经验，并对这些经验进行提炼升华，成为普遍性的指导理论。二是从理论到