浅谈串标成因分析及防治对策.doc

浅谈串标成因分析及防治对策 招标投标市场中的串标行为，早已是公开的秘密，屡禁不止，其花样也是层出不穷。在江西吉水县的工程招标、林权拍卖、政府采购等领域里都曾出现过，并造 成了恶劣的影响。在吉水县纪检监察局的组织下，发改委、检察院、公安局、建设局、交通局、国土局、林业局、财政局、招标中心等招标主管和监管 单位业务负责人就如何治理招标过程中出现的串标行为进行了讨论。笔者在大致了解招标市场中的串标情况后，结合政府采购工作就招标投标过程中的串标行为进行 了一些分析，谈点个人浅见。　　　　 串通投标的主要表现　　　　 所谓串标，是指在工程招投标和设备采购过程中，几家投标单位通过事先商定，联合对招标项目的一个或几个招标标段用一致性报价、压价或抬价等手段串通报 价，以达到排斥其它投标人，控制中标价格和中标结果，让他们其中的投标者中标的目的。也叫“抬标”、“围标”、“陪标”。　　　　 在招投标活动中，串通投标表现形式多样。根据串通主体的不同大致可以概括为以下类型：　　　　 (一)投标人之间相互串通　　　　 价格同盟。招标投标中，某些投标人特别是“围标集团”，为了排挤其他投标人，干扰正常的竞价活动，相互勾结私下串通，就投标价格达成协议，使竞争对手的正常报价失去竞争力，导致其在评标时不能中标。　　　　 轮流坐庄。该行为多发生在分段招标或者多次招标中。投标人之间互相约定，在不同的项目中轮流以高价位中标，使投标人无论实力如何都能中标，并以高价位捞取高额利润，而招标人无法从投标人中选出最优，造成巨大损失。　　　　 陪标补偿。投标人之间私下确定中标人，然后再参加投标，约定内定中标人以高价中标后，给予未中标的其他投标人以“失标补偿费”。这种“陪标”行为使投标者之间已经不存在竞争，招标人没能达到预期节约、择优的效果，“失标补偿费”也是从其支付的高价中获取的。挂靠垄断。通过挂靠其他企业方式，一家企业或个体包工头同时以好几家企业的名义去参加同一标的投标，形成实质上的投标垄断，无论哪家企业中标，都能获得高额回报。同时通过挂靠，使得一些不具备相关资质的企业或个人得以进入原本无法进入的经营领域。 (二)招标人（中介机构）与投标人之间相互串通　　　　 透露信息。招标人（中介机构）与投标人相互勾结，将能够影响公平竞争的有关信息（如工程实施过程中可能发生的设计变更、工程量清单错误与偏差等）透露 给特定的投标人，造成投标人之间的不公平竞争。尤其是在设有标底的工程招标中，招标人（中介机构）私下向特定的投标人透露标底，使其以最接近标底的标价中 标。　　　　 事后补偿。招标人与投标人串通，由投标人超出自己的承受能力压低价格，中标后再由招标人通过设计变更等方式给予投标人额外的补偿。或者是招标人（中介 机构）为使特定投标人中标，与其他投标人约定，由投标人在公开投标时抬高标价，待其他投标人中标后给予该投标人一定补偿。　　　　 差别待遇。招标人（中介机构）通过操纵专家评审委员会在审查评选标书时，对不同投标人相同或类似的标书实行差别待遇。甚至在一些实行最低投标价中标的招投标中，为使特定投标人中标，个别招标人（中介机构）不惜以种种理由确定其他最低价标书为废标，确保特定投标人中标。　　　　 设置障碍。招标人（中介机构）故意在资格预审或招标文件中设置某种不合理的要求，对意向中的特定投标人予以“度身招标”，以排斥某些潜在投标人或投标人，操纵中标结果。　根据串通方式来看，大致有以下几种：　　　　 直接围标。投标人拿到标书后，就聚集在一起研究如何围标串标。这种围标的前提一般是投标人是当地人，或投标人来自同一地方人，早已就投标事项达成共识。如果有其他陌生的投标人参与的话，他们就会对其申明自己或真或假的优势地位，甚至是恐吓手段，让其知难而退。　　　　 这种情况主要存在于单位资产处置（如店面招租、旧房拆除、废品拍卖）、小型建筑工程、农村公路修建、林木资源拍卖以及对售后服务相对比较高（需当地投标商）的政府采购项目中。　　　　 报多投少。采购信息发布后，常有许多供应商前来咨询，申请资质审查的也较多，而且资质审查都通过了，并购买了招标文件，但到截止投标时间时却不投标， 造成投标商不足使招标流产或竞争性不明显，而使用单位往往在时间上无法等到重新招标，所以通过改变招标方式达到其事先串标的目的。这种情况在政府采购领域 出现机率较大。　　　　 拉大报价差距。这种方式一般是串标已经形成，在保证中标的基础上如何提高中标价格而采取的方式。它还有一个前提就是评标方式里采用了投标商平均报价。 此类情况多存在工程招标领域里。在同一采购项目中，供应商提供的服务、货物质量相同，报价悬殊却很大，大多数报价都偏离市场行情，只有一家合理报价。如某 工程招标，标底为1亿元，经资格预审后，有11家投标企业入围，其中一家投标报价只比标底下浮1%，其他10家投标报价分别下浮9%－29%不等。一亿的 工程只下浮一个百分点，按现行评标办法，这家投标人无论如何也中不了标，但实际上它根本就不是冲着中标来的，而是为了抬高“所有报价的平均值”，有他和没 有他，平均值相差两个百分点，一个亿的工程，两个百分点就是两百万元，其中自然有他一杯羹了。　　　　 挂靠企业多家参与。企业或包工头通过挂靠多家有资质的企业后参与投标，多份投标文件中只修改报价，不注重实质性的条款修改，而且报价采用梯度法，希望 自己的其中一个接近标底，增加中标几率。当然，严格意义上来说，这只能叫做“围标”，但如果几家公司同时来围的话，就和串标差不多了。这种情况也多存在工 程招标中。　　　　 故意制造无效投标或者弃标。无效投标的发生有时并非投标人粗心所致，而是故意而为：或法人代表未签字，或投标文件份数不符，或报价漏项、重复计价等，只有一家作出了实质性响应；还有一些供应商的做法是给人陪标，截标时故意弃权。此举在政府采购领域存在较多。　　　　 总之，在普遍缺乏诚信机制制约的投标市场中，各种串标（围标、陪标）形式五花八门，手段也越来越隐蔽，让人防不胜防。　　　　 而且令招标机构无奈的是，许多时候只能从逻辑或表象上推测是围标串标，拿不出证据证明，法律法规也没有认定标准，因此，认定是否串标困难极大，凭空指 责，投标人一旦抵赖，将难以应付，只能是任心中怒火焚烧，或是等到当围标串标的供应商之间关系破裂时，让真相曝光才能攻破串标堡垒。　　　　 串通投标行为的危害性　　　　 招标的意义在于公平竞争，优胜劣汰。但是，串标行为一旦介入其中，就从根本上改变了招标的本质和积极意义。由于串通投标行为是为了通过限制竞争来谋取 超额利润，因此，它不仅直接损害了有关投标人的合法权益，而且还损害了招标者的利益，并妨碍市场竞争机制应有功能的发挥，危害甚大。　　　　 直接伤害了其它投标人的合法权益。串标扰乱了正常的招投标秩序，妨碍了竞争机制应有功能的充分发挥，使中标结果在很大程度上操纵在少数几家企业手中， 而使有优势、有实力中标的潜在中标人拒之门外。不仅破坏了建设市场的正常管理和诚信环境，严重影响到招标投标的公正性和严肃性，而且也伤害了大多数投标人 的利益。　　　　 加大了招标人的成本。当招标价格没有设置限高价（门槛价）而又不采取最低价中标时，串标常常会导致中标价超出正常范围，因为参与串标的企业一般会有某种形式的利益分成，这就会使他们操纵的标价超出了合理低价范围。　　　　 工程质量缺乏保证。因为参与串标的企业往往诚信度不高，也不大重视企业的内部管理，加上赌博心理占了上风，它们编制的投标文件着眼点仅仅放在价格上， 对施工方案不认真研究，无合理应对措施，即使中标，也不大可能认真组织项目实施，对工程建设留下隐患。货物采购中如高价中标这种结果一般不会出现。　　　　 容易滋生腐败行为。如果串标行为有招标人或招标机构工作人员参与，在串标前或成功后极有可能有利益上的来往，出现行贿受贿现象。招投标市场中串标行为屡禁不止的深层原因　　　　 尽管现行法律法规规定了围标串标的处罚措施，但围标串标却屡禁不止，这是为什么？　　法律法规不尽完善。从法制环境看，虽然我国的法律体系日益完善，但不配套、不细致、不完善和不严谨也不可否认。这就给不法行为提供了可乘之机。如《政府采购法》第77条规定了投标人之间串标是受到处罚的情形之一，但却没有明确如何认定串标。　　　　《招标投标法》第53条对串通投标行为规定了处罚办法，但人为掌握的空间大，定义也不明确。如处罚对象从规定上分析应是所有参与串通投标的单位，但一 般情况下，串通不成都不会受罚，发现串标，则受罚的只是中标者。又如，规定“情节严重的，取消其一年至二年内参加依法必须进行招标的项目的投标资格并予以 公告，直至由工商行政管理机关吊销****”。但何为“情节严重”没有具体规定。　　　　 与法规不完善相对应的，就是执法的薄弱。也就是政出多门，监管不力。 各行业、各部门根据国家法规大多分别制定一些部门规章，这些行业规章往往尺度不一，缺乏协调统一，难免会给不法行为留下空子。在实践中，就容易出现参与的 部门多，但职责不明，主次不清，流于形式的问题。参与监督的各部门角度各不相同，没有明确分工，参加人员有时因为工作原因临时指派，起到的作用并不明显， 最终就可能是大家都负责又都不负责，容易使监督流于形式。　　　　 违规成本过低。《招标投标法》对投标单位和直接责任人的罚金数额较小，其违规违法的成本远小于违规所得。《政府采购法》第72条、第77条及《招标投标法》第53条规定的对串标人的处罚主要都是经济处罚，刑事责任的追究应依据《刑法》的相关规定。　　　　根据《刑法》第223条的规定，投标人相互串通投标报价，损害招标人或其他投标人利益，情节严重的，最多也只能处以3年有期徒刑，并处或单处罚金。　　　　 实践中，有的工程或采购项目动辄就有几千万甚至是上亿元，串标一次就会有上千万元或更多的“超额”利润。这与串标所得的巨大利润相比绝对堪称“一本万利”，这就难免有投标人“前仆后继”去铤而走险了。　　　　 社会环境诚信缺失。串标这种投机行为之所以存在，社会诚信的缺失是其原因之一。串标企业往往内部管理落后，注重短期行为，追求利益的最大化，甚至有在 一个项目中暴富的赌博心理（尤其是建筑和交通工程中，包工头大多不懂工程，只是靠挂靠企业揽到工程投标，做一个算一个的心理比较普遍），而不注重企业管理 和企业长期效益，忽视诚信建设，加之对失信现象目前建立的有效的预防和惩戒体系还不健全，出于地方保护主义等各种原因对串标企业列入黑名单进行曝光的很 少，多数仅仅是在经济上进行处罚，没收投标保证金而已，因此，一些企业屡屡“闯红灯”也就不足为怪了。　 招标操作不够科学。不可否认，招标方案存在漏洞，资质审查不严格，评标办法不科学等，都会导致围标串标的发生。其间有两种情况。一种是制作标书不严 谨，造成漏洞。还有一种是主观为之，比如招标人与投标人对产品或工程设置排他性条款，或者招标人对复杂的招标项目直接委托投标人设计，招标人原封不动地采 用了设