当前农村土地流转与金融资源配置的综合改革研究——基于地方财政—金融系统视角.docx

1当前农村土地流转与金融资源配置的综合改革研究基于地方财政金融系统视角引言自年以土地承包为核心的农村改革以来中国农村金融体制改革几乎与整个经济改革同步至今年期间经历了专业银行体制的建立和商业化专设农发行等政策金融改革农信社独立经营和商业化改革增设新型农村金融机构改革农业银行股改上市与服务三农改革等轮期间交织着土地改革和财政体制改革折射出中央与地方财政金融关系的变迁经历了以包干为主的财税改革中央与地方的分税制改革以住房商品化为中心的土地改革保护私有财产入宪土地供应招拍挂等改革然而受部门利益认识等因素的影响对农村土地所有权和生产关系以及财政与金融的政策性可持续性等关乎新一轮改革成败的核心问题缺乏系统性改革思路和措施从而导致中央与地方财政金融关系问题一直未得到有效解决年中国共产党十八届三中全会通过的重大改革决定涉及完善土地承包经营权和同地同权等内容这成为新一轮土地改革的底线和起点土地改革牵一发动全身事关城镇化推进和经济转型也事2关公平正义和社会稳定而农村土地流转与金融资源配置则是中央与地方财政金融关系调整和优化的重要议题也是检验经济金融改革是否有效的课题本文从中央与地方财政金融关系演变出发提出和运用地方财政金融系统的理论回顾中央与地方财政金融系统变化的得失以中部六省为例研究农村土地流转与金融资源配置存在的问题及其原因提出围绕土地流转与金融资源配置等系统性改革的政策建议一农村土地流转与金融配置机制的理论基础地方财政金融系统一中央与地方间分权式威权体制年以后中国中央集权体制经过年五马进京强化了中央的集权力量年毛泽东论十大关系提出中央和地方两条腿走路的主张要调动地方积极性和向地方大规模分权是大跃进和人民公社运动的理论基础也是世纪年代全国县域五小企业遍地开花的政策依据年以后不断推行的自下而上的经济体制改革是逐步向地方分权的过程年分税制后形成向地方分权的经济联邦制被称为分权式威权制其特点是中央对政治人事控制高度集权而在行政和经济控制方面向地方高度放权其中财政与金融关系一直是大财政小银行的3格局分为两阶段年在放权让利原则下形成弱财政强银行的特征年形成强财政弱银行的特征而年以后尤其是年四万亿振兴基金出台后由原先大中央财政小中央银行的格局转换为大地方财政小商业银行格局二分权式威权制下的地方财政金融系统大量理论和国际经验研究表明除非有良好的基本治理体制联邦制或分权制也并不能确保经济发展中国经济改革及经济发展的成功其原因是在经济上中国不是典型的中央集权制而是实行经济地方高度分权的但中央通过人事制度对地方进行严格的控制和有效的激励中央任命省级官员各级地方官员则逐级自上而下任命实行省市级官员在不同省市间轮回任职制这种地方经济分权早在秦汉时期就逐步形成了雏形宋明清时期达到一个高度而改革开放以后起到决定性作用并得到完善和加强基本概念在威权式地方分权制中地方政府直接控制或影响土地企业金融资源能源和原材料等资源并借助这些政策渠道和掌控的资源有效影响公司和市场这些政策渠道既可以在中央政府的授意或授权下以推行改革政策规则和法律的方式进行也可以从自身利益出发篡改或抵制中央的命令如此就可以形成基于4政策的制订和颁布土地能源和原材料等要素的掌控的地方财政金融系统通过这一系统地方政府可以驱动影响或者阻碍本地乃至全国的经济发展和社会稳定健康的地方财政金融系统应具备的要素一般地政府是一个集合概念政府不是单个行为主体而由多种权力部门组合而成多级政府分布于全社会在威权式地方分权制中从省级到地市级再到县级地方经济是一组相对自给自足的完整性逐级降低的财政金融系统地方政府全权负责发起和协调地方改革对地方经济发展负责在管辖范围内负责立法与执法等工作在地方经济分权下治理结构健康或具有良性循环的地方财政金融系统应具备的要素一是以省级政府为一个较为完整的系统既然称之为系统就应当是多元的多层次的地市级县级政府可以成为一个相对的系统不同投融资主体均能在系统中寻找到自身的定位分享城镇化发展的果实农村土地改革是政策性强牵涉面广而具体操作复杂的重要改革要求省级政府建立系统性规划需要农业土地财税金融教育就业司法等部门参与到整个政策的调整和协作二是扎实的地方财税基础与富有效率的金融系统地方财税基础包括自然资源禀赋产业发展状况等提供财税基础是地方财政金融系统循环的重要基础只有在扎实的财税基础且相关配套政策措5施到位的条件下金融系统才能对地方某一项政策资源或其组合作出积极响应发挥盘活地方资源的作用三是预算规划的公开与执行能有效推行的政府首长预算责任制这一要素是规范财政预算约束地方政府一把手保证财政与金融良性循环的重要制约机制它可以适当防止地方一把手滥用权力确保地方经济健康持续发展四是中央和地方管理责任和支出责任的划分财政体制中上下级政府收入权利和支出责任的划分过程实质上是政府间财政权益的独立过程中央和地方间关系直接影响各级政府的行为财政分权能直接刺激政府执行适当的政策合理的管理责任和支出责任的科学划分是确保地方财政金融系统相对独立而正常运行的外在框架这涉及国家治理体系和治理能力现代化需要通过立法来解决五是政府部门科学政策服务体系包括政策的科学制定和执行以及跨部门间良好协作等这是地方财政金融系统正常运行的必要条件机制六是相对独立的司法系统和运行良好的金融生态系统法律执行等方面的法律环境问题是地方财政金融系统公平运行持续健康发展的必要条件和机制6在类似锦标赛的政府间竞争环境中改革初期中央政府为各地政府规定了增速等衡量地方官员政绩的单一目标要求各地不断增加财税基础地方会拼命发展经济甚至违反上级规定而大胆改革如此地方财政金融系统的关键要素建设如预算规划体系部门政策服务体系司法系统和金融生态系统等均会被忽视甚至遭至扭曲如存在地区保护主义资源滥开发环境恶化安全事件频发房价上涨过快非法侵占农用土地等问题但是随着市场经济的发展民营企业和产权保护的发展地方控制经济资源的格局发生了基本变化地方的基本任务已从经济增长单一目标转变为经济发展保护产权维护市场秩序和保护环境等多重目标健康性地方财政金融系统建设问题变得紧迫三优化地方财政金融系统的事例在经济分权体制条件下中央政府将更多自主权下放给了地方政府鼓励地方改革尝试以推动地方经济发展鼓励地区间经济竞争地区官员的升迁机会同地区的改革及经济发展绩效挂钩在地理优势信息沟通与信息处理和实验成本等方面地方政府尤其是省级政府具有中央政府难以替代的优势可以了解更多本地区情况可以便捷与地方信息交流可以较小的试验成本取得更大的改革成功如项目银企对接政策是在信贷银行经历政府干预信贷商业化改革后企7业逃废债务之后地方政府改变原先行政命令方式处理企业与银行关系采取推介企业和项目信贷银行自主选择的做法这是信贷管理体制银行监管体制变革下地方政府创造性调整政府企业与银行关系转变政府角色的先例笔者对近十年间中部六省省级政府优化地方财政金融系统的政策措施经验和做法进行了梳理和总结发现林权抵押贷款政策性保险等政策试点均是完善政府服务功能以市场机制培育税基的政策理念的体现改革开放以来采取地方试验在先中央采纳在后并通过地方竞争有效推广而成功的改革模式二农村土地流转与金融资源配置机制的大背景地方财政金融系统的历史演进改革开放以来中国地方政府在取得一定程度的财政产权之外借助土地企业等大量资源还通过不同程度的地方对金融业分权与中央政府分割金融租金在中央监管下大多数经济活动由至关重要角色的地方发起协商和执行涉及改革开放的相关政策法规调整其方向或选择抵制地方对经济的影响是广泛而深入的或推动影响或阻碍了地方以至全国的经济发展影响宏观经济环境和社会等问题因此中央与地方在处理与银行等金融关系上反映在处理土地财政等问题上大体经历了三个阶段原先由中央政府高度集中的货币控制权由于地方强有力的参与出现了区域金融化特征形成了以中央地方政府对金融银行所有权特征的二元金融结构的格局8年阶段推行土地承包改革鼓励乡镇企业等非国有组织的发展实行计划分配信贷地方干预银行经营和贷款银行信贷则是地方财政收入企业亏损的提款机形成大量银行坏账银行商业化经营难以为继这一阶段率先推行以土地承包家庭联产承包责任制为核心的农村改革以企业包干为主的财税改革以及推行与之相配套的建立专业分工的金融体制和拨改贷信贷制度世纪年代末推行的家庭联产承包责任制是在一些县级政府发起施行并取得成功之后中央政府才予以承认并推动扩大改革试点的范围年废除了人民公社制度土地承包改革解放了劳动力提高了农村的生产率和储蓄率也为乡镇企业异军突起提供了丰富资源年人民银行专门行使央行职能年起农行等四大专业银行则陆续组建和发展实行经营商业化改革尽管已处于向市场化改革的起步阶段但地方政府仍拥有相对稳定的较大的经济资源其中国有五小企业遍布全国县域在银行高度垄断体制下实行计划分配信贷指标地方将专业银行视为所属国企进行指挥和管理以干预专业银行经营和贷款方式的金融资源配置成为这一阶段地方财政金融系统的运行法则银行与财政连裆裤机制得到强化货币发行成为弥补中央财政赤字的出纳银行信贷则是地方政府的9财政收入和企业亏损的提款机造成大量银行坏账银行商业化经营难以为继地方财政金融系统无法正常运行构建新的地方财政金融系统是以年分税制改革人民银行法和商业银行法的颁布为突破口的年商业银行改革撤并销县域及农村网点涉农贷款剧减地方自办金融机构开发区模式成为地方财政金融循环系统的核心地方和企业借改制大肆逃废金融债务存在两非活动地方财政金融系统陷入新的僵局年中央与地方的分税制改革之后地方政府的税收在全国税收的比例随之大幅下降但是地方政府仍然主导着地方经济事务如为企业分配土地能源和信贷等关键性资源处理合同执行和产权保护等这些经济事务权力为地方政府进行国有企业和集体企业私有化改制出售辖区内的土地逃废银行债务等经济事务提供了合法平台随着市场化改革年九五计划提出加快推进专业银行向商业银行转变地方政府在分配信贷方面的作用已经大幅削弱年十五大之后国企私有化改制在操作上合法地推开年国务院转发关于国有独资商业银行分支机构改革方案国有商业银行开始撤并销县域及农村网点涉农贷款剧减三农贷款10难问题加重因此地方政府大量自办投资信托城市信用社农村合作基金会等金融机构以弥补银行商业化带来原先干预信贷便利性减少以土地招商引资的开发区模式成为地方财政金融循环系统的核心土地逐步成为地方财政收入重要来源这一阶段各地方政府借企业改制逃废金融债务形成大量银行呆账非法创办金融机构非法经营金融业务的两非活动泛滥成灾导致地方财政金融系统运行陷入僵局以年全国性金融整治为起点以年始住房改革放开城市住房和土地市场为着力点规范金融秩序培育地方经济增长点重构地方财政金融系统年央行对各地农村合作基金会运行情况进行了检查年国务院宣布取缔农村合作基金会分类并入农信社或者清盘关闭年城市商业银行股改整合信托投资公司和国有商业银行与地方性银行上市阶段土地供应方式改革形成的土地财政地方金融和类金融的迅速发展创新的融资平台是这一阶段地方财政金融系统的三位一体特征也是影响系统正常运行的要害隐患在法治建设上年宪法修正案首次明确规定要保护私有财产随着民营企业的发展私有财产观念逐渐普及在土地政策改革11上推出招拍挂土地供应方式土地出让金完全归地方所有模式的土地财政成为这一阶段地方财政金融系统循环的核心在金融体制改革上以年农村信用社改革将管理权限移交省政府为标志的农村金融改革实际上是新一轮地方金融体系构建的开始地方政府整合财政等地方性资源积极参与城市商业银行股改推动信托投资公司改造和地方性银行上市地方金融机构则是地方财政金融系统循环的重要主体年以来小额贷款公司融资性担保公司典当行等类金融组织迅速发展在满足社会多元资金需求的同时诱发新两非金融非法集资非法放贷潜伏着巨大风险隐患招拍挂土地制度在增加透明度和公开竞争抑制贪腐的同时助长了肆意侵占农地非法拆迁推动了城镇房价上涨过快城市创业成本过高群众意见较大在年中央政府四万亿振兴基金推动下地方政府凭借未来的收入通过融资平台为市政建设筹集资金并在应对金融危机的过程中获得了大量的银行贷款而融资平台积聚了巨大风险直接危及地方财政金融系统的正常运行三农村土地流转与金融配置失衡状况以中部六省为例近年来中国中部六省农村土地承包经营权流转简称土地流转呈现面积增加规模扩大价格趋升流向农村大户合作社和龙头企业的良好势头年十八大三中全会关于土地承包经营权可抵押可担保等重大改革措施为农村土地流转注入了新活力成为新的地12方财政金融系统的重要突破口但实践中发展机遇与转型挑战并存一农村土地承包经营权流转的例证中部六省情况土地流转规模逐年扩大合同流转占比提高年中部地区土地流转总面积达万亩占承包经营面积的其中河南安徽江西山西流转总面积比年增长合同流转面积占比逐年提高江西由年末的上升至年末的河南合同流转面积达流转价格各地差异较大均在逐年提高中部地区地域广物价水平差距较大土地流转价格不一但在逐年提高年江西流转价格为元亩同比增加山西寿阳县土地流转价格由年元亩涨至年元介休和榆次等县也由元亩涨至元亩流转形式以转包和出租为主股份合作形式流转加快目前中部地区土地流转的形式有转包转让互换出租股份合作等种形式以转包和出租形式为主占其中江西河南但以土地入股形式增长较快平均以的速度增长由简单出租向股份合作更高级形式转变13流转去向以大户为主流向合作社与龙头企业增长较快目前中部地区农村土地流转有流向农村大户尤以流向粮食或蔬菜种植大户为主但年专业合作社龙头企业流转面积增长较快分别比年增长和其中江西分别比年增长了和财政扶持土地流转政策各地相继出台落实到位不一年起中部地区一些省份出台财政扶持土地流转政策其中山西江西等省出台加大土地流转的财政扶持力度和促进规模经营的政策但是由于受一些地方财政状况的影响很大部分地区扶持资金未落实到位年山西仅有晋中市太谷县等三个市县实际到位湖北天门市对不可抗力造成土地承包权抵押贷款损失按予以财政补贴二农村土地流转与金融资源配置缺位的地方财政金融系统样本分析从以省级辖区为一个系统看农村土地流转涉及农业等众多部门的政策协调和支持但是由于缺乏系统性规划和部门协作缺失相关职能部门的政策引导不足配套措施落实缺位导致土地流转发展不平衡组织化程度不高一是从中部试点省份看安徽山西湖南和湖北等列入全国首14批省份试点地区先后以省政府文件出台了相关意见在统筹组织推动下年年土地流转的速度迅猛增长但是在农村土地所有权和耕地使用方向不得改变的法律体系框架下由于农业土地财税金融教育就业司法等相关部门缺乏系统性规划部门主体定位不准部门间协作缺失导致中部六省地区间或本地区内发展不平衡组织化程度不高而出现流转不规范配套措施落实不到位以及产权制度关系难明晰而产生的融资难等问题二是从非试点省份看农业部门往往孤军作战涉及再流转流转交易规范平台构建流转后的新型经营体系需求财政金融支持等相关政策超出单个部门职能范围导致本身难以落实到位效果远不及试点省份如未列入正式试点的江西仅有省农业部门出台的操作指南而随着土地流转的深化出现的许多新情况和新问题已超出部门的管理范畴亟需制度层面对土地流转进行系统规划和部门协作从地方财税基础看支持非农产业发展扩大工业和服务业领域就业腾挪空间接受农民进城增加土地流转间接促进城镇化的财政金融支持机制正面临弱化的趋势一是非农产业比重进一步提高的空间已经越来越有限未来难以像过去增长财政税收和吸收农民进城以及提供相应的补贴以中部六省为例年末二三产业产值占比重平均较15年上升了个百分点第一产业产值占比仅为若按照二三产业产值占比重年均上升个百分点的速度计算中部六省二三产业产值占比重将在年内接近年美国的水平二是增加人口在城镇就业的比重正面临越来越大的阻力未来农民进城和扩大土地流转的空间在进一步减少目前农村劳动力正由总量绝对过剩向结构性过剩转型据调查年中部六省农民工中岁岁青壮年劳动力的比重为男性的比重在而未来城镇化的主体将转变为农民工家属这部分人很难对城镇就业增加有显著影响同时农村居民城镇化包括住房交通医疗教育等成本迅速提高超过绝大部分农民工的收入水平和支付能力据调查年江西省商品房销售均价元同期全省农村居民年人均可供储蓄收入元即使按人均住房面积计算一个农村家庭进城购买商品房也需要年时间三是城镇化建设资金来源缺乏可持续性直接制约了未来农民进城和扩大土地流转的财政金融支持力度中部六省人口自然资源禀赋差距不大比较优势相近以税收为主的预算收入有限吃饭财政特征明显城镇化建设资金严重依赖土地和融资平台但这种土地财政金融模式已难以为继中部六省的土地出让收入增长从年的降至年的增速已明显趋缓受相关16政策控制越来越严格融资平台贷款总量已减少仅年四季度融资平台贷款平均减少亿元省占各项贷款余额之比已从年三季度的降至年四季度的从金融系统的效率看地方财税基础薄弱相关部门政策缺失银行信贷管理未能顺应农村土地流转的发展实际尚未建立相应的信贷操作流程和利率政策框架导致财政金融系统对农民进城和土地流转的信贷支持缺位一是从总体上看大一统的信贷管理体制难以适应农村土地流转带来金融支持的需要当前中国信贷管理体制是一种主要面向大型企业和项目的政府主导型信贷管理模式尽管吸收了现代金融管理经验但兼具计划经济时代资金供给性信贷管理的大一统特征如大型国有银行或按行政指令被迫放贷或为节省信贷运行成本而围绕大项目竞相降价导致大量信贷积聚政府项目和大型企业这种信贷管理体制缺乏弹性基层行缺乏上级授权就无法授信开展新业务难以适应农村土地流转带来对土地经营权抵押贷款的需要据调查年月中部六省省级层面涉农银行机构尚未建立面向农村土地改革的信贷管理模式及相应的信贷管理框架仅少数基层机构在各自摸索二是从操作性上看还不适应土地流转带来新型经营体系贷款需17求的实际首先贷款流程尚未转型省级层面主要涉农银行机构尚未把土地经营权贷款纳入统一信贷操作流程框架未建立专门的贷款流程和管理办法其次信贷管理过于讲究一刀切如对超龄及非本地户籍农业经营主体资格审查较严仅对流转期在年以上的流入户授信授信额度控制欠灵活性对流入的种植大户合作社的授信比照小额农户贷款流程执行难以适应新型经营体系的需要第三期限管理与现实需求不匹配涉农基层行发放的土地流转相关贷款期限年的占左右而流转土地大多用于规模化特色种养资金投入大回报期长存在贷款短期化与需求长期化的矛盾第四贷款利率定价不合理且较高对流转土地经营大户的贷款实际利率普遍较高迫使农户转向融资成本较高而手续简便的民间借贷第五适应农业金融产品与服务的创新准备不足据调查中部除安徽省探索信托融资工具外其它省份尚未将信托融资工具运用于土地经营权对土地规模集约化和组织化带来的金融服务需求缺乏创新准备农业科技农产品开发与营销水利等设施等方面的金融服务也处于空白从预算监督看由于地方人大对同级政府发展经济的进程及结果缺乏监督政府可以不受监督地追求征地补偿成本的最低与市场化出让价的最大便捷弥补预算收支缺口而过低的征地补助让农民陷入低保障低就业与低消费的境地制约农民对城镇化和土地流转的积极性影响地方财政金融系统的良性循环18一是对地方政府以土地为中心的发展经济进程及结果缺乏有效制度化的监督形成三位一体政府运作机制是导致地方财政金融系统扭曲的制度性缺陷尽管地方人大对政府预算监督有一定的配套措施地方人大名义为省委省政府的同级监督机构但实际上处于十分次要的地位自年起地方一级党委书记兼任同级人大主任逐渐成为惯例和传统据统计除京沪津渝直辖市粤藏疆等省区省委书记与人大主任分开任职外年底全国个省区的省委书记兼任人大主任占这些省份的地市县也存在类似党委书记兼任人大主任这样就造成了地方政府在预算收支平衡要求下多次调整收支结构和规模却很少启动预算调整程序编制调整方案的也很少也不报经人大批准大多只是在两会上笼统报告事后执行情况因此由于地方人大对公共预算缺乏有效监督地方政府常以特事特办的政治名义随意规划土地和矿产资源开发低成本征地用于招商引资房地产开发搭建政府融资平台诱逼银行增加以财政和土地为担保的信贷投放形成以行政权威为机制以政治为统合手段以土地资源为中心公司化的三位一体政府偏离了原先基于企业的财政金融系统的正常循环二是由于缺乏有效的监督可以便捷追求征地补偿成本与市场化出让价间差价的最大化以土地抵押融资进行城市建设造成征地补偿过低农民无法积极参与城镇化工业用地粗放利用经济结构转型艰难是地方财政金融系统的扭曲逻辑政府为土地一级市19场垄断者农用地转为城镇建设用地由政府采取征收的方式仅承担土地管理法所规定土地补偿费和安置补偿费以及开发等较低的成本再由价高者得方式出让给用地方借助土地抵押融资将金融绑架进来年全国土地出让收入万亿元地方土地财政性收益占地方本级财政收入的比重超过年年土地出让收益用于城市建设土地收益基金和保障性安居工程的占在这种机制下必然导致对农民的征地补偿过低由于目前法律对土地征收只规定要按照土地的原用途给予农民土地补偿和安置补偿而对社会保障农民住房拆迁补偿等并未作出明确规定使农民无法主动参与工业化城镇化并享受其发展带来的好处反而因补偿过低社保缺乏就业困难等问题制约农民对土地流转和城镇化的积极性影响地方财政金融系统的良性循环而且在这种机制下工业用地粗放浪费土地市场价格扭曲发展方式难以为继采取各种返还出让收入形式以低于开发成本或零地价招商引资工业用地粗放低效不断推高房地产用地的出让价格以弥补工业用地出让的亏空从而导致市场要素比价失调经济结构难以转型升级年季度中国主要监测城市商业服务业住宅和工业的地价分别元元和元商业服务业和住宅用地价格分别是工业用地价格的倍和倍20从政策服务体系看顶层设计优化缺位跨部门协作难配套政策法规缺位等问题直接影响土地流转及其金融资源配置的效率和地方财政金融系统运行的定位和质量一是宏观层面新的政策框架已出台但还存法律障碍虽然十八届三中全会和年中央农村工作会议对农村土地承包经营权赋予了抵押担保权利的新政策框架即依法保障农民对承包地占有使用收益流转及承包经营权的抵押担保权利但目前农村土地承包法和物权法都对土地承包经营权抵押进行了限制即仅局限于转让出租入股抵押等形式这些限制阻碍了土地的要素市场化和资本化物权法未对农村产权抵押登记问题做出系统明确的要求存在交叉登记管理和多头管理的问题增加登记难度降低抵押登记的公示效果给土地承包权抵押融资等交易行为带来安全隐患二是微观层面土地确权登记工作跨部门协作难土地流转市场基础设施缺位据调查中部六省农村集体土地确权和登记工作进展缓慢时间已过却未完成相应的任务大部省份完成确权登记任务不到仅有江西安徽等省完成了主要是县市区的土地确权工作涉及跨部门协作协调难存在农民土地产权不清权利主体不明界限和面积不准等现象确权登记成本较高涉及环节较多手续繁琐直接影响土地流转收益保证贷款的推广和实施21土地流转的评估机构不够健全也缺乏科学的评估标准据调查中部六省地区尚未建立完整的土地流转交易的市场基础设施农村产权抵押试点县大多没有组建专业化的市场认同的第三方评估机构尚无专业的土地承包经营权价值评估机构和专业人员没有相对独立的评估价值作参照抵押物的价值由农民和金融机构协商确定或由政府部门有关人员进行评估缺乏科学的评估指标和明确的评估标准评估操作随意性和主观性较大加大了土地流转及其贷款操作的难度农村土地流转服务体系不健全从调查看年底以来中部六省农村土地流转面积以年均左右的速度增加但是存在流转服务跟不上合同签订和签证率不高流转价格变化较大监管不到位等问题如江西有近的流转土地和近的流转农户未签订规范的流转合同有的地方过份追求连片规模和整村流转尊重农户意愿不够以致产生了不必要的矛盾和纠纷从司法系统和金融生态系统看司法公正和土地流转市场基础设施缺失直接影响土地流转及其金融资源配置的公平效率和地方财政金融系统运行的正当性和有效性一是司法系统的独立性改革任重道远十八届三中全会关于深化司法体制改革的部署和年中央关于司法体制改革试点若干问题的框架意见决定在上海等省市先行增强省以下司法系统独立22性的改革试点但是长期以来法院检察院司法局等司法部门的人事组织关系职称评定晋升和财务收支等隶属同级政府管辖不具有相对的独立性因此即使稳步推进省以下司法系统独立性改革但是在传统社会利益关系的影响下司法系统可能还是地方经济保驾护航的传统部门司法系统在土地规划征收储备招挂拍和重组等环节涉及土地林地房产产权和金融债权的司法纠纷偏袒政府部门或具有深刻背景的企业和个人作出侵害农民和企业的判决或不作为推委参与征地拆迁执法据中部六省调查反映目前领导干部不是通过批示督办等正式途径而是借助隐秘而泛在的私人关系网络影响案件处理结果如此司法系统难以持续有效维护地方财政金融系统公平公正运行二是土地流转保证贷款涉及金融生态系统建设问题首先银行面临土地经营权抵押权处置存在基础设施缺失等问题由于目前土地确权流转市场的信息平台调解仲裁体系等基础设施尚不完善加之存在大量口头协议或不规范的协议一旦借款人出现违约有效调解仲裁也较为困难可能导致金融机构不能及时收回贷款直接影响银行土地流转收益保证贷款业务的可持续性其次存在土地经营权抵押权处置的法律障碍法律对集体土地对外流转有严格程序要求即对农民土地由本集体组织以外的单位或者个人承包经营的必须经村民会议以上成员或以上村民代表的同意和乡镇政府批准才能对外流转对何为农业用途农业建设的定义也缺乏法律界定23客观上增加了银行对抵押物处置和变现的难度难以及时收回贷款制约银行开展土地流转贷款的积极性第三流转抵押贷款的风险分担机制不完善据调查中部地区对经营权抵押尚未建立专门的担保机构托底和互保的连结机制对流转抵押贷款的风险补贴尚未纳入财政补贴范围对涉农保险的财政补贴不到位保险机构难以经营四基本结论与对策建议基于上述分析可以得出基本结论在国家层面缺乏综合改革措施的情况下农业主管部门和各涉农金融机构推出相应的改革和举措在一定的时期和范围取得了一定成效但是在偏离服务三农的政策性和土地改革财政改革的统一性市场性和公平性原则以及农业生产关系和土地所有权改革尚未启动到位的情况下仅仅靠部门的单打独斗而缺乏顶层设计和部门协作以农村土地流转与金融资源配置的一系列改革创新难以取得全面持续的成效改革开放以来中央与地方财政金融关系的演进得失交织着金融改革土地改革和财政体制改革反映地方财政金融系统的平衡扩张再到破坏再平衡和扩张的循环而中部六省例证则从微观反映农村土地流转与金融资源配置普遍存在一种系统性问题因此提出以顶层设计部门协作和综合改革为主的几点政策建议以一揽子方式解决当前农村土地流转与金融支持问题和地方财政金融问题24第一尽快修改相关法律出台优化顶层设计的系统改革实施方案要以十八大三中全会决定精神为指针坚持整体推进与适度超前相结合原则加紧对宪法土地管理法物权法城市房地产法等涉及农村土地改革的相关法律进行全面修订要将实现集体土地和国有土地同地同权作为今后制订土地政策的基本取向取消对农村产权抵押的不合理限制在坚持不改变土地用途不改变土地所有权性质的前提下建立符合现阶段国情和土地制度的农村产权抵押机制稳步推进系统性改革着重对政府机构司法体制财税体制户籍制度投资体制不动产统一登记干部考核等已经或即将出台的改革措施作进一步完善抓紧推进实施形成综合改革效应第二加快推进农村产权融资的基础工作要以地籍信息化建设为先导加强农林水交科等部门协作落实农村产权确权登记工作对所有农村集体土地深入开展地籍调查全面查清每宗土地的情况尽快完成确权颁证工作建立具有社会查询功能的农村产权数据库要建立农村产权统一抵押登记制度探索土地入股土地预流转土地银行等模式建立农村土地股份合作组织推进农业适度规模经营第三加快农村产权交易市场建设要建立村乡县省的立体服务平台加快农村产权交易的中介服务平台建设要研究制定统一科学公开的交易规则明确监管部门的职责和手段为金融机构提供抵押权运作规范的集中场所要以降低处置成本为原则25规范抵押品处置变现程序在赋予原权利人集体经济组织或其成员优先购买权的同时适当扩大受让方范围建立集体土地回购制度设立农村抵押融资风险基金以降低融资风险提高抵押物的处置效率第四加强跨部门协作加快土地经营权贷款的基础设施建设要建立农村产权价值评估机制建立农村产权评估准入和评估指标体系鼓励由地方制定辖区土地承包经营权集体建设用地使用权农村房屋的基准价格或最低保护价作为当地农村产权交易的基础指导价要建立土地经营权流转贴息基金将分散于各个涉农部门的支农资金进行整合部分用于土地承包权抵押贷款利息补贴建立风险补偿专项基金财政要按照上年土地承包经营权抵押贷款规模的一定比例筹集资金对土地承包权因流转担保保险贷款等环节产生的风险予以适当补偿大力发展农村社会救助社会保险和社会服务业建立农民最低生活保障与医疗养老保险制度真正解除融资创业的后顾之忧第五加大金融对农村土地改革支持的创新力度要建立土地承包权抵押贷款的联动支持工作机制研究出台农村土地经营权抵押贷款试行办法由农业主管金融办金融监管等部门联合成立土地承包权抵押贷款工作小组要把流转经营权抵押贷款纳入银行信贷系统常规流程根据贷款对象的不同实行不同的贷款模式逐步缓解农26村贷款难等问题鼓励保险机构参与土地承包权抵押贷款保险由财政出资与经营业主按一定比例的费率予以保险扶持逐步破解农业保险覆盖面小等问题建立县级物权融资公司推行现金流支持型涉农信贷资产证券化扩大涉农贷款破解农民贷款难问题第六大力培育地方财税的产业基础发展新型规模经营主体要在建设大型工业化项目的同时大力发展吸纳大量农民进城务工的劳动密集型产业和企业为城镇化腾挪空间和积累财政资金提供便利采取多种补贴优先安排政策性服务措施等办法鼓励龙头企业农业科技人员和农村能人创办专业合作社家庭农场和新型服务性经营主体妥善解决新型经营主体建设仓储晒场机械仓库养殖小区等农业生产性建设用地问题第七深入持久地开展农村金融生态基础设施建设要完善农村地区信用体系建设建立农户电子信用档案推进农村征信工作优化农村信用环境要发展多元化农村信用担保机构引导乡镇组建互助担保协会培育农户联保商户联保小企业联保等信用共同体推动设立农村商业性担保机构由各级地方财政出资设立政策性担保机构加快县级农村融资担保公司组建对符合产业化发展方向具备经营规模资信状况良好的新型农业经营者提供贷款担保加快司法改革确保基层司法机构人财物的独立性将打招呼者和被招呼者纳入领导干部干预司法的记录通报制度的责任追究和考核的范27围组建农村金融专业法庭为农村土地改革服务维护农民和金融利益保驾护航