发展中国家是如何丧失粮食主动权的

“罐车混装”引爆舆论背后, 一场“粮食权力”之争尤为惊险? 焦玉平 华中师范大学政治与国际关系学院 【导读】油罐车混装煤油与食用油新闻爆出后，舆论哗然。一方面，食品安全问题被重新推上风口浪尖，如何保证入口食品的安全，成为当务之急。另一方面，也有人将矛头直指外资垄断，其压榨国内大豆企业导致运费降低，是卡车司机铤而走险以至酿成危机的重要原因。这些事件隐隐指向一个藏在混装事件背后的、更深层次的危机——发展中国家粮食自主性问题。新冠疫情大流行和俄乌冲突以来，2019～2022年全球饥饿人口增长近1.22亿，发展中国家在粮食安全上遭受了巨大挑战，彻底暴露出当前新自由主义全球食物体系的不公正，以及各大粮食贸易集团垄断全球粮食产业链带来的恶果。 发展中国家与全球粮食体系的关系经历了“被迫开放—主动开放—主动融入”三个发展阶段，在这个过程中，发展中国家逐渐丧失了粮食自主权。早期，英国殖民者强迫殖民地向其提供廉价粮食产品，这一格局在一战后开始崩溃。二战后，美国政府迫切需要将过剩农产品“倾销”至世界各地，粮食援助体系和农业补贴政策应运而生。发展中国家的粮食市场大门被彻底打开，农业生产的重心也从粮食作物变成了经济作物。由发达国家所主导的粮食新自由主义是一场“富国的伪善”。发达国家以粮食援助和粮食自由贸易作为外衣，实则是希望借此机会获得更大市场份额，并“踢开”发展中国家通向农业强大和粮食自主的“梯子”。 粮食资源具有极强的战略属性，这决定了粮食市场不可能完全按照新自由主义所构想的“自由开放的全球粮食体系”方向发展，而当前地缘政治争端频发进一步强化了粮食资源的战略属性。在这个过程中，以艾地盟（ADM）、邦吉（Bunge）、嘉吉（Cargill）和路易·达孚（Louis Dreyfus Company）为代表的跨国粮商在全球粮食贸易中逐步确立了垄断地位，垄断了全球粮食产业链和供应链的各大环节，成为“全球范围内的粮食产业链管理者”。 受经济收益、新自由主义价值观驱动影响，发展中国家将粮食供给诉诸国际粮食市场。但是，积极融入全球粮食市场并没能增进发展中国家的粮食安全。在全球化加速演进的背景下，全球粮食市场的权力和资金正在进一步垄断化，发达国家和跨国公司在其中享有主导权和收益，风险和成本却落在发展中国家的中低收入群体身上。这背后带来的风险，十分值得我们重视。 本文原载《文化纵横》2024年第3期，原题为《粮食不安全：发展中国家是如何丧失粮食主动权的》。仅代表作者观点，供读者参考。 粮食不安全： 发展中国家是如何丧失粮食主动权的 新冠疫情大流行和俄乌冲突持续升级对全球粮食体系造成了巨大冲击，尤其是发展中国家在新一轮粮食危机中遭遇了前所未有的挑战。根据联合国粮食及农业组织（以下简称“粮农组织”）发布的《2023年世界粮食安全和营养状况》报告，2019~2022年全球食物不足发生率增长了1.3%（从7.9%增至9.2%）、全球饥饿人口增长了1.22亿，其中非洲食物不足发生率从17.0%增至19.7%，食物不足人口数量增长了近5000万，主要发生在撒哈拉以南非洲地区；亚洲食物不足发生率从7.4%增至8.5%，食物不足人口数量增长了近5800万，主要发生在南亚地区。亚洲和非洲，尤其是南亚和撒哈拉以南非洲地区是全球中低收入国家分布最广泛的地区，因此成为此次粮食危机的重灾区。在此次粮食危机中，全球最不发达国家中超过了2.5亿人面临严重粮食不安全。为什么发展中国家，尤其是中低收入国家在全球性粮食危机中面临最严峻的挑战？发展中国家如何在全球化时代增强粮食安全？本文首先厘清发展中国家与全球粮食体系的演进关系，然后说明发展中国家不能够通过融入全球粮食体系中保障粮食安全的原因，最后讨论发展中国家增强粮食安全可能存在的应对举措。 ▍从被迫开放到主动融入：发展中国家与全球粮食体系的演进关系 发展中国家与全球粮食体系的关系经历了被迫开放—主动开放—主动融入三个发展阶段。按照弗里德曼（Harriet Friedmann）和麦克迈克尔（Philip McMichael）的界定，全球食物体系的发展经历了殖民食物体系（1870~1914）、工业—商业食物体系（1947~1973）和企业食品制度体系（20世纪80年代至今）三个阶段。发展中国家及其前身（多数为前殖民地）与全球食物体系的关系在三个发展阶段中表现出不同特征。在英国主导下的殖民食物体系中，殖民地国家被迫向英国开放粮食市场，并作为附属国向英国提供廉价粮食产品。在工业—商业食物体系中，美国通过援助政策和贸易补贴敲开了发展中国家粮食市场大门。为获得廉价、充足的粮食来源，发展中国家主动开放本国市场。在自由贸易体系逐步制度化和经济全球化加速发展背景下，发展中国家开始积极融入全球食物体系，并逐步丧失了粮食自主权。 第一代全球食物体系在英国殖民体系下运转，相当一部分发展中国家前身作为英属殖民地被迫向其提供廉价粮食产品。1846年《谷物法》（The Corn Laws）的废除标志着英国自由贸易体系和全球粮食体系的重大转型。到19世纪50年代，伦敦已经成为全球粮食制品的主要消费地和集散地，此时英国四分之一的面包消耗依托进口实现。到19世纪80年代，英国农业已经完全从属于工业，产自殖民地的食品源源不断地运往英国。到19世纪末、20世纪初，英国的海外粮食来源从高度依赖美国、法国和德国转向印度、智利和阿根廷等国。例如在19世纪70~90年代，英国约一半的小麦进口源自美国；但到20世纪初，源自美国的小麦进口量迅速下降，印度、阿根廷、澳大利亚和新西兰成为重要的小麦来源国。第一代全球食物体系使得全球粮食贸易得以迅速运转起来，殖民地国家沦为英国的“粮仓”，英国则依托殖民地粮食进口完成早期工业积累。第一次世界大战爆发后，以英国为中心的殖民食物体系开始走向崩溃。 第二次世界大战结束后，美国依托卓越的粮食生产能力和外交政策权力主导了第二代全球食物体系的发展走向，并推动发展中国家开放粮食市场。粮食援助是美国塑造这一食物体系的重要工具。作为世界上最卓越的农业强国，农产品过剩一直是困扰美国政府的关键问题之一。第二次世界大战结束后，美国政府迫切需要将过剩农产品“倾销”至世界各地，粮食援助体系和农业补贴政策应运而生。1954年，美国国会通过了《1954年农产品贸易发展与援助法》（The Agricultural Trade Development and Assistance Act of 1954，即第480号公法），将粮食援助纳入美国外交政策体系。绝大部分发展中国家对于美国的粮食援助和贸易持欢迎态度，因为它们可以借此获得优惠的粮食来源。1950~1980年期间，全球谷物贸易从3000万吨增长至2亿多吨，其中发展中国家谷物进口量从500万吨增长至1亿多吨；到1978年，美国小麦出口的80%左右输送至发展中国家。 美国的粮食援助政策和贸易政策对发展中国家农业结构变革产生了深刻影响。除与苏联争夺势力范围、解决国内粮食过剩问题外，拓展美国在全球的潜在农产品市场是第480号公法的另一重要目的。20世纪60年代中后期开始，美国粮食贸易政策已经超越援助政策。到20世纪70年代初期，美国粮食援助减少至第480号公法以来最低水平，但发展中国家粮食进口量却仍在快速增长：在整个70年代，所有发展中国家人均粮食进口量的增长速度均超过了人口增长速度，1979~1983年期间发展中国家年均谷物净进口量已经高达约5000万吨。这说明美国已经成功地以粮食贸易政策取代了援助政策，在全球食物体系中塑造起主导性地位。 随着源源不断的进口粮食涌入，发展中国家的粮食市场大门被彻底打开，并逐步建立起了对美国市场的依赖。在粮食供需能够通过援助和进口得以实现的情况下，发展中国家开始扩大棉花、可可、咖啡等经济作物种植和出口，以获取工业化所需财政资金。但是，由于生产效率低下、工业结构脆弱，以“进口替代”为标志的第一代内向型工业化努力以失败告终。但是，初代工业化以牺牲粮食产业为代价，已经在以小农农业为中心的亚非发展中国家农业结构中展开了一场“静悄悄的革命”，即农业商业化、资本化的意识开始萌芽。 第三代全球食物体系在新自由主义理念指导之下运转，将建立“开放食物市场”视为发展中国家实现粮食安全的捷径。新自由主义者认为，每个国家应按照比较优势来生产商品。发展中国家在粮食生产上较新大陆国家没有优势，因此应该放弃粮食生产而转向经济作物生产，从而实现经济效益最大化。在粮食不能自给自足时，发展中国家完全可以从国际市场实现调剂。1997年时任嘉吉公司（Cargill）副总裁罗宾·约翰逊（Robbin S. Johnson）就声称：粮食援助和储存政策作为一项临时措施成本高昂，并不能在根本上帮助发展中国家解决粮食安全问题，但通过建立开放市场、促进农业自由贸易将为加强全球粮食安全做出强有力的贡献。 在新自由主义引导下，发展中国家开始主动融入全球粮食市场。1990~2000年期间，发展中国家粮食进口平均每年增长5.6%，低收入缺粮国每年增长6.9%，最不发达国家和粮食净进口发展中国家（NFIDCs）GDP的5%~6%用于粮食进口，在1996~1998年大宗商品价格高位运行期间，塞拉利昂食品进口费用占GDP的比重超过了20%，索马里超过了10%。在过去三十年里，这一增长趋势始终保持稳定：1995~2020年NFIDCs的人均粮食进口量增加了300%，低收入缺粮国家增加了500%以上。 在本质上，由发达国家所主导的粮食新自由主义是一场“富国的伪善”。发达国家以粮食援助和粮食自由贸易作为外衣，实则是希望借此机会获得更大市场份额，并“踢开”发展中国家通向农业强大和粮食自主的“梯子”。发达国家在鼓吹新自由主义强大经济效益的过程中将全球粮食市场进一步体系化和制度化，并逐步获取了发展中国家粮食市场，但它们对于自身如何通过贸易保护实现农业强国的历史经验却绝口不提。 国际格局演变和全球化进程塑造了全球食物体系的三大发展阶段，发达国家与发展中国家在这一进程中展现出截然不同的利益格局。发达国家通过主导全球食物体系获得廉价食物来源和海外广阔的农产品市场，但绝大部分发展中国家在逐步融入全球食品市场的过程中丧失了粮食主动权，增长了对发达国家食物体系和粮食市场的依存度。 ▍融入的代价：发展中国家粮食风险加剧 主动融入全球粮食体系对于巴西、阿根廷等农业强国而言是巨大机遇，它们通过全球粮食市场获益。但对于处于体系边缘的绝大部分发展中国家来说，主动融入全球粮食体系意味着将自身粮食安全暴露在更大不确定风险之中。在全球化加速演进的背景下，粮食资源的战略属性日益突出，粮食市场的资本属性日益增强，这成为诱发发展中国家粮食风险的两大关键因素。 粮食资源具有极强的战略属性，这决定了粮食市场不可能完全按照新自由主义所构想的“自由开放的全球粮食体系”方向发展。现实生活不存在完美的市场经济，贸易自由与贸易保护一体两面，这在粮食贸易中更为突出——由于粮食的战略属性，任何国家都不可能确保在任何时候都能够买得到粮食。以粮食作为武器推进国家间竞合关系的案例在历史上并不罕见。1965~1968年，美国试图利用大规模粮食援助来重构南亚次大陆秩序，获取印度对越南战争的支持。1960~1980年期间，粮食贸易一直是美苏竞争中讨价还价的重要工具。1975年和1980年，美国先后两次对苏联实施了粮食禁运，恶化了苏联的粮食进口环境。美国中央情报局在1974年发布的《世界人口、粮食生产和气候趋势的潜在影响》报告中也清楚地勾画出了粮食与国力之间的联系，认为世界对美国的依赖日益增加，粮食盈余“预示着美国实力和影响力的增强，特别是相对于贫穷的缺粮国家”。 当前地缘政治争端频发进一步强化了粮食资源的战略属性，粮食贸易保护主义更加突出，发展中国家粮食危机进一步恶化。以俄乌冲突爆发以来的全球小麦和大米贸易为例。冲突爆发后，俄罗斯和乌克兰作为全球第一大、第五大小麦出口国出口量骤减，国际社会将小麦进口来源寄望于全球第二大生产国印度。但在2022年5月13日，印度却突然宣布禁止小麦出口，理由是为了确保本国粮食供应，防患全球粮食危机带来的风险。尽管印度不是主要小麦出口国，但该项措施仍加剧了国际市场的恐惧。禁令实施后，全球小麦价格大幅上涨，芝加哥基准小麦指数上涨了5.9%，创2022年3月以来新高。特别是，印度是斯里兰卡、尼泊尔、阿联酋、土耳其、埃及等亚非国家的重要小麦进口来源国，禁令出台