李克实-公文写作与公文处理——公文写作方法(上)

公文写作与公文处理——公文写作方法（上） 主讲人：李克实 中国人事科学研究院副院长 公文的写作，我认为可以大体上分为三个阶段，第一是公文的准备阶段，第二是公文的起草阶段，第三是公文的修改阶段。这个在不同的阶段，都有不同的一些工作。 一、公文的准备阶段 信息收集 首先是公文的准备阶段，现在来看一些我们写过的一些公文，有一个规律性，就是写的比较草率，草率的原因就是公文的准备阶段的准备不足。所以说，公文的质量就非常受影响，这个是很明显的。所以说，要写一个好的公文，一定要使公文的准备阶段要充分，特别是一些涉及到法律法规方面的公文，恐怕就是公文的准备阶段就更要充分，有的准备阶段可能历时还比较长。 公文的准备充分了，公文的起草就比较容易，也能够保证质量，这样就是使公文能够写的比较好。公文准备阶段有这么三件事情，第一件事情就是首先要对公文写作所需要的信息，进行收集，公文需要的信息，我想有这么几个方面，最重要的一个，最直接的信息，我们通常叫做由头，意思就是说，起草这个公文，是谁让你起草的，是怎么来的这个事。一般说由头这个信息，你比如说就是根据领导的一个批示，那么指示，或者是有一个来文，或者是报文，你来进行处理。 也就是说这个也是我起草公文的一个根据，这个由头的话，包括领导的批示、指示，以及你在起草过程当中，领导，这个主管领导，各级领导的意见，修改的花脸稿，这个都要保留，最后都附在你上报给签发领导的时候，作为一些辅助说明，不是附件，就是上报的时候，把这些别在后头就可以了。同时上报，我们曾经，发生过一个误会，这个误会是由于办公室不懂，就是公文的流程造成的。就是送给一把手签批，最后签发，这个文件当中，过程稿，花脸稿都要附在合同，不能够你都给清干净了，一张白纸，打两个字，全是你，这个办公室的译稿上去，你主管副职什么意见，专业部门什么意见，都没有了，这个不可以。 这个就容易造成误会，就是使一把手认为，这个还没有经过主管部门去研究，提出意见，所以这些要附在后头，这样一看，来龙去脉，怎么来的，非常清楚，也便于决策，这是由头信息，这个是一个。 第二类就是要有一些资料信息，我们这个就是原则上要求，如果我们这个文件，正文当中引用了某一个文件的一些表述，就应该把所引用文件的原文，附在后头，或者是注明出处，如果说原文很长，那一本书那就算了，注明出处就可以了。如果说是原文的话，是某一个领导的一句话，一页纸的批示，像这些这个复印件都要附在后面，包括我们有一些引用一些规定，引用纪要里头的，这个原纪要件，或者是复印件，你也要附在后面，这个便于领导决策的时候参考，这是资料信息。 再有就是讨论信息，特别是一些新的开拓型的工作事务，或者是涉及法规规定的修订、补充这一类的，可能需要更扩大一些信息，我们可以采取讨论的方法。比如，务虚会，我们通常讲的神仙会，就没有什么边界的，大体这么一个范围，大家就是侃一侃，头脑风暴，那么一些小型的研讨，这个可能都有利于开拓思路。再有一些大型的一种写作，需要更多、更大范围的一些资料信息的时候，需要专门调查的时候，这个就是调研信息，专题调查，有的时候可以搞问卷调查，包括访谈调查，特定的对象，进行访谈，那么这个听取大家意见等等，这些都是信息收集，这个阶段，可长可短，根据工作任务，工作的需要来确定。 弄清依据 这件工作做了以后的话，第二件工作叫做弄清依据，我觉得我们在办文过程当中，可以说是一个比较常见的问题，就是依据不清，这种例子可以说一再有发生，我们在草拟一个文件，开始动笔之前，要有一个问题，我们要想清楚，我们就是根据什么来进行这个文件的起草，我想恐怕有这么几个五个方面的考虑。 第一个考虑就是说，是否是我的任务，也就是说任务依据，任务依据又分这么几种情况，一个就是说，是否是我的部门法定职能明确的，而且这件事情已经纳入工作计划，这个工作计划是经过领导批准，可以执行的。你这个就可以按照这个来起草你的文件，就是说，没有经过领导批准，那么也不行，你就是纳入工作计划了，领导没同意，那你写了以后，怎么出去，所以这个上下沟通，先要搞明白。 第二类的话，就是上面部署要求的，上级召开会议，要求你们这个机关来负责这件事情，方案上没有，但是分工让你负责，就是你的事情了，或者是上级机关领导个人，直接批示交办事项，这个也是一个依据，那你也是可以起草公文的，该怎么办怎么办了。还有就是，其他部门有要求的，包括你下级机关报文和平级机关来函，这是我根据什么，就是我工作任务，这是一个概念。 第二个就是职能依据。职能的大小、组从，有一些职能，就是你一家独有，这个好说，但是有一些职能，就是有交叉，不明确，还有一些职能，就是你光办你的事还不行，可能会涉及到其他部门，有的时候需要联合行为，有的时候需要报上级机关，这个发文，所以说一个文件，我们在制定之前，就要对这个职能进行清楚的这种思考，我打个比方讲，你比如说，公务员处分条例这个修订，我说几个部门都有关系，首先就是监察部，中纪委监察部是合署办公了，政府这边我们就是监察部的，监察部它是管公务员处分处理这些事务的，这个修订是不是应该他来做，还有一个，国家公务员局，国家公务员局这个职能里头也很明确，就是贯彻落实公务员法，及其修订、制定各项配套政策。 你这个公务员处分条例是不是属于配套政策之一，从什么角度去考虑，我们但凡像这样的话，我们按照这么一个原则去进行安排，需要联合行文，涉及多家职能的，要分一下。比如，政策研究制定部门，或者我们简称叫政策部门，就是出政策的部门。第二个叫做执行执法部门，第三个叫保障部门，我们按这三个来讲，作用不一样，我们说公务员处分条例，谁是政策研究制定这个部门，这个部门就应该是主办机关，谁是执行执法部门，谁是保障部门，这些部门如果说是相关的，它应该是会办机关，应该按照这么一个原则去定，这样定下来的话，就能确定只能有一个主办机关，不能够多家共同为主办机关，你可以说是联合行文是可以的，但是说主办机关只能是一家，这个一家所制定的原则，就是你是政策研究制定部门。 比如，我们要给中小学教师涨工资，不是普遍的提薪，只给中小学教师这一部分人涨工资。这个事的政策制定部门是人社部，人社部它是负责机关事业单位，乃至整个社会分配问题，这是政策制定，研究制定部门。在执行的时候，你给中小学老师涨工资，谁是执行部门、谁管老师，也就是你要给这老师涨工资，谁来办，这个当然就是教育部门，给老师涨工资，钱从哪来呀，所以说这还得有一家，那么这个就是财政部门。 所以，要办成这件事，最低的联合行文的范围，也是这么三家，就是人社部、教育部、财政部，财政部是保障部门，谁是主办机关呢，可能这个要求、建议，可能就是教育部提出。但是，它是执行机关，它不是政策制定的机关，政策制定机关谁，就是人社部统筹管理。就是人社部牵头办文，使用人社部的文号，人社部就是主管主办机关，这个文就可以发下去了，这个职能关系也就是这么来确定下来的。 第三个就是法律依据，法律依据又三种情况。一个是国家已有法律，你不知道，这个是非常可怕的，那么你不知道，你搞了一个，结果后面把关不严，出来了一个新的规定，和过去已经颁布执行的规定撞车，这是麻烦比较大的事情，像这种事情我们是发生过的。那么你比如说当年合同法出台以后，就是很多地方需要跟其他的法去磨合，你还得发一些新的司法解释、条文、、补充，这个就是说它有一个协调适应的过程，就没有充分的考虑到，可能和其他法律条文的关系。 我们说是一个公文发出去以后，没有日后的问题，执行非常痛快，不需要再做补充说明，这个是比较罕见的，我想了一下，我这一生所经历的，所参与的，所遇到的，这个就是公文的，发出公文的，有没有一种就是公文发出去，什么意见都没有，执行的非常痛快，还真有一件。就是当年我们开始实行双休日那个文件，非常痛快，一直到现在，我也没听说是谁对这个事有意见，但是这种事是我们办理公文当中，是非常非常罕见的，做到一点意见都没有，这是非常难的，但是可以把这个作为我们的目标，如果你公文准备工作十分充分，至少是我发布了以后，所需要再去解释补充的事情，就比较少，那么就怕你准备不充分，那可能事就比较多，甚至执行不了，被碰回来，我们这种例子也是有的呀。 像我们前一段华能罚款的那个事情，就搞的很难堪，也不是说它没有道理，但是你缺乏一个听政和实验的这么一个环节，这个是在我们罚规规章制定程序条例里头都有要求的，所以说，这也不能够冤大家不理解，确实是他自己做的工作有缺陷，这是一个，法律依据。第二个，就是说法律依据第二种现象，就是国家没有相关的法律，就是是个空白，是个空缺，但是按照职能，不是你管的，那你不要乱搞，这个基层的政府，有一些比较实用主义了，随心所欲，有一些事情。这个不可以的，那么这个不能够打乱战，这是都有一定之规的，谁来制定，哪一级来制定，什么样的程序，国家都有一些非常细腻的规定，这个是不能乱来。 第三个就是说，没有这个法律，也该你这个部门负责，但是，你没有按照法定的程序条例有关规定来办理，也属违规违法，这个我们说程序条例的规定，非常细了，你有一些要向法制部门去立项，经过批准，有一些要通过人大，有一些还要通过社会听政，有一些专家论证，那么这个都有详细的规定。 第四个就是引证依据，引证依据就是三件事，一是来源是否准确，如果来源不准确，麻烦很大，你结果引了一个假事，想想多么难堪，这个来源的话，一定要准。再有一个来源的话，它所表示的引导方向要正确，你包括它的代表性，有些个案，它不有普遍规律代表性，那么也有一些个案，虽然是发生不多，但是它可能是预示了你一个机制，制度的缺陷，那你也要引起高度的重视，这个就是引证依据的选择非常重要。 再有一个就是，你要引证它来说明什么，与你的意图要相符，你不能说了个事，和你最后要解释的，沾不上边，不搭界，有的时候，出在这种情况出在这，比如说你引证了三件事，最后你是出了对应的三个措施，讨论的时候，可能领导同志提出来说，你这个第二条意见能做得到吗，你自己也觉得做不到，那就算了，第二条就没了，但是你说了前面是三件事，你后面你就两个，你前头可能是第二件事，就是没有对应措施，这就变成了和你后面的，就是不对等了。如果，后面这个措施不说的话，那前面的引证你也要去掉，你不能说，引证的事情后面没下文了，像这个在一个公文修改过程当中的，是很容易发生的，你修改的时候，就说我后面的这个领导没说前面引证的事，只说后头的事了，后头按照领导意见，我不写上了，不要了。不要了，那你前头对应的引证的例子，你留在哪，后头没有措施，这个就是变成一个引证不符了，这种现象也是会有，这是第四种。 再有一个就是公文的效应依据，说一千道一万，公文要有用，公文没有用，是一概不可以发的。曾经我是做秘书处长的时候，碰到过这么一个事情，我们那个时候，我是做秘书长的时候，好象每年都有几件公文会被打回去，就是不同意发。这些公文也是经过司、处，各级都是签字报过来的，但是到了办厅的秘书处就被卡住了，你比如说曾经有这么一件发回来的。我们一般一个公文，不管是哪一类公文，大体上总有一个基本的逻辑关系，就是是什么、为什么、怎么办，这三个基本问题，是什么、为什么、怎么办，这个文拿来一看，通篇都是什么，既没有为什么，也没有怎么办，那么这个公文就没有效应了，没有用，结果我就和报文单位的同志就询问他，这个文我们为什么要办。 我说一个就是说，你们管的这项工作呢，是否是目前有一些违反规定的现象，有一些不良倾向，有一些不符合国家发展要求的表现，或者是倾向，这个有没有。他说没有，我说那既然这个没有，第二个，我再问你一个，就是但凡一个工作设置，随着社会发展它可能都会有一些不断的深入、提高，随着改革的深化，会有一些新的要求，以便把这个工作搞的更好，那么这方面的要求，你们有没有。他想了想说，也没有。那我就不明白了，你既没有这个老问题，又没有新要求，你发文干什么，最后答不出来了，墨迹半天，跟我说，你高抬贵手吧，说咱们马上就要年底，要总结了，我们这个处今年一个文都没发过，我说你要是这个理由的话，那你还是别发了，你没有内容的文，你发出去，让人家看你的废话，这个东西就是影响太不好了，我说我看你们司长也签字了，要不然的话，我们去跟你司长解释一下，结果他说，那算了吧，本来他就不同意发，他把司长磨完了以后，又上我这里磨。 这个司长也是不太厉害，他磨的狠了，也就签了，那么到我这，还是过不去，没有用的公文，一概不能发出去，什么叫做没有用，就是既没有老问题，又没有新要求，这就是没有用，有什么用啊。就是我们发出去一个公文，它总是要解决一个问题，你什么问题都不解决，你这个公文你发它干什么，所以说，我们这五条依据的话，我们都要做一个深入的思考，那么想明白了，好，我这个弄清楚依据了，我就可以开始再下一步了，下一步就是说，我要搞清楚文种。 选准文种 文种是什么，用哪个文种，你是不同的文种，在起草的时候，写这个公文的时候，你的用法，你的语气，你的角度，那都是不一样的，所以说你不能说我先写一篇东西，管它是什么呢，写完了以后，再确定是使用哪种文种，这个一般来说，预先不搞明文种的这种起草，写出来可能就是什么都不是，你不能说，对一块字在这就完了，你要想这是一个通知，从一开始落笔，你就是按照通知的要求去写。你要是个决定，一开始的结构设计，就是按照决定的这个去写，如果是个请示，那就是从请示的要求去，如果是报告，那就是报告的要求，各自不同。 所以说，你在起草之前，一定要明确，是什么文种，如果你中途要变换文种，必须要新思考你这个整个公文的架构和它的逻辑关系，我们就是往往一看，写这个东西，写这个东西，挂的文种是通知，实际上内容是通告，这个也是非常常见的，我说了嘛，报上来了17篇，12篇都是通告，只有5篇是通知，就是说一开始就没有照准，我应该采取哪一种文种，所以上来就写，写完了以后，根本就没有通知的内容。 我们容易搞混的，大概是有这么几种，一个就是请示和报告内容，这个是两个事，这个不能够混，第二个是通知和通告混用，三个就是通知和通报混用，通报，你比如说是一个违法乱纪的事件我通报，你不能是关于这个事项的通知，这个的话，这种错用我们也是不少见的，但是这个是错的比较厉害的。 再有就是说，通知和函混用，函刚才我们说了，根本就没有通知的功能，通知是下行，函是平行，那么特殊情况下，可以用作和业务主管之间的请示批复，但是不代表它可以用作通知，这个是通知就应该按照我们机关间的关系，就是通知这一种，你不能套在函里头去用。 二、公文的起草阶段 （一）找准角度 我们这个搞清楚了，就可以进入公文的起草了，准备工作充分了，就进入起草阶段，就是两件事，叫做找准角度，我从哪下笔，我从什么地方切入，叫找准角度。找准角度，这是我们在公文起草当中，非常重要的一关。我们写公文和写小说，这个写文学作品，写诗歌散文，很多地方一样，但是最不一样的地方是什么，就是你写这些其他的文学作品，你都有个作者，你这个作者是有专利的，那是你写的，你还有版权的，你还有收入的，公文就是没有作者，没有专利，公文没有这个你个人得版权。公文只有叫做执笔人，起草人，这个人是代组织执笔而已，或者说是一个组织的工具之一而已。 不能够把这个工作落到他个人的头上，哪个公文是我写的，我的作品，不可以的，那么我们写公文的时候，要从这么一个角度去考虑，你是一个组织的代言人，说我们说平常我们讲，我是张三，我是李四，写公文的时候你是谁，你不在是张三李四了，你是谁，你是这个组织的代言人，或者说我们通常讲的不准备的一种表述吧，就是说你为谁起草文件，你就是这个单位的最高负责人，你为你们局起草一个文件，那你就是局长，一把手。你为这个部起草文件，那你就是部长，你代国