农田水利概要论文.doc

合肥工业大学小型农田水利工程建设与管理1小型农田水利工程建设与管理摘要随着十二五开局之年的到来我国农村改革工作继续深入小型农田水利工程建设的地位越来越高对促进农业发展意义重大以往国家投入水利建设资金主要用在大中型骨干工程的建设小型水利工程投入较少故小型农田水利工程的建设仍是农田水利工程建设中薄弱的环节制约着农业和农村经济发展如何针对小型农田水利工程的现状如何搞好小型农田水利建设提高工程的使用效率仍然是十分重要又十分紧迫的课题需要我们不断思考小型农田水利工程主要是解决农民的日常饮用水与生产用水问题与农民的生活及农业生产密切相关小型农田水利工程的特点是规模小且分散在田间地头维护和运营比较困难但是其运行效率的好坏直接影响到农作物的收成和水资源的使用效率小型农田水利工程具有两个显著的特征一是产权的非排他性小型农田水利工程具有明显的社会效益和生态效益直接的经济效益不显著或不是主要的但间接经济效益明显尽管一个小型农田水利工程是为某些特定的农民服务但它的效益并不仅仅是增加特定农户的收入而是具有广泛的社会效益和环境效益如实现农业用水高效利用缓解地区水资源供需矛盾提高农业综合生产能力保证国家粮食安全等由此可以讲小型农田水利工程的最大受益者并不是农民而是国家二是效益享受的非竞争性受益者的增加不会引起其他受益者所享受到的效益的减少小型农田水利工程的服务对象是受政府保护的弱势产业农业我国农户生产规模小农业经营分散比较效益低农业生产对灌溉依赖性强灌区为农业生产提供灌溉服务受水资源地形地理条件限制供水范围和服务对象也限定在有限的地域内具有天然的垄断性一般的私人资金因为利润回报或回报周期长不会投向灌溉基础设施受天然降水丰欠和分布情况影响灌区供水服务与经营管理有一定的自然风险性加之投资规模都比较大这就决定了农民个体无法或不愿进入公益型水利资产的领域单独投资需要依靠政府公共投资予以保障小型农田水利工程建设中存在的问题水利工程重复建设严重由于我国以前的规划意识不强因此很多小区域农民能够自己建设水利工程而没有建设的针对性目的性造成重复建设浪费资源有些小区域范围的工程仅为满足农民自身的临时需要而没有从水利工程的整体规划及社会效益方面考虑随着大量的重复建设工程必然带来管理不善质量无保障等问题甚至造成一些工程的废弃处理缺乏科学的水利工程建设手段由于我国一些水利工程建设的专业水平不高引发工程开发不合理技术含量低社会经济效益差等连带问题例如对于小型水库灌溉管漏水如果没有经过专业认证盲目投入资金维修无法从根本上解决漏水问题浪费了人力与财力还会继续带来枯水季节灌溉缺水丰水季节水源泛滥等问题小型农田水利工程管理滞后过去我国已有的小型水利工程归农村集体所有由其统一使用管理自我国经过改革后很多农村集体经济意识越来越薄弱尤其对水利工程的日常维护与维修已经被忽视再加上水利工程管理主体不明确造成了有人用没人管的尴尬局面水利工程常年使用年久失修吗必然对综合效益的发挥产生影响改进小型农田水利工程建设与管理的对策明确小型农田水利总体上为公益性设施小型农田水利承担着提供社会公共产品和服务的功能对国家的粮食安全和农村经济社会的发展提供了重要的基础保障具有广泛的社会公益性特征而长期以来对此重要性认识不足总认为农田水利是广大农民自己的事农民受益建设与管理都应由农民自己承担因此农田水利工程管理机构被一砍再砍农田水利投入渠道越来越窄用于管理的资金几乎没有为此需要在小型农田水利的公益属性上进一步形成共识明确小型农田水利公益性的现实意义合肥工业大学小型农田水利工程建设与管理2小型农田水利是为农业生产提供服务的农业是弱质产业为农业提供灌溉服务的农田水利工程投入大见效慢管理难回报小直接经济效益不明显主要表现为抗旱排涝等间接社会效益实行家庭承包责任制后农村集体组织逐步退出小型农田水利工程建设和管理小型农田水利维护管理主体缺位效益下滑尤其是年实行农村税费改革以后逐步取消了主要用于农田水利基本建设的两工劳动积累工和义务工加上受农业比较效益降低农民来自农业生产收入份额下降等多种因素影响农民投入小型农田水利工程建设和管理的积极性下降据水利部门统计年全国每年用于小型农田水利建设的工日由较高峰时的年大约减少亿个按每个工日元计算每年减少农田水利工程建设和维护投入高达亿元这进一步加剧了工程的损毁使原本落后脆弱的农田水利基础设施更加破旧因此现阶段明确小型农田水利的公益性有利于加大公共财政对小型农田水利工程建设的支持力度进一步加强基层水利服务体系建设使小型农田水利能够更好地发挥社会效益和环境生态效益强化政府在小型农田水利发展中的责任政府和农民担负责任的历史变迁新中国成立多年来政府和农民对于发展小型农田水利事业所承担的责任经历了个阶段的变化一是从年到年在计划经济时期形成了国家投资农民投劳的小农水投入机制在此期间在小型农田水利建设过程中政府成为单一的投资主体水利基建投资占国家基建投资的以上农民大规模投劳兴建农田水利为农业生产的恢复和发展打下了基础年全国灌溉面积由年的亿亩增加到亿亩大跃进时期广大农民群众积极性较高兴建了一批大型灌区普遍开展了小型农田水利工程建设年全国灌溉面积达到亿亩在文革中全国的农田水利事业遭受了重大损失直到年以后才逐步得到恢复二是从年到年小农水投入机制向多渠道分散化发展年代中期国家为了扶持贫困农村地区农业和农村基础设施建设拿出一部分粮食布匹和中低档生活日用品采用以工代赈的方法支持贫困地区的基本农田小型水利乡村道路人畜饮水小流域治理等基础设施建设自年起国家从每年收取的耕地占用税中拿出一定比例用于土地开垦和中低产田改造提高农业综合生产能力称为农业综合开发农业综合开发资金中约用于小型农田水利建设和配套改造年间全国新增灌溉面积亿亩同期由于老化失修等原因减少灌溉面积亿亩增减相抵后仍净减万亩三是从年到年农村义务工和劳动积累工成为小农水建设投入的重要力量在投工最多的年农民两工每年投入达亿个工日即便按每个工日元计算每年两工投入也超过亿元农村义务工和劳动积累工制度一直延续到本世纪初农村税费改革使我国农田水利建设达到高潮在巩固和加强农田水利基础设施方面发挥了至关重要的作用年全国灌溉面积达到亿亩年国家开始农村税费改革试点逐步取消主要用于农田水利基本建设的两工制度农田水利基本建设的投入机制发生重大转变农田水利工程建设受到了较大影响四是农村税费改革以来国家致力于建立多元化多层次的小农水建设与管护投入机制的探索阶段年统一规定的农村义务工和劳动积累工制度基本取消农民在农田水利建设中的投劳集资数量大幅度减少农田水利投入出现较大缺口年月到年月的冬春农田水利建设中农民投工仅亿个工日比上世纪年代末农民投工高峰期减少了年中央号文件提出在中央财政建立农田水利建设专项资金把农田水利建设补助资金纳入各级政府公共财政计划明确要求增加政府投入逐步建立农田水利建设资金稳定增长机制完善村级一事一议筹资筹劳政策此后结合民办公助用水户参与等方式小农水投入有所增加另外各地围绕工程设施产权制度进行了承包租赁股份合作拍卖等多种形式的小型农村水利设施产权制度改革解决了一部分农田水利工程设施产权不清管护责任不落实经营管理缺乏活力的问题对于吸引农民和社会力量增加农田水利投入发挥已建工程效益起到了一定的作用但增加投入的绝对量仍未完全弥补农合肥工业大学小型农田水利工程建设与管理3民投劳大幅减少的缺口发挥政府在农田水利建设中的主体作用由于小型农田水利具有基础性公益性的特点决定了政府应承担更多的责任政府支持小型农田水利建设首先在于保障国家粮食安全据测算水利对粮食增产的贡献率为左右其中小型农田水利设施为同时国家支持小型农田水利建设也出于调整公共资源分配保护农业作为弱势产业和农民作为弱势群体的目的随着我国经济社会的快速发展粮食问题生态环境问题水资源问题将越来越突出政府在发展小型农田水利中的作用也更加重要小型农田水利设施具有正外部性盈利能力非常有限政府必须在农田水利投资中发挥主体作用发达国家的人均维持在美元明确各级政府发展小型农田水利的责任小型农田水利的建设和管理传统上是以县为基础进行实施的因此县级政府是农田水利重要的组织实施主体小型农田水利建设和管理应实行由国务院领导省级人民政府统筹县级人民政府为主规划实施的管理体制水法第十三条规定国务院有关部门按照职责分工负责水资源开发利用节约和保护的有关工作县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工负责本行政区域内水资源开发利用节约和保护的有关工作据此中央政府的主要职责是统一领导和组织全国小型农田水利的建设和管理工作包括编制总体规划拟定建设与管理标准承担主要投入责任督促地方政府认真开展农田水利工作省级和市级政府的主要职责是负责本行政区域内的小型农田水利工作包括审核年度建设项目从地方财政中安排小农水建设和管理资金组织验收纳入基建程序或财政重点建设工程的项目对辖区内县级政府开展小农水建设情况进行考评按照分级负责分层管理的原则县级政府是小型农田水利建设和管理的主要组织者和管理者县级人民政府作为小型农田水利建设责任主体要以县级农田水利规划为依据统筹县域小型农田水利建设包括组织相关部门编制县级小型农田水利建设总体规划组织小型农田水利工程的建设和管理工作乡镇政府作为一级行政机构拥有相应的财权承担着乡镇内公共产品供给的责任乡镇水利站是国家最基层的水利单位在农村水利工程建设管理防汛防旱等方面发挥着重要作用在乡镇水利站建设方面目前主要的政策依据是国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见其中明确了基层水利服务体系的公益性职能但是对其设立方式没有明确要求同时缺少法律法规明确乡镇水利站的地位与职责导致乡镇水利站性质不明职责不清服务能力差为了支持乡镇水利站建设促进基层水利工作的开展应当明确乡镇水利站作为县级人民政府水行政主管部门的派出机构在县级人民政府水行政主管部门的管理下履行管理范围内的农业灌溉防汛防旱等公共服务和社会管理职能引导农民参与小型农田水利建设小型农田水利设施服务对象是农民受益者是农民农民自身资金筹措能力弱再像过去那样主要靠农民自身筹资搞农田水利已不现实只能力所能及地投工投劳参与小型农田水利建设在实施农田水利建设过程中可以采取一事一议的方式坚持村民自愿直接受益量力而行民主决策的原则以政府资金为主引导农民自愿投工投劳让农民从工程前期到工程建设到工程建后管护积极主动参与主要体现在在工程前期工作阶段为确保工程技术方案合理和工程顺利实施地方政府和水利部门通过召开村民大会在工程建设内容的选择工程布局工程技术方案筹资投工方案和工程管护征求群众的意见充分尊重和体现农民的意愿在开展村组内的农田水利工程建设以村组为单位组织发动群众投工投劳和筹资参加工程建设在工程建设中招投标不搞一刀切建设难度大技术要求较高的工程通过公开招投标选择施工队伍建设凡是适合农民可以依靠自身能力可以开展的以自然村组为单位在水利部门的指导下组织农民自己干就地消化农村剩余劳动力增加农民收入建立健全小型农田水利建设和管理的新机制总的来看从根本上解决小型农田水利工程投入主体不落实产权不明晰管护责任模糊管理难和效益低下等棘手和悬而未决的关键问题必须加快在资金投入工程建设建后管护等方面形成新机制合肥工业大学小型农田水利工程建设与管理4财政为主主体多元的投资机制小型农田水利的公益性特点决定了投入责任主体应以政府为主农民投入原则上以投劳为主要充分发挥各级政府的主导作用和公共财政投入的主渠道作用加大部门之间的协调配合力度建立公共财政投入稳定增长机制合理划分中央省市县四级主体在农田水利建设中的事权实现资金投入的多层次创新小型农田水利建设的投融资方式通过财政以奖代补奖补结合以及优惠贷款财政贴息等方式引导带动社会资金加大对小型农田水利的投入实现资金来源的多渠道在原来面上分散开展小型农田水利建设的基础上加大投入集中连片配套以县为单位开展小型农田水利建设实现小型农田水利工程由分散投入向集中投入转变政府引导农户参与的建设机制农民是小型农田水利工程的直接受益者在小农水项目建设上应改变过去政府一手包办农户参与决策和监督少的做法遵照小型农田水利工程民办公助的原则推行农户全过程参与的建设模式要广泛调动受益群众的积极性通过以奖代补先干后补等多种方式引导农民群众自愿投工投劳兴修水利产权明晰权责一致的管护机制针对小型农田水利工程国家管不到集体管不好农民管不了的问题应遵循谁投资谁所有谁受益谁管理的原则严格界定各类农村小型水利设施的产权落实管护责任主体由重建轻管向建管并重转变发展农民用水合作组织是解决小型农田水利设施建设的公共性和农户家庭经营的个体性矛盾的重要途径要按照民建民管民有民营的模式逐步把农民用水合作组织培育成为用水和管水主体赋予农民用水合作组织灌溉工程自主管理职权建立群管为主专管为辅专群结合的新型农田水利服务体系四是农民用明白水交放心钱的水价机制充分考虑受益农户的用水需求保障农民用水权益兼顾节约水资源和减轻农民水费负担建立合理的水价形成和水费计收机制建立定额灌溉计量收费节约转让超用加价的供水价格体系充分发挥价格机制对用水需求的调节作用提高用水效率强化规划和法律对小型农田水利建设的保障作用完善小型农田水利建设规划体系要认真做好小型农田水利规划的编制工作统筹安排各类地区的建设项目兼顾平原山丘区和草原牧区的发展需求大中小微工程并举工程措施非工程措施结合推动小型农田水利协调发展要以县级农田水利规划为平台有效整合有关部门的涉水项目资金使县级农田水利建设规划真正成为各部门用于农田水利建设资金的整合平台实现统一规划统筹安排集中使用切实提高各类资金的使用效率加快制定出台农田水利法改革开放以来随着依法治国方略的确立与实施我国制定出台了一些与农田水利有关法规和政策由于相关政策都是按行业线条式制订的对农田水利虽有涉及但不系统不明确难以有效规范和指导农田水利发展大部分政策权威性不够需要提升法律效力为了促进农田水利建设规范化制度化使之逐步走上健康有序的发展道路建议尽快出台国家层面的农田水利法对农田水利的地位作用性质投资机制建设和管理体制各级政府部门职责等做出明确规定要加快前期准备工作进度尽快列入立法程序合肥工业大学小型农田水利工程建设与管理5参考文献郭元裕主编农田水利学第三版北京水利水电出版社顾斌杰严家适罗建华建立与完善小型农田水利建设新机制的若干问题中国水利刘铁军产权理论与小型农田水利设施治理模式研究节水灌溉中国人民银行孝感市中心支行课题组小型农田水利建设三种筹资模式运行状况调查与启示武汉金融王广深王金秀促进小型农田水利建设的财政支出政策研究中央财经大学学报周晓平陈岩小型农田水利工程建设和管理中参与主体的博弈分析安徽农业科学