多规融合”下的城市开发边界与小生态安全距离.docx

1多规融合下的城市开发边界与最小生态安全距离摘要多规融合是一种全新的规划理念对推进新型城镇化与城市可持续发展具有重要战略意义确定城市开发边界与最小生态安全距离是城市规划与空间管控的重要抓手本文探讨了城市开发边界和最小生态安全距离的联系与区别并在多规融合规划理念的新视角下探讨基于最小生态安全距离划定城市开发边界的思路方法和技术路线为我国多规融合试点推进工作提供科学依据关键词最小生态安全距离城市开发边界多规融合新型城镇化文贾滨洋曾九利李玫柏松科学有效地划定城市开发边界确保合理的生态安全空间是城镇化发展战略中必须解决的关键问题之一近年来为解决我国传统规划中存在的部门为主综合不足管理分割内容重叠利益冲突协调难办导向混乱等问题国家提出了多规融合这一新的规划理念即国民经济和社会发展规划城市总体规划土地利用总体规划和环境总体规划之间协调统一而在我国城镇化快速发展的进程中构建新型城镇化的理论与模式提升城镇发展的水平质量效益和宜居层次建成生态城镇也是一项亟待探索和解决的重大课题科学有效地划定城市开发边界确2保合理的生态安全空间是城镇化发展战略中必须解决的关键问题之一在经城土环多规融合的新视角下特别强调从环境保护的角度重新厘清城市开发边界划定保障城市生态安全的合理边界城市开发边界与最小生态安全距离的基本概念城市开发边界所谓城市开发边界UrbanGrowthBoundar通俗而言是指城市的开发范围边界的确定规定着城市开发的空间规模空间模式和城市发展的基本格局与容量是塑造合理城市内部空间与外部空间的空间基础迄今为止城市开发边界的相关理论已经被美国以及许多西方国家视为控制城市无序蔓延实现精明增长的技术手段和政策工具在我国早期的城乡规划中虽然没有关于这一概念的明确表述但也有许多类似的概念如规划区规划建设用地规模这个规模不仅有数量也包含了界线的意思城市发展方向三界四区图1等相关概念和内容2006年我国城市规划编制办法中华人民共和国建设部令第146号中首次明确提出了城市空间增长边界概念即所谓的城市开发边界2013年我国中央城镇化工作会议和国家新型城镇化规划20142020年等对城市的开发建设提出了新的更高的要求即严格新城新区设立条件防止城市边界无序蔓延城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界优化空间结构的规划由此可见划定城市开发边界已成为落实国家新型城镇3化规划20142020年的重要任务之一最小生态安全距离最小生态安全距离这一全新概念是为应对我国城镇化发展进程中出现的新问题新矛盾而产生的2014年全国环保工作会议首次提出最小安全距离的概念并且明确要求抓紧推进试点城市环境总体规划编制研究提出城市之间最小生态安全距离减少城镇化进程中的环境问题目前国内外对最小生态安全距离的研究才刚刚起步学界对此概念的认识和理解仍十分薄弱至今尚无明确的定义最小生态安全距离是为满足生态系统良性循环生态系统服务功能正常运转以及环境容量不超载的城市间或城市功能单元间经济社会活动空间间隔的最小距离最小生态安全距离不等于合理的距离更不是优化距离而是最低限度应保持的距离不能保证这个距离生态系统就可能受危害生态安全就可能受到威胁图2中两个城市缓冲带dld2最小的宽度为最小生态安全距离即城市开发不能逾越的距离城市开发边界与最小生态安全距离的差异城市开发边界和最小生态安全距离既有联系又有区别两者的共同点都是围绕城市的发展空间为主轴来思考的两者需要在同一城市或城市群中得到体现但两者有不同的视角内涵和方法第一两者着眼点不同城市开发边界重点强调的是坐标是控制和引导城市开发建设的重要规划工具其主要目标是如何优化4城市空间布局防止城市无序蔓延提高建设用地利用效率其核心问题是探索城市建设可以延伸到的最大范围或最远距离其着眼点重点放在社会经济人口行政区划和城市功能分区上我国现有规划体系中对城市开发边界的划定主要采用强制性限制为主的思路即通过设置不可逾越的红线将各种开发建设行为框定在一定的地理或行政边界范围内特别是将政府管理核心圈定在固定红线内避免了城市开发边界向外扩张例如城市总体规划严格规定了城市的规划范围城市的发展规模以及重大基础设施和公共服务设施并严格划定三界四区等内容这些规定所表达的城市开发边界的内涵是只能在规定边界内进行开发具有极强的控制性和刚性又比如土地利用总体规划同样严格设定了一些禁建区和限建区并且单独对土地的利用和配置做了硬性规定如基本农田保护区的划定等其实质仍是将开发用地限定在一定边界内即传统意义上的城市开发边界最小安全距离则是瞄准城市的质量及其发展的可持续性其着眼点主要放在生态系统服务生态宜居环境质量和生态安全上要确保城市生态安全必须保证城市居民生存安全的环境容量具备最低值生态系统服务功能维系具有最基本的空间保障对重大生态灾害能有起码的规避空间总之划定最小生态安全距离就是划定城市生态安全的合理边界使得城市在保障自身生态环境支撑条件以及对周边城市的生存和发展不造成威胁的同时又能够充分实现社会经济生活的可持续发展和城市区域性生态系统功能和过程的可持续发展等目5标因此最小安全距离着眼于划定出城市开发所不能逾越的界线和城市之间必不可少的安全距离第二研究方法不同迄今为止关于城市开发边界的内涵及其相关理论在学界研究较多但对其划定方法尚无统一认识总的来说按照研究思路的不同划分城市开发边界可分正向和反向两种模式前者是目前城市规划中较为流行的方法以城市为中心圈定城市拓展所需发展空间并给出其扩张界线该方法的技术路线是首先确定城市人口规模其次测算总用地规模最后确定开发边界反向模式通常假设城市的扩张界线是无法准确预测的基于此假设该方法不是以城市为中心而是以保护城市外围的各类资源为出发点通过划定限制和控制类环境要素进而倒推出城市开发边界该方法实质上只划分出了城市中建设行为禁止侵入和有条件进入的地区类似于规划图的图底关系互换但就其效果而言同样可以达到框定城市开发边界的目的生态安全是指人类在生产生活与健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度包括生态系统服务功能的维系饮用水与食物安全环境质量与绿色环境等基本要素虽然大家已经认识到城市之间最小生态安全距离的确定对缓解城市之间环境污染的相互影响具有重要意义但是对其如何界定影响因素有哪些以及构建怎样的距离测算模型这些方面学界的理论研究仍然较少各级政府也缺少相关的实践尝试从理论上最小生态安全距离应遵循生态学的基本原则与研究方法6多规融合背景下城市开发边界与最小生态安全距离的关系探讨在多规融合的背景下两者必须结合多年以来从保障城市生态安全的角度开展城市开发边界的研究十分匮乏因而在保护资源环境的前提下未能合理划定城市边界已成为制约我国城市可持续发展的瓶颈随着城镇化进程的加快我国密集的城市布局以及高强度的污染物集中排放导致污染物很难在环境中自然净化环境污染问题已超过其行政边界而呈现出区域性特征为此在城镇化进程中除了要控制城市自身建设规模还必须控制城市与城市间和城市内功能单元间的距离以保障城市的健康和谐发展最小生态安全距离的提出是为了合理测算和确定城市间的生态安全距离在提高城市宜居性的同时为生态修复生态系统良性循环环境污染净化预留空间其本质是一个保护的概念综上分析可见城市开发边界与最小生态安全距离虽是两个不同的概念但在多规融合这一新的规划体系中它们必须相互结合才能起到在开发中保护在保护中开发的作用城市开发边界着眼于解决城市开发具体能到何处是一个政策设计过程一个综合性的政策工具包应通过各部门协作共同实现而最小生态安全距离主要解决城市开发不能到达的问题它综合考虑城市发展目标定位城市自然生态系统特点城市承载力空间分布城市发展主要限定要素等强调空间结构的非建设性要素与不适宜开发的区域边界的衔接有助于实现城市开发边界与自然生态边界的有机结合及可生长空间7格局的构建可促进城市开发边界多规融合的实现需要注意的是多规融合是一种综合的协调优化导向是综合利益的优化会对不同部门的利益进行再分配或调整融合过程中强调的是综合大局全局各专业规划必须在服务大局中摆正各自的地位和定位寻找合理的协调空间城市开发边界需预留最小生态安全距离在多规融合视角下划定城市开发边界时需预留最小生态安全距离即探索城市开发可以达到的最大范围或最远距离必须要划定出城市开发所不能到达的区域这一概念强调的是在城市综合承载力下城市经济社会活动产生的环境问题不会对周边城市生态系统产生影响的最小距离而不仅仅是保证城市自身生态环境系统安全的距离我国将分类打造20个城市群这些地区将成为今后经济发展格局中最具活力和潜力的核心区域但随着城市化进程与工业化进程的不断加快资源与环境压力将逐年加大大气水生态等环境问题将随着城市规划扩大和城市的聚集而呈现复合污染态势从城市的健康发展角度如何确定城市群的规模如何合理安排空间布局与空间结构城市和城市间的距离以及城市功能组团间的距离最少要保持多少都是目前亟待研究的课题通过研究最小生态安全距离厘清城市群环境承载力的空间布局可为城市群的可持续发展提供保障基于多规融合的最小生态安全距离下城市开发边界划定方法8不论是正向还是反向的规划模式以往城市开发边界主要是以城市发展规模确定城市开发的边界坐标在多规融合背景下从提高城市质量和可持续发展的角度尽管我们在考虑城市发展规模的同时也要保障城市生态安全但其仍然是为确定规划城市开发边界坐标服务的模式之一对于最小生态安全距离而言其研究目的主要是为了保障城市内部及城市间的生态安全并满足生态系统正常运转以及环境污染物稀释扩散的需要而且为解决城市开发与保护的协调统一研究最小生态安全距离还应该包括如何将最小生态安全距离融入到城市开发边界的划定方法中因此针对相对不同的研究目的对最小安全距离的研究方法也将与规划城市开发边界的研究方法有所区别在中国城市发展轮廓基本划定的条件下可以考虑将开发边界划分中的反向法有机地应用到最小生态安全距离的研究方法当中例如首先假定城市A与B行政边界处的各项环境监测指标都是安全达标的然后运用城市生态安全的研究方法反推要达到这一目标所需要设置的社会经济活动区域和生态核心区域划定出城市开发所不能到达的区域并对区域生态特性进行快速评价和分级划定平衡土地的开发与保护自然资源的保护生物多样性保护与环境污染治理之间的关系从而科学合理地确定出城市最小生态安全距离在此基础上以保障土地资源最优配置和保持生态服务水平实现健康的城镇化发展为目的科学合理地规划城市发展边界从而进一步解决我国城市普遍面临的土地资源瓶颈生态环境恶化等城市蔓延问题9与此同时还要注意采取相应的空间政策和辅助工具来保证城市增长边界功能的发挥并逐步建立边界线的绩效评价及调控机制以适应未来不断变化的状况综上所述城市开发边界的划定是一个政策设计过程是一个综合性的政策工具包应通过各部门协作共同实现而最小生态安全距离综合考虑城市发展目标定位城市承载力空间分布城市发展主要限定要素等强调空间结构的非建设性要素与不适宜开发的区域边界的衔接有助于实现城市开发边界与自然生态边界的有机结合及可生长空间格局的构建可促进城市开发边界多规融合的实现这两者都是社会经济环境三者和谐发展的重要控制参数在多规融合视角下城市规划发展的新方向将会从增量规划转为存量规划从重规模发展转为重优化发展从重开发转为开发与保护并重因此加强城市开发边界和最小生态安全距离的研究认识到两者之间区别与统一并将其有机地联系在一起推进规划的科学性将为推进中国城市化的发展提供有效的发展指导和管控手段贾滨洋系成都市环境保护科学研究院成都市机动车排气污染监控中心总工程师曾九利系成都市规划设计研究院院长李玫成都大学柏松西南民族大学