发展社区居家养老服务以应对老龄化.docx

1发展社区居家养老服务以应对老龄化童星内容摘要面对我国的快速老龄化必须构建包括养老保险和养老服务在内的老年保障体系从老人居住方式来划分养老只有居家养老和机构照料两种方式社区作为平台和纽带可以将家庭和机构有机地衔接起来将居家养老和机构照料都转变成社会化养老服务这种以居家为基础以社区为依托以上门服务和社区日托为主要形式并引入养老机构专业化服务的社会化养老模式可称之为社区居家养老社区居家养老要超越社区本身的狭小空间充分利用社区外的资源为社区内的居家老人服务就必须走互联网的道路为了助推互联网社区居家养老服务的发展应当发挥政府市场社会三管齐下的作用建立健全社区组织社会组织社会工作三社联动的机制关键词养老服务居家养老机构养老社区居家养老互联网三社联动作者童星南京大学政府管理学院教授博士生导师南京年度中国十大学术热点其中第八个就是老龄化背景下的养老服务体系优化其入选的理由在于年度有数以千计的论文评论和报道关注养老服务问题相关的研究议题主要有2四一是澄清对养老服务的认识误区学者们主要澄清了将居家养老等同于家庭养老将社区养老等同于机构养老将机构养老等同于市场化养老等误区二是考察养老服务体系建设的国际经验和教训重点总结了美国英国德国瑞典荷兰加拿大等国家养老服务构建的经验与教训三是完善养老服务结构体系重点探讨了三类养老服务方式的功能定位互动配合协同推进等内容四是优化养老服务责任体系以传统孝道文化为基础着眼于政府社会国民个人等主体在养老服务体系改革与发展中的责任分割具体勾勒了政府财政社会组织民间资本家庭与个人的责任内容承责路径和方式然而现有研究在澄清一系列认识误区的同时仍然把社区养老和居家养老机构养老视为三类并列的基本养老服务方式在总结国际经验教训的时候侧重于欧美忽视了与中国国情历史文化较为接近的日韩和东南亚各国在探讨养老服务体系时尚未直面绝大多数社区在资源匮乏人才短缺所得政策扶持不力等方面的现实困境有必要进一步深入研究问题老龄化抑或对老龄化准备不足我国社会当前正在快速老龄化统计资料显示截至年底我国周岁及以上人口达万人占总人口的周岁及以上人口达万人占总人口的失能半失能老人达万人占总人口的预计年前高龄老年人口将保持年均万的增长态势他们从失能半失能到离世往生平均时长年到年周岁及以上人口将达到亿几乎每四人中就有3一个老年人可见今后一个相当长的时期内我国养老服务的对象将激增需求会出现浪涌自年以来独生子女政策持续实施了年伴随着改革开放的深入人口流动也不断加剧导致家庭小型化空巢化传统的家庭养老模式难以为继原本许多单位提供的具有福利性质的养老服务随着市场经济大潮中单位制的解体基本上不复存在专门的养老机构则总量不足结构失衡公办的人满为患申请入住者往往排队要等数年民营的则入住率不高许多床位空置并由此导致老人护理占用了大量的公共医疗资源老年服务业发展滞后加上与子女教育相比公众对老年照料问题的关注和认知度比较低又使得许多老人的养老金成为年轻人啃老的对象严重影响了老人的生活质量现在讨论养老服务乃至老年保障问题时似乎给人一种感觉问题就出在老龄化而且是快速老龄化未老先富的老龄化其实老龄化本身并不是社会问题健康长寿乃是每一个人的美好向往也是国家公共政策的伦理指向老龄化社会有何不好对快速老龄化准备不足社会养老保障跟不上才是问题之真正所在公共政策不是要阻止老龄化而是要寻找最佳的老龄化应对之策应对老龄化之策是一个复杂的系统工程本文只是重点讨论其中的养老服务体系优化不涵盖养老服务体系优化的全部侧重讨论养老服务体系优化中的一个关键环节即大力发展社会化的社区居家养老服务老年保障养老保险抑或养老保险养老服务4长期以来我国社会保障体系建设的关注点一直集中在经济保障即社会保险上忽视了服务保障甚至政府主管社会保险的部门就直接以社会保障部厅局来命名相应地在养老保障领域就表现为养老保险不断扩大覆盖范围如城镇职工养老保险持续扩面农村居民新型养老保险由试点到全覆盖等提高待遇标准如城镇职工养老保险金年连续次每次上调城乡居民养老保险待遇并轨将农民的养老保险待遇提高到城市居民的水平等却忽视了发展养老服务相对于养老金的发放数量投在老年服务上的财政支出明显偏少这在由贫穷走向温饱由温饱走向小康的历史阶段既可以理解也情有可原然而随着国民经济持续发展和人民生活水平不断提高现在政府不差钱许多家庭和老人也不差钱但有钱却不一定就能购买或享受到养老服务一方面是养老服务需求的浪涌式增长另一方面是养老服务供给的相对滞后乃至萎缩这就迫切要求我们调整思路在完善养老保险制度的基础上大力发展养老服务业构建养老保险养老服务的老年保障体系早在年国务院办公厅就转发了民政部等十部委关于加快社会福利社会化的意见明确提出发展多种所有制形式的社会机构的目标和设想制定了社会力量举办社会机构的优惠政策标志着我国包含养老服务在内的社会福利事业发展进入了一个新阶段特别是在年国务院关于加快发展养老服务业的若干意见出台要求坚持以政府为主导发挥社会力量作用着力保障特殊困难5老年人的养老服务需求确保人人享有基本养老服务的原则明确规定了六个方面的主要任务即统筹规划发展城市养老服务设施大力发展居家养老服务网络大力加强养老机构建设切实加强农村养老服务繁荣养老服务消费市场积极推进医疗卫生与养老服务相结合当前我国发展养老服务恰逢经济产业结构调整大力发展现代服务业的宏观背景其为养老服务的发展提供了极好的机遇和外部条件养老服务本身也成了现代服务业新的增长点养老服务消费市场也成了扩大内需促经济增长新的着力点也就是说养老服务既属于改善民生之举又成为经济发展的重要举措社区养老其与居家养老机构养老是并列关系抑或统摄关系现在许多地方都将居家养老社区养老机构养老视为三个相互独立平行运作的养老服务模式以它们各自所占的百分比确定本地养老服务业发展规划如上海市的即居家养老占社区养老占机构养老占下同北京市的武汉市的等并对社区养老提出了一系列量化考核指标如服务用房面积康复场所建成率服务设施开放率床位数从业人员数等这岂不是在助推社区办机构其实将社区养老视为与居家养老机构养老并列的第三种养老模式这也是一种认识的误区从老人居住方式来划分养老只有居家养老和机构照料两种方式当然机构可以是公立的私营的也可以是社区办的但它们都属于机构照料纯粹的居家养老并不具备社会性只是传统的家庭养老不属于6社会化养老社会化养老也不排斥居家方式在可以预见到的相当长时期内绝大多数老人还会以居家的形式养老子女还要承担赡养老人的义务不仅世界各国如此东亚社会包括中日韩以及东南亚各国更是如此这是由东亚各国和地区的现实国情历史传统和文化习俗决定的社会保障学界有一种流行的说法远学德国近学日本具体到老年保障则可以表述为养老保险主要学德国养老服务则主要学日本纯粹的机构照料如果不和面广量大的居家老人相联系不仅发挥不出白身的示范和引领作用而且必然陷入或高收费仅满足少数高端老人之养老需求现在绝大多数私营养老机构即如此或低收费仅能满足少数老人甚至是关系户老人之养老需求现在许多公立养老机构即如此这样的机构养老也不具备社会性不能满足浪涌式增长着的社会养老服务需求社会化养老超越家庭养老之处在于在家庭成员老人自养老伴互养晚辈赡养的同时还有政府主导社会参与和全民关怀社会化养老超越机构照料之处则在于通过社会网络可以发挥机构照料专业化服务的示范和引领作用社会化养老服务的落脚点只能是社区即以居家为基础以社区为依托以上门服务和社区日托为主要形式并引入养老机构专业化服务的社会化养老模式可称之为社区居家养老社区作为平台和纽带可以将家庭和机构有机地衔接起来将居家养老和机构照料都转变成社会化养老服务这是一种不离家的社会养老或者是一种没有围墙的养老院在社区居家养老7服务的统摄下居家老人不再属于传统意义上的家庭养老而是通过社区被纳入进社会化养老服务体系机构照料也有了新的功能定位公立养老护理医疗康复机构着重承担失能半失能老人和低收入困难老人的基本养老服务私营养老护理医疗康复机构则负责高端老人多样化的养老服务同时它们都还要通过社区将自身的专业化养老护理医疗康复服务辐射到有需要的居家老人当然社区也可以在居家与机构之间独立承接一些临时性过渡性的服务工作如助餐中心日托中心等这样做的目的不是模仿复制机构而是方便居家老人因此主管该项工作的民政部门也不应简单参照对机构的考评指标和优惠政策来要求扶持社区而应探索一套适合于社区的新的考核指标办法和优惠扶持政策社区居家养老自成体系抑或互联网目前的社区居家养老服务普遍存在如下一些缺陷供求信息不对称社区服务内容有限导致老人许多需求得不到及时有效的满足现有的服务项目和内容并非社区老人之真正所需政府支持力度不够资金来源渠道单一未能充分发挥社会力量的积极性服务资源分散缺乏有效整合各个养老服务主体之间的互动沟通配合不够服务人员素质不高缺乏专业技能以及不怕脏和累甘愿受委屈的心理准备等这些问题产生的根源来自涉及社区的体制机制法制不完善关键在于社区所能掌握和调动的资源太少精英云集资源丰厚的机关事业单位和国企不归任何社区管辖并行的三部法律法规城市街8道办事处工作条例居民委员会组织法物业管理条例分别出台于计划经济时期改革开放初期社会主义市场经济确立期其立法背景理念宗旨各不相同涉及到的街道办事处社区居委会工作站业主委员会物业管理公司等主体的职责既交叉重叠又矛盾冲突街道办事处和社区工作站所遵循的行政逻辑社区居委会所遵循的自治逻辑业主委员会和物业管理公司所遵循的市场逻辑常常打架在强大的行政和市场逻辑面前真正代表社区自治的居委会手中几乎没有任何资源在这样的背景下社区居家养老服务要么体现出追求政绩做表面文章的行政色彩要么迎合追逐利润借养老服务来圈地要优惠的资本的胃口当然在相关体制机制法制以及资源配置方式没有作出重大调整之前社区并非完全无能为力事实上许多社区也在积极开动脑筋想方设法引入社区外资源为社区内老人服务如搭建平台引入社会组织开展服务与驻区单位搞好关系签订互助合作协议等其实社区居家养老要超越社区本身的狭小空间真正彰显社会化的本质就必须走互联网的道路充分利用现成的互联网物联网和移动通信网互联网的本质特征就是其开放性平等性兼容性信奉不求所有但求所用互联网技术具有创新性扩散性即时性追求服务极致客户满意物联网的加盟使互联网的信息联通功能进一步扩展为信息流和物流的联通互融移动通信网则进一步推动了互联网的空间拓展和运用普及密切了互联网与人民日常9生活的联系总之三网合一大大加强了互联网的集成和优化作用互联网就是充分发挥互联网的集成和优化作用将互联网技术的创新成果深度融人经济社会生活中从而改变传统的生产生活方式和服务管理方式互联网社区居家养老服务可以促使社会各方面资源进入社区为居家老人服务比如社区借助于互联网加强养老服务需求与供给信息资料库建设内联辖区内各个老人家庭的实时需求外引驻区单位资源机构照料技术和志愿者服务提供丰富多彩讲求实效的中介服务政府从政策扶持标准规范监管保障等方面鼓励社会养老机构护理机构医疗机构康复机构以各种行之有效机构社区双赢的方式进入社区为居家老人服务充分发挥社区连接家庭和机构的纽带作用又如为了实现社区作为政府市场社会家庭多元合作的平台功能可以立足于互联网物联网和移动通信网本着服务管理科学透明的原则建立健全社区管理网本着供求信息有效衔接的原则建立健全社会服务网本着多方资源合理配置的原则建立健全社会参与网实际上近年来各地都已开始了这方面的实践探索空间范围有的已超越社区服务内容也不仅限于养老服务早在年北京市东城区就依托大数据技术建立了社区卫生服务系统实现了对医疗卫生资源居民健康和疾病预防的综合管理该系统承载的大数据涵盖个社区卫生服务中心约万人其中相当比例的是老年人的个人医疗档案和多万份的电子病历档案以每天新增多条记录的速度更新正是这些医疗档案和电子病历为大数据挖掘提10供了基础在慢性病的防治中东城区组建团队把慢性病的患病和发病情况与人们的日常生活习惯建立模型进行相关性分析挖掘出某些日常生活习惯如饮食结构饮酒量睡眠习惯等与慢性病之间的关联性给社区医生的诊治提供决策依据大数据技术还为季节性流行病和突发性传染病的预警和应急管理提供了有力的支撑如果再运用上最新的高科技产品如体况智慧腕表就可以在医疗机构和居家老人之间建立起直接且快捷的联系进一步提升老人医疗服务的质量助推社区居家养老三管齐下三社联动为了助推互联网社区居家养老服务的发展须三管齐下充分发挥政府市场社会三方面的积极性第一作为政府来说一是要制定并落实养老服务信息化规划国家老龄事业发展十二五规划要求做好居家养老服务信息平台试点工作并逐步扩大试点范围国家社会养老服务体系建设十二五规划也强调加强养老信息化建设依托现代技术手段为老年人提供高效便捷的服务规范行业管理不断提高养老服务水平今年是十二五收官十五即将开局之年需要认真总结前五年精心谋划后五年二是要制定并落实相关扶持政策按照谁投资谁管理谁受益的原则鼓励和支持不同所有制性质的单位和个人以独资合资合作联营参股等方式兴建适宜老年人集中居住生活学习娱乐健身的老年公寓养老院敬老院等并与社区订立互助合作协议为协议社区的老人提供良好的养老服务吸引市场力量和社会力量投入到互联网社区居家养老服务11中来三是要制定准入标准加强规制监管以法治来保障互联网社区居家养老服务并且发挥托底作用以公办养老机构或低保救助等方式保障困难老人尤其是失能半失能老人群体的基本养老服务需求第二作为市场主体的企业来说一是要积极介入社区居家养老服务领域寻求经济效益和社会效益的最佳结合点不少介入养老服务业的企业热衷于办高档老年公寓和大型养老城其实是把成千上万的老人集中在一起使其离开家庭邻里社区既不符合老人的意愿也有碍于老人的身心健康可以考虑连锁经营的形式以老年公寓养老机构为枢纽以社区养老助餐日托中心为节点辐射更多的居家老人二是要积极开发运用智慧养老系统建立养老电子服务平台开发便携式养老服务软件完善养老服务热线养老服务求助系统和救援系统养老服务反馈评估系统例如可以对老人家庭设施进行无障碍改造开发助便助浴器械以及各种类型机器人在家中台阶或者床边安装压力传感器检测老人是否摔倒并发出警报用联通到定点医疗机构的体况智慧腕表等对老人的生命体征进行远程监测帮助老人提早发现疾病并进行治疗通过安装烟雾探测器可燃气探测器等防止老人在家中出现安全事故第三作为社会来说要实施三社联动即社区社会组织社会工作联动其中社区是平台社会组织是载体社会工作人才是队伍如前所述社区是社会化养老的平台它要引入社区外资源来为社区内居家老人服务而资源中的第一要素就是人才特别是12社会工作人才社会工作者既是一类特殊的志愿者又优于一般的志愿者他们往往都具备某项特殊的专业技能以及助人自助的理念社工人才不是一个个独立的原子往往需要加入某个社会组织特别是社区福利服务类社会组织通过社会组织进入社区开展社区居家养老服务当务之急是要培养和吸引专门从事养老服务的专业社工人才创新激励机制加强职业操守培训提升服务者的业务素质和职业水平俗话说久病床前无孝子这既说明养老服务人力资源的培养任重道远又提示我们要充分发挥家庭成员赡养照料老人的责任和义务并考虑建立照料者津贴制度以激励家庭成员和社会人员参与社区居家养老服务发挥家庭养老和社会养老的合力此外还要向老人普及网络知识和操作技能任何能够得到广泛运用的科技成果一定兼具技术高新化和操作傻瓜化以便让更多的老年人分享到互联网养老服务注释浙江省是一个例外他们的计划是指的老人居家养老的老人入住机构养老至少的老人享受养老服务补贴即养老服务由政府出钱购买笔者比较赞同这一计划参考文献学术月刊编辑部光明日报理论部中国人民大学书报资料中心年度中国十大学术热点学术月刊杨翠迎社会养老服务体系建设中的政府行为与责任中国社会保障人论坛年会论文集13陈之常应用大数据推进政府治理能力现代化以北京市东城区为例中国行政管理编辑李梅