养老金空账

浅析中国养老金空账问题及其应对 摘要：近年来，我国养老金空账问题引起了越来越多人的关注。上世纪90年代，我国正式确立了以社会统筹和个人账户相结合为特征的混合型养老保险模式。个人账户部分由企业和个人各自承担相应比例。20世纪初，为进一步完善企业职工基本养老保险制度，国家规定个人账户全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入其中。但是，我国目前的基本养老保险个人账户却是“空账”，这是由于我国上世纪养老保险制度不健全所导致的隐患。因此，如何解决个人账户的空账问题，成为了当前社会保障的重要议题。 关键词：养老保险 空账 混合养老保险制度 隐性养老金债务 社会统筹 个人账户 养老金替代率 延迟退休 中国社会正面临一个严峻的现实———老龄化加速逼近，而社会保障不够完善、相关产业未成规模、失能老人生存堪忧。在这个现实面前，养老保障也成为我国社会转型期一个无法回避和必须解答的重要课题。 20世纪80年代，为了适应经济体制改革的需要，中国着手对城镇养老保险制度进行改革，经过10多年的探索，于1997年正式确立了以社会统筹和个人账户相结合为特征的混合型养老保险模式，该模式中社会统筹部分为企业职工工资总额的20%，由企业缴费形成，个人账户部分为个人缴费工资的11%，其中企业负担3%，个人负担8%。在2005年《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中规定“为与做实个人账户相衔接，从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户”。 但是，目前我国的基本养老保险个人账户却是“空账”。那为什么会出现“空账”，“空账”的规模有多大，怎么解决个人账户空账等问题成为了人们讨论的焦点。 一、个人账户空账产生的原因 1、 转制成本 1997年改革以后，我国的养老保险由原来的“现收现付制”转变为“统账结合”的“部分积累制”。在改革前已经退休的人员没有个人账户资金，国家仍要按现行的标准发放他们的养老金，按照制度改革时的设计，这笔费用从社会统筹账户中支付，而如今的问题就是目前社会统筹账户资金远远不够支付现实的需要，为了解决这个问题，只能向个人账户透支。实际上，我们现在就是用目前正在收缴的个人账户资金给已退休者发放退休金。个人账户上的空账数字实际上体现了我国的“养老金隐性债务”，就是过去“现收现付”制度下对在职职工和退休人员养老金的承诺，养老金隐性债务是“现收现付制”国定不变的。目前，制度的转轨使得这些隐性债务显性化。所以，转制成本是造成我国养老保险个人账户空账的根本原因。 2、管理机制混乱，监督不健全 我国的养老保险监管机制很不完善，社会统筹与个人账户的基金没有完全分开，也就是说两个账户之间可以进行混合管理，造成挤占、挪用资金现象严重。所以，这就给个人账户资金向社会统筹账户转移提供了机会和可能。为了解决已退休职工（即所谓的“老人”）的养老金支付问题，社会保障机构就利用“混账管理”的便利，直接挪用在职职工个人账户中的资金，长期以来，由于不断地透支个人账户来填补社会统筹资金的不足，于是就导致了个人账户的空账。并且在政府完全管理下，透明度差，管理成本大而收益小，管理不到位，没有竞争，使得养老保险金流失。 3、人口老龄化越来越严重 我国目前人口老龄化趋势加重，退休人数猛增。据2010年第六次全国人口普查主要数据公报，我国人口年龄结构发生了较大变化，老年化进程加快，60岁及以上人口占总人口的比重为12%，预计到2030年，社会老龄人口比重将达到20%。人口老龄化的使得个人账户空账问题加重。 4、养老保险基金缴费率高、缴费率低、覆盖范围小 国际上的养老保险缴费比例一般在15%-20%的水平，而我国政府规定的缴费比例是20%，这个比例对于企业来说已经是很高了。但是我国国有企业目前正处于改革攻坚阶段，经济负担很重，民营企业经济发展虽然迅速但是养老保险覆盖范围不够广。至2008年末，参保职工2.19亿，参保覆盖率仅为30%。缴费率低和覆盖范围小导致个人账户空账规模扩大化。 5、养老保险基金收益率低 在上世纪90年代探索养老保险制度改革时，收益率曾经定为14%，但是近些年来全国社会保障基金平均收益率却并没有实现预期的收益率。 通常公共养老金和私人养老金的投资收益率是有差异的，一般前者是后者的一半。1980年到1990年，美国社会养老保险的平均收益率为4.8%，而同期私人养老保险收益率为8%；OECD国家公共养老基金的平均收益率为3-5%，而同期18个OECD国家的年金收益率平均为8.65%。这些数据表明，我国个人账户资金作为基本养老金的一部分，很难达到预期的收益率。养老保险金收益率低就加剧了我国养老保险个人账户空账的现象。 表1 全国社保基金收益率 年份 2001 2006 2014 收益率 2.25 9.3 11．69 基金规模（亿元） 795.26 2827.69 5611.95 二、我国养老保险个人账户“空账”现状 从中华人民共和国人力与社会资源部2012年公布的全国企业职工养老保险十年“成绩单”来看——参保总人数翻了一番，基金总收入和总支出增长超过5倍，2012年养老保险基金累计结余为2003年的13倍。然而，这些“飘红”的数字背后却无法掩盖现行养老保险制度的“痼疾”:财政补贴所占比例仍然偏高;累计结余分散且不足以弥补个人“空账”，覆盖面扩大却质量不高，“断保”现象屡见不鲜，制度可持续性堪忧。2013年人社部数据显示，养老金“空账”问题并没有得到缓解，目前，养老保险个人账户的“空账”已经达到了3.1万亿元。 那么，现在的空账是否就意味着退休时我们不能从个人账户拿到养老金呢？ 答案是否定的。复旦大学经济学院封进教授介绍，个人账户的空账运行其实也是一种养老保险的模式，瑞典、意大利等国都在采用，被称为个人名义账户。在这一模式下，个人账户中并没有资金，只是一个记账账户，账户余额根据每年的经济增长和人口增长调整，到退休时按照该账户的累计余额发放养老金。 党的十八届三中全会公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出，要完善个人账户制度，而不是做实个人账户。这被解读为，给实行个人名义账户开了一道口子。 在不久前的“中国社会科学院社会保障国际论坛2014暨《中国养老金发展报告2014》发布式——‘三中全会的理论突破与名义账户研讨会’”上，财政部部长楼继伟明确表示，个人名义账户是下一步完善养老保险个人账户可选择的模式，并直言改革不能再等。这在某种程度上进一步“明示”了我国下一步社会养老保险改革的方向。 三、如何缓解我国养老金空账问题 1、社会统筹账户和个人账户监管完全分开 由于我国全面覆盖的社会养老保险制度建立较晚，1997年制度确立时，已经退休或即将退休的职工没有缴纳过社保或者缴纳很少，却也需要领取相应的养老金。这样一来，许多地方的统筹账户就入不敷出，需要从个人账户“借钱”，才能保证养老金的正常发放。久而久之，从个人账户“借用”出来的钱，没能及时补上，就形成了空账。因此，我国可以将社会统筹账户与个人账户的监管分开。社会统筹账户由国家负责监管，或成立专门机构负责专款专用及基金的保值增值，而个人账户基金可以委托给有资格的第三人监管、运营，确保个人账户独立运营及保值增值。 2、转变混合养老保险制度模式 我国当前采用的“社会统筹与个人账户相结合”的社会养老保险制度——企业所支付的相当于职工工资20%的部分，进入统筹账户，由政府统一征收、管理，支付当下退休人员的养老金；职工个人支付的相当于工资8%的部分，进入个人账户，累积起来为退休后的生活提供保障。由于我国目前养老保险制度结构尚不完善，因此“双帐”式的养老金制度也不能独打天下，多支柱养老金制度才是行之有效的。 3、加大财政投入，调整财政支出结构 国家政府是推行养老保险的主体，政府在养老保险制度建设和完善中应当担负主要的职责。近几年中国经济增长保持近10%的增长率，财政社会保障支出比例却非常小，远远低于西方发达国家的社会保障支出占财政支出的20%-30%。 随着改革的深化，政府用于经济建设支出将逐步债务化，机构改革后用于行政管理的费用也可以适当压缩；再从其它开支中(包括物价补贴等)缩减一些用于养老保险补贴支出。 此外，国家通过国企累积了大量财富。理论上，这些财富是属于所有中国公民的。但只有这些资产用于人民时，才是真正属于他们的。 为了填补这个历史赤字，国家可以把部份国企资产注入国家养老金，金额足以抵偿以前国企没有为退休雇员供款的那些款项，也足以弥补从目前雇员供款“借来”的那些款项。国企红利可以率先用作福利支出，在某个时候，可以逐步减少投资以发放养老金。 4、降低个人账户养老金在养老金替代率中的承担比例 个人账户养老金更多的是强制储蓄的成分,虽然对缴费职工有着一定的激励作用,但国家强制性的基本养老保险中,保障大多数职工的基本生活是首要目标。应该增加基础养老金的发放比例，如将基础养老金的计发由社会平均工资的20%提到25%或以上,让个人账户养老金在基本养老金的总体替代率中所占比重低一些。 5、提高养老保险覆盖面 扩大养老保险覆盖范围，筹集更多的养老保险基金。据劳动部门统计，1998年一季度的参保率，国有企业为96％，集体企业为53％，其他所有制企业为30％。即使经过1999年上半年的“扩大覆盖面战