地方人大法治建设和制度创的光辉历程与启示.docx

地方人大法治建设和制度创新的30年光辉历程与启示 这些方式时冷时热，在不同地方和不同时期，使用的频率和力度，以及达到的效果都不一样，表明不同地方和不同时期的经济及政治社会条件是不断变化的，地方人大监督权的行使并未稳定化和法制化，存在很大的随意性。近些年来在一些经济社会较发达的地方，人大对财政预算的监督创新取得相当明显的成效，很大程度上是因为经济社会的发展对地方预算监督提出了需要并创造了条件。如果当下行使监督权的社会、政治条件还不成熟，监督就很难得到理想效果，其绩效难以“持续”。既然达不到理想效果，自然在热情过后就会冷下来，有些监督方式和方法在热闹一阵之后就很少被采用了。这样反倒影响地方人大的权威。从长远来看，仅从局部、从个别制度规定上对人大监督进行改进和加强，是难以奏效的，从根本上扭转监督不力的现状有赖于整个监督体制的创新。只有这样，才能摆脱监督工作探索中“头痛医头、脚痛医脚”的做法。人们自然寄望于监督法出台能够解决诸多监督体制上的难题，但现实总是与人们的期待有距离。人大监督制度的建设，是人民民主和社会主义法制建设的关键内容之一，不可能超越政治体制改革总的设计单独推进。8月监督法出台，对人大常委会的监督方式和程序作了规范，很多规定其实就是对宪法法律已规定的监督方式进一步地重申和程序上的明确。当下，仅仅法律本身显然不可能解决地方人大监督体制和监督制度中所有的问题；但创造条件激活宪法法律规定的监督职能和监督方式，而不是在法律和体制之外“创新”，更有益于推动地方人大制度建设，特别是地方人大监督制度和监督工作的法制化和规范化。3.地方立法之所以取得巨大成就，就是因为顺应了执政党执政方式的转变，以及改革开放后经济社会建设对法制的强烈需求，地方立法具备了大展宏图的条件。总结地方人大法治建设和制度创新，有必要探究地方人大在什么条件下更能够作为，在什么条件下能够产生更大的绩效。地方人大在民主法治建设中最突出的成效体现在地方立法方面，尤其是地方经济立法成果辉煌，就是因为地方立法具备了大展宏图的条件。比如执政党原来依靠政策办事和运动推动的执政方式正在向民主法治的方式转变，改革开放后经济社会建设对法制产生强烈需求，社会主义法制体系需要地方立法的推进和补充等。十一届三中全会以来，随着现代化建设事业的发展，经济立法工作越来越迫切；形势要求我们抓紧制定各种经济法规，来直接反映经济基础，调整经济关系[4]。经济体制的改革和国民经济的发展，使越来越多的经济关系和经济活动准则需要用法律形式固定下来[5]。但是我国各地经济文化发展不平衡，各地差别很大。“各地方、各方面的具体问题很难都由中央规定，由地方根据中央总的方针，从自己的实际情况出发来规定，可以更好地解决本地的问题”[6]。国家的法律只能解决最基本的问题，不能规定太细。法律虽然尽可能地考虑了不同情况，但很多时候只能做统一的规定。法律制定后实施中还有很多问题要解决，需要各省级人大及其常委会制定地方性的实施细则[7]，通过制定实施性地方性法规，结合本地实际进一步细化、落实国家法律的规定。此外，经济建设和社会发展需要制定许多方面的法律规范，形成成龙配套的法律体系，但全国人大不可能在短时期立即建立起这样的完整的法律体系，因此对于只要是地方经济建设和社会发展急需立法而国家尚未做出法律规定的、而又是非专属中央立法的事项，有立法权的地方人大及其常委会可以通过先行立法，制定出地方性的规范，为最终制定全国性的法律积累经验；还有一些本地区特有的不可能由国家做出统一规定的事项，也需要有立法权的地方人大及其常委会根据当地的具体情况和实际需要，做出创制性的规定。这样地方人大在立法上就拥有了非常大的创新空间。而地方立法权的行使是围绕党的中心工作展开的，地方立法事项从属于中央立法，一般也不涉及体制方面的问题，所以更容易作为。1992年我国确立了社会主义市场经济体制的目标。1993年3月宪法修正案规定“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法”。市场经济是法制经济，市场经济的一系列准则、制度、规则、秩序和结果，需要法制的确立、确认、规制、保护、调整和引导。这一时期地方立法适应建立社会主义市场经济体制和依法治国的要求，主要围绕经济建设展开。地方人大经济立法的积极性也十分高涨，有立法权的地方人大制定了大量的地方性经济法规。地方立法开始在立法观念上由经验立法转变为超前立法，人大在立法中的地位由被动的角色转变为起主导作用，立法指导思想由法律工具主义转变为权利主义[8]。随着地方立法数量的急剧增长，立法的质量问题凸现出来。除了缺少地方特色和可操作性，部门利益法制化、部门利益侵犯公民权利的倾向更为人们所诟病。地方立法开始强调“有特色”和“可操作”，有立法权的地方人大在改进立法技术、提高立法质量方面做了探索，“立法听证”等一些民主立法等制度和措施，相继被引入地方立法工作中。从1999年开始，一些地方人大在制定地方性法规过程中，开始尝试举行向社会公开的立法听证会，听取公众对法规草案的意见，搜集有关的信息。为使立法听证会有序进行和达到预期目的，有的地方人大制定了一次性的立法听证会程序或举行立法听证会的具体方案[9]。3月立法法颁布一个月后，浙江省人大于4月率先制定了立法听证会规则。此后，全国许多省市人大先后制定了立法听证规则，并且就与人民群众利益密切相关、