浅谈行政公益诉讼下强制拆除行为的检察监督.doc

浅谈行政公益诉讼下强制拆除行为的检察监督一问题的提出党的十八届四中全会的召开和新行政诉讼法的施行都明确指出检察院作为法律监督机关有权对行政违法行为进行监督监督的方式包括抗诉督促起诉检察建议提起公益诉讼等至此行政检察监督作为一项制度被确立而强制拆除行为作为行政强制执行中典型的行为检察院对此进行检察监督具有现实上的可行性与优越性一调研情况年月日全国人大常委会通过关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定授权最高人民检察院在广东等个省区市就生态环境和资源保护国有资产保护国有土地使用权出让食品药品安全等领域开展公益诉讼试点从此确立人民检察院能够提起行政公益诉讼与民事公益诉讼的制度这也是检察院作为监督机关实施行政检察监督的开始本文以西安市区人民检察院为调研对象对检察机关的行政检察监督工作进行实地调研在调研中发现区人民检察院在调查观光农业园的环评案件的过程中发现观光农业园中违建变相占用土地擅自改变土地使用性质造成国家和公共利益造成损害检察院作为监督机关对此有权进行行政检察监督对不履行法定职责的行政机关发出检察建议提起公益诉讼但是在这一类案件中责任主体的认定行政检察监督权授权不充分等影响检察机关工作的开展以下具体分析检察机关在这一类案件中存在的问题二行政公益诉讼下强制拆除行为的检察监督存在的问题中华人民共和国行政强制法第条规定对违法的建筑物构筑物设施等需要强制拆除的应当由行政机关予以公告限期当事人自行拆除当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼又不拆除的行政机关可以依法强制拆除一般来说行政机关按照本条规定实施强制拆除行为其他具体的问题依据中华人民共和国城乡规划法土地管理法等法律法规中规定即可但是有法可依并不等于能够执行好法律行政机关在强制拆除案件中存在不履行法定职责等侵犯公共利益的行为检察机关作为行政机关行为的监督者能够依法对其违法行为进行检察监督并提起行政公益诉讼但是检察机关在此过程行使检察监督权时存在一定的问题具体表现如下责任主体不明确在行政强制法中第条规定行政机关享有强制拆除权但是对于该条存在两种相反理解一是认为任何有权做出限期拆除违法建筑决定的行政机关仅根据该条规定就可以享有强制拆除执行权反对观点认为强制拆除属于典型的直接强制执行应当遵循行政强制法第条关于行政强制执行由法律设定的规定单行法律没有明确规定由行政机关自行强制拆除的行政机关应当申请法院强制拆除在实践中强制拆除权根据第二种观点确定具体的强制拆除主体在城乡规划法与土地管理法分别确定城乡规划法第条第条规定了三个主体城乡主管部门建设工程所在地的县级以上地方人民政府被责成的各个主管部门土地管理法确定的强制拆除主体是法院该法第条明确规定建设单位或者个人对责令限期拆除决定不起诉又不自行拆除的作出处罚决定的机关依法申请法院强制执行检察院在实施检察监督时需要对强制拆除主体进行明确之后才能追责但是因适用法律上的不同导致强制拆除主体的不同因此检察院在行使检察监督权时对认定责任主体上必须准确根据适用的法律确定责任主体如何认定就是检察工作的一大障碍行政公益诉讼下强制拆除行为中公共利益的不确定无论是在哪个法律中公共利益都能一直如影相随但是对于公益都没有一个明确的界定行政法中亦是如此在当前推进的公益诉讼中也使用公共利益这一词公共利益是检察院提起行政公益诉讼的标准但由于公共利益中利益主体和利益内容的双重不确定性使得检察机关在提起行政公益诉讼过程中面临着公益认定的难题在强制拆除行为中的表现也很明显检察院很难判断强制拆除行为是否侵害了公共利益而检察院认为侵害公共利益但法院不认为侵犯公共利益而不予立案这些问题的存在限制着在强制拆除行为中行政公益诉讼的推进缺乏刚性手段检察机关在开展检察监督工作时所采取的手段不具有强制性影响检察监督权的行使当前行政机关存在违法行使强制拆除行为时检察机关进行检察监督所采取的调查手段发出的检察建议等不具有强制性导致行政机关的不重视检察机关的工作也难以进行而最有利的手段就是提起行政公益诉讼但是在行政公益诉讼启动及开展过程中检察机关所采取的手段大多是调阅复制相关行政执法卷宗询问相关人员等然而这些方式既无强制保障也无救济方式仅仅靠行政机关的配合限制了检察机关开展检察监督的工作二行政公益诉讼下强制拆除行为监督上的困境的原因分析一强制拆除行为中行为主体的多样化强制拆除行为在性质上属于行政强制执行行为我国目前实行的是以申请法院执行为原则行政机关自己执行之例外的制度除有法律法规规定的特别规定之外一般都需申请法院执行但是无论谁有权进行强制执行前提在于行政机关必须履行一定的法定职责比如法院执行的强制拆除行为前提在于行政机关对违法建筑的所有人作出限期强制拆除决定当事人不予拆除的申请法院强制执行如果不申请执行导致国家和社会公共利益的损害检察机关可以对其进行监督而且行政强制法中已经明确强制拆除行为属于行政强制执行行为行政强制行为中的基础行为与执行行为相分离但是两者之间在程序上的主体相同申请法院强制执行或者行政机关自己强制执行的主体与作出基础行为的主体相联系所以必须明确行政机关的基础行为的主体进而才能找出其申请执行或者自己执行的主体强制拆除行为中的基础行为则是限期作出拆除违法建筑的决定规定在土地管理法与城乡规划法中这两部法律对适用对象的不同导致规定的主体也是不同的所以就必须准确适用法律作出基础行为从适用对象上来看土地管理法和城乡规划法的立法目的各有不同由此决定了适用范围及对象的不同土地管理法施行的目的是维护土地利用总体规划合理利用土地切实保护耕地促进社会经济的可持续发展因此土地管理法的适用范围围绕土地的利用和保护而展开针对的对象是违反土地利用总体规划的行为包括将农用地改为建设用地的建设行为非法占用土地建造住宅的行为城乡规划法施行的目的是加强城乡规划管理协调城乡空间布局因此其适用范围是城乡规划管理根据该法作出的限期拆违决定针对的是违反建筑规划的违法建造行为明确了限期强制拆除违建的适用对象后促使行政机关在强制拆除行为中正确适用法律检察机关也能够根据适用对象找出职权主体限期拆除违建在适用法律上的不同时导致作出的主体也是不同的土地管理法中规定具有土地管理职权的是各级人民政府土地行政主管部门作出限期拆除违建的主体也是各级人民政府的土地行政主管部门而城乡规划法中规定的主体是各级政府城乡规划主管部门有权作出限期拆除违建决定的行政机关则是城乡规划主管部门需要注意的是城乡规划法还规定了乡村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设有乡镇人民政府作出限期拆除违建决定所以城乡规划法中涉及的主体就包括乡镇人民政府及城乡规划主管部门土地管理法中第条规定了作出处罚决定的机关依法申请法院强制执行适用土地管理法作出限期拆除违建决定的主体是各级人民政府土地行政主管部门那么申请法院强制执行的主体则是各级政府土地行政主管部门毫无疑问检察机关在认定强制拆除案件的主体时认为适用土地管理法追究责任的主体是各级政府土地行政主管部门城乡规划法则比较特殊上述已经讲了它涉及三个主体这三个主体的分工不同各级政府的城乡规划部门是作出限期拆除违建决定这一基础行为的主体县级以上地方人民政府组织强制拆除的实施并承担强制执行的法律责任其责成行为属于对基础行为的执行行为在性质上应当是行政强制法第条所指的强制执行决定不能将其简单视为上下级机关的内部指令或内部审批等管理行为被责成的各个主管部门在执行阶段按照人民政府的要求具体采取有关拆除措施不具有独立行使强制执行权的行为能力所以检察机关必须认定清楚到底属于强制拆除中的哪个环节追究责任的主体则是不同如若是未作出限期拆除违建决定则追究的主体是各级政府的城乡规划部门或者乡镇级人民政府但做出限期拆除违建决定之后未能强制执行的则追究县级以上地方人民政府的责任因此检察机关在适用城乡规划法中对于主体的确定至关重要明确强制拆除程序中每个程序及所实施的主体才能准确的开展公益诉讼活动行使好检察机关的检察监督权二行政公益诉讼中公共利益的不确定性行政公益诉讼中公共利益与法学中的难题公共利益的界定有着千丝万缕的关系但公共利益具有普罗米修斯的面孔内涵与外延很难把握而行政公益诉讼中的公共利益通过国家立法将其文字化之后又借助法院和法官在个案中所涉及公益考量予以最后决定年月日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定对行政诉讼法作出修改对行政公益诉讼的受案范围采取了列举与概括相结合的方式该法第条第款规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护食品药品安全国有财产保护国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的应当向行政机关提出检察建议督促其依法履行职责行政机关不依法履行职责的人民检察院依法向人民法院提起诉讼立法所显示出的是在生态环境和资源保护食品药品安全等领域侵犯公共利益后能够提起行政公益诉讼但是除了法条明确的这几个领域中的公共利益等的作用发挥有限当下将行政公益诉讼限制在一个狭小领域的公共利益这是否符合行政公益诉讼的发展更要注意的是在这些领域中并不是所有的行政机关违法行使职权或者不作为都会致使公共利益受到侵害究竟如何界定公共利益侵犯多少人才属于公共利益的损害这些问题法律没有明文规定这就要检察官法官在个案中所涉及公益考量予以确定但是这种考量又对适用上的不统一产生重大影响所以行政公益诉讼中公共利益的不确定导致在强制拆除行为中公共利益确定上的灵活运用在强制拆除行为中只有强制拆除行为在生态环境资源保护等领域侵害公共利益后才能提起行政公益诉讼但是对某些拆除行为侵害的其他领域公共利益的行为很难确定进一步来说强制拆除行为中侵害的公共利益是否属于大多数人的利益这些问题的根源在于行政公益诉讼中公共利益的不确定将行政公益诉讼中的公共利益以普遍性的规则确定下来才能达到适用上的统一性调查权制度不健全检察机关在开展行政公益诉讼工作时所赋予的调查取证权为了在诉讼中的举证责任但是当下的规定中人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法第条规定在行政公益诉讼中检察机关的调查权而且检察机关不具有查封扣押冻结财产等强制权委托专业鉴定成本高昂调查取证缺乏程序规范等因素严重影响了检察机关调查取证的实效在实践中检察机关在实地勘察过程查阅或复制案卷材料等工作中行政机关不配合拖延等情况经常发生而检察机关无强制权所以导致检察机关的调查很难进行在强制拆除行为中的调查权因无强制措施的保障导致检察机关在工作中大多采取沟通协商的方法这种方式既浪费了人力物力也使案件的进展程度很难保障因此检察机关调查权制度关乎在强制拆除行为中行政公益诉讼工作的顺利开展所以建立健全调查权制度可以保障检察机关行使检察监督权的手段更具有刚性三充分保障强制拆除行为中检察监督权的行使一正确适用强制拆除行为中的法律法规检察机关在认定强制拆除行为中的责任主体时必须正确适用法律而要正确适用法律则需要仔细斟酌强制拆除行为中相关法律的适用范围针对对象及赋予不同行政机关的职权在第二部分中已经详细阐述强制拆除行为中关于责任主体的法律法规问题土地管理法中作出限期强制拆除行为主体的机关则是申请法院强制执行的机关城乡规划法中的县级以上地方人民政府组织强制拆除的实施并承担强制执行的法律责任所以说涉及强制拆除行为中责任主体的问题在两部法律中有所不同检察机关在确定责任主体时必须在查明事实情况的基础上正确适用法律在检察机关确定责任主体之后还需考虑如何追究责任主体的责任从以下三个方面出发来推进正确适用强制行为中的法律法规问题首先在适用法律过程中要正确解释法律有学者说法律适用的过程就是法律解释的过程或者说法律解释是法律适用的基础在实践中由于法律的缺陷导致检察机关在检察工作中会出台司法解释来解决具体应用法律法令的问题而且司法解释对检察机关的工作具有普遍约束力指导力因此在强制拆除行为中确定检察监督的对象需要最高检察机关出台相关的司法解释来解决相关的法律问题达到适用上的统一性及正确性其次在行政公益诉讼改革的大背景下推进对强制拆除行为的检察监督这一问题的核心在于要将行政公益诉讼的相关规定与强制拆除行为中法律法规衔接起来才能更好的行使检察监督权在现行的法律法规中强制拆除行为中责任主体的问题规定在土地管理法与城乡规划法中所以在行政公益诉讼中检察机关确定责任主体时应先以这两部法律为基础之后再确定如何追究责任主体追究责任的程序追究责任的职权划分等等这些则应在行政公益诉讼的相关规定中寻找如行政诉讼法人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法等规定将这两方面的规定衔接起来才能更好推进检察机关对强制拆除行为中的检察监督最后要保障检察机关的独立性正确适用法律从另一个角度来说是执行法律在执行方面检察机关的独立性就显得尤为重要而我国宪法赋予人民检察院独立行使检察权的权力检察院不受行政机关社会团体和个人的干涉但是在实践中检察机关会政治上或其他方面的影响导致行使检察监督权有很多的限制因此保障检察机关的独立性尤为重要从以下两个方面进行从政治上检察机关需要处理好党政机关与检察机关的关系党政机关发挥好思想政治等领导但对具体案件不能予以干涉从组织领导上来说优化上下级检察机关之间的领导关系明确上下级之间的责任承担问题增强基层检察院的办案独立性由原来的上级对下级的行政化领导转向去行政化的领导从这三个方面入手保障检察机关的独立性这样才能在强制拆除行为中追究行政机关的责任实现责任主体与责任的相统一二确定行政公益诉讼下强制拆除行为中的公益确定行政公益诉讼下强制拆除行政中的公益其实质在于行政公益诉讼中的公共利益但是因公共利益很难界定所以何种构成公益则需要立法者在立法中确定司法机关在个案中予以认定在行政公益诉讼中具体公益的维护依据法律的规定由检察机关选择提起法院判决确认因此行政公益诉讼中公益的认定是通过立法者检察官和法官三者的协力来确定所以对于行政公益诉讼中的公益则要按照他们各自机关和权力的属性依据不同的属性与价值标准来确定公共利益第一立法者的概括性规定立法者作为先导者对公共利益的保护应首当其冲如前所述立法者也不负众望在行政诉讼法中规定了生态环境和资源保护食品药品安全国有财产保护国有土地使用权出让等领域侵犯公共利益的可以提起行政公益诉讼这种列举加概括的方式是立法者依据当前公益诉讼的现实需要而规定也是立法者对检察官行为的限制立法者基于检察机关公益诉讼的试点经验将侵犯公共利益最为明显的几个领域用法律规定下来其实对公共利益作出限定性的规定而之后的等领域争议比较大但是最高人民检察院民事行政检察厅胡卫列厅长认为应属于等外这属于立法者留的空间而我国公益诉讼制度处于初创阶段存在较大的发展空间而通过肯定式列举出各种研究较为成熟和司法实践中较为普遍重要的行政公益案件有利于引导行政公益诉讼启动审理与裁判所以当前的条件下对于检察机关提起行政公益诉讼就应该限定在这四个领域等到行政公益诉讼领域发展成熟之后再将等的概况式功能发挥出来实现行政公益诉讼的阶段性发展第二检察机关的具体判断在行政公益诉讼中大量实务运行过程中的公共利益界定应由检察机关来行使在处理具体案件过程中综合各种情况做出判断这种权力具有一定的自由裁量性质是检察机关能够支配的一种权力立法者将提起行政公益诉讼的领域限制在以上四个方面检察机关能够运用自己的专业职权程序等对这四种领域侵犯公共利益的行为进行监督但是由于检察机关人财物等方面的有限性无法对所有涉及公共利益的事项进行面面俱到的监督因此为了防止检察机关在提起行政公益诉讼的过程中对公益的理解泛化将监督限制在这四个领域的基础上再对一些重大紧急事项需要监督开展行政公益诉讼工作更进一步来说也应发挥好上级检察院的领导上级检察院在推进公益诉讼过程中需要把握好度的程度防止下级检察院随意扩大领域但是也不能限制下级检察机关的工作对一些重大公益在超出立法明确的范围时应适当扩大行政公益诉讼的适用第三法院的判决确认检察院提起行政公益诉讼之后法院作为判断者加入到公益的认定中在这过程中法院也起到了监督检察机关的作用但是因法院这种司法机关的属性决定了其判断与检察机关的不同所以很有可能对于检察机关认定侵害公益的行为法院不予认可而法院在立法者明确保护行政公益诉讼四个领域中的公共利益时将与具体案件中认定结合起来综合考虑各种因素运用自己的标准如通过证明标准举证责任分配等方式来判断是否属于侵害公共利益的范畴因此在当下行政公益诉讼工作开展的背景下立法者已将公共利益的范围以列举的方式确定下来检察机关在适用过程中运用自己的专业知识综合考虑具体行为法院作为司法机关最终决定具体案件中的公共利益在这一逻辑关系中三方机关同时发力相互影响相互制约这样才能维护行政公益诉讼中的公共利益而不将公共利益随意扩大或缩小三建立健全检察机关的调查权制度检察机关的调查权在行政公益诉讼推进的过程中扮演着十分重要的角色不仅是行政公益诉讼的开始也是行政公益诉讼能否顺利开展的保障但是就目前而言检察机关的调查权制度不尽人意仅仅靠人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法一条就将这一制度确立基本不可能而且在强制拆除行为中检察机关因缺乏刚性手段导致在强大的行政机关面前难以对其监督所以建立健全检察机关的调查权制度迫在眉睫明确检察机关调查权实施的程序程序能够保障正义的实现所以为了防止检察机关在行政公益诉讼中滥用调查权设置必要的实施程序具有合理性而且将强制调查权赋予检察机关时更应从程序上保障被调查对象的合法权益例如对检察机关调查人数的规定对调查人资格的规定在行使强制性调查手段时向上级检察机关申请等等这些都应当在法律中规定这样才能完善检察机关的调查权完善检察机关调查取证的法律责任有权必有责在赋予检察机关调查权的同时对于滥用调查权的检察官应当规定相应的法律责任对行政机关来说检察机关行使调查权时必然应当有相应的配合义务因此在行政公益诉讼中将行政机关的不配合需要承担的责任以法律的形式规定下来则可以保障检察机关的调查权比如对不配合检察机关调查的可以发出检察建议情节严重的则对机关负责人处分或者其他强制措施这样增强了检察机关调查权的保障力也能促进行政公益诉讼在强制拆除行为中的推进