发展中的中国广告业.doc

发展中的中国广告业 全中时代广告文化发展中心 我国在建国以后的很长时期内，由于受高度集中的计划经济体制的束缚，广告业发展十分缓慢，始终未能形成一个行业。“文化大革命”期间，广告被彻底否定，广告经营活动在全国被迫中止。党的十一届三中全会后，在以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线指引下，随着人们思想的逐步解放，在经济领域的许多“禁区”陆续被打破，商品广告也得以在中国恢复出现。　　　　一、改革开放政策和中国特色市场经济的发展是中国广告业发展的根本动力　　1．中国广告业的恢复时期（1979—1981年）　　　　（1）改革开放初期，我国广告行业恢复状况。　　 这几年，中国仍处于计划经济时代，生产资料的产销按国家计划，许多生活资料处于供不应求或凭票供应的状态，生产企业和商家缺乏广告意识。1979年1月4日，《天津日报》首次刊出商品广告，1979年11月14日《文汇报》率先发表文章，从理论上为广告正名，明确“有必要把广告当做促进内外贸易，改善经营管理的一门学问对待”，“应该运用广告沟通和密切群众与产销部门之间的关系”。当年全国广告年度营业额约1000万元；广告经营单位仅有13户，均为国营企业；广告从业人员1000人左右。1981年全国广告年度营业额1.18亿元；广告经营单位达到1160户，均为国营和集体企业；广告从业人员1.6万人；广告费占国民生产总值的0.024％。广告经营活动集中在北京、上海、天津、广州等少数城市，广告发布主要依靠广播、电视和报纸等大众传媒，尚未形成产业规模。从广告投放的商品类别来看，主要是服装、以洗涤用品为主的日用化学品、手表、烟草和酒类。　　（2）国家对广告行业的管理政策。　　由于恢复时期广告业的发展速度缓慢，规模较小，国家并未将广告经营活动完全纳入行政管理的范畴，而主要采用政策指导进行管理，实行“总量控制”的方针，本着“限制、引导、管理”三原则，限定广告经营单位所有制为单一公有制（国营或集体企业）。　　2．中国广告业的初步发展时期(1981—1992年)　　（1）计划经济向市场经济转轨初期我国广告行业发展迅速。　　随着改革开放政策的逐步扩大和深入发展，中国的国民经济开始由计划经济向市场经济转轨。这一过渡时期也是我国告别了商品短缺而进入商品竞争的时期。多数企业和商家逐渐意识到广告对商品宣传与促销、消费引导所具有的重要作用，他们对广告费用的投入也逐步加大。广告业成为国民经济发展中成长最为迅速的新兴产业之一。1981—1992年中国广告业发展中的三项主要指标：年度广告营业总额、广告经营单位总数和广告从业人员总数分别以平均46%、29%、27%的增长率高速增长，1992年分别达到67.87亿元、1.67万户和18.54万人。广告费占国内生产总值比率由1981年的0.024%上升到1992年的0.278%，增长10.58倍，全国人均广告费从1981年的0.12元上升到1992年的5.79元，增长47.3倍。这种低起点的高速发展使中国广告业迅速形成了初步产业规模。　　（2）外资企业的进入和民营企业的出现使得广告行业所有制结构发生了变化。　　改革开放政策实施后允许外资和民营企业从事广告经营活动，使广告经营单位的所有制结构产生了变化，突破了过去单一的国营和集体所有制结构。1986年北京成立了中国首家中外合资的广告公司——电扬广告公司；1988年民营广告经营单位在广州出现。到1992年，全国民营广告经营单位的数量达到664户，占全国广告经营单位总数的3.98%。　　（3）专业广告公司数量猛增。　　广告发布的形式日益多样化使专业广告公司的发展速度超过大众传媒的发展速度。1981年，全国广告经营单位仅有1160家。随着户外广告(路牌和霓虹灯)、店堂广告、移动广告(车身和车厢广告)、印刷品邮寄广告的大量涌现，使专业广告公司的数量在1992年达到3037户。同年经营广告的大众传媒为5881户。　　（4）广告投放的商品类别日益多样化。　　随着商品竞争的开始和人民生活与健康水平的提高，食品类、药品类、化妆品类，以彩色电视机、电冰箱、洗衣机为代表的家用电器类商品的广告投放增长迅速，它们与原有的服装类、酒类共同占据了广告投放商品类别的前几位。　　3．中国广告业的高速发展时期(1992—2002年)　　（1）在发展市场经济的过程中我国广告业步入高速发展期。　　随着改革开放的扩大和深入以及市场经济的发展，中国广告业逐渐进入了高速发展时期。1992—2002年中国广告业发展中的三项主要指标：年度广告营业额、广告经营单位总数、广告从业人员总数分别以平均32%、20%、16%的增长率快速增长，2002年分别达到903.15亿元、8.96万户和75.6万人。广告费占国内生产总值的比率由1992年的0.278%上升到2002年的0.88%，增长2.17倍，全国人均广告费由1992年的5.79元上升到2002年的70.31元，增长近11.14倍。　　（2）《关于加快广告业发展的规划纲要》是指导我国广告业发展的纲领性文件。　　在我国，国家对一个产业的政策对产业发展规模和发展速度有决定性的影响。由国家工商行政管理局和原国家计划委员会制定的《关于加快广告业发展的规划纲要》（1994年1月1日施行，以下简称《纲要》）就是国家针对广告业制定的产业政策，是目前指导中国广告业发展的纲领性文件。《纲要》对我国发展广告业的指导思想、原则和目标都做出了明确的阐述。　　发展广告业的指导思想是：　　根据党中央、国务院关于加快发展第三产业的战略决策，针对当前广告管理体制和经营机制中存在的问题，不失时机地加快广告业改革与发展的步伐；逐步建立起适应现代商品经济要求的广告业发展新体制和经营机制，充分发挥广告引导企业进入市场、开拓市场的作用；进一步发育完善国内广告市场，参与国际广告市场竞争，使广告业迅速发展成为适应社会主义市场经济需要的信息中介服务产业。 　　发展广告业的原则是：　　①充分发挥市场机制作用，促进广告人才、资金、技术的合理流动与科学配置。　　②统筹规划、规范管理、大力改善国家宏观调控手段，促进行业结构优化与布局合理。　　③依靠科技进步，弘扬民族文化，发挥广告在促进物质文明和精神文明建设中的特殊功能。　　④借鉴国际惯例和通行做法，吸收发达国家先进经验，促进国内广告市场与国际广告市场联接。　　⑤把广告人才培养放在优先位置，努力创造条件，不断提高人员素质。　　发展广告业的目标是：　　争取用10年左右或稍长一些时间，逐步建立起企业自主经营，政府依法监督管理，以代理制为基本运营制度，广告发布前审查为基本保障，最大限度发挥行业协会自律与协调作用的新体制。建立以具备全面、综合服务能力的广告公司为主干，以高效、畅通的媒介网络为支撑，能够提供全方位、多层次、高质量、高效益服务的广告促销体系和信息传播体系。　　在全国广告业的共同努力下，《纲要》提出的广告业10年发展目标已基本实现。　　（3）专业广告公司已成为广告经营活动的主体。　　随着“广告代理制”在全国范围的推广与普及，专业广告公司已成为广告经营的主体。出现了一批在策划、创意、经营、管理等方面已与国际接轨的本土广告公司，同时外国广告企业也积极进入中国市场，世界著名的广告企业几乎都在我国设立了合资广告公司。长期以来在广告经营活动中媒体强势，广告公司弱势的局面已得到初步改变。2002年，全国专业广告公司的数量达到5.74万户，占全国广告经营单位总数8.96万户的64.1%；广告公司的年度广告营业额达到395.7亿元，占全国年度广告营业总额903.15亿元的43.8%。大众媒体（广播、电视、报纸、杂志）的年度广告营业额为457亿元，占全国广告营业总额的50.6%，依旧占据“半壁江山”。　　（4）民营企业逐步发展成为中国广告业中的重要组成部分。　　民营广告经营单位数量与从业人员的发展速度大大高于国营、集体和外资广告经营单位，其广告营业额所占比重也在逐渐增长。2002年民营广告经营单位数量、从业人员数量和广告营业额数量分别为4.7万户、37.8万人、194亿元，分别占全国总量的52.5%、50%、21.5%。　　（5）广告投放的商品结构稳中有变。　　随着越来越多的民众生活进入“小康家庭”水平，广大民众对房地产、汽车、医疗服务、医疗器械、旅游、教育等类商品和服务的需求猛增。2002年，房地产业广告投入达到101.39亿元，成为我国第一个广告投入超过百亿元的商品类别。　　4．中国广告业的发展完善时期(2002年至今)　　随着我国进一步完善社会主义市场经济体制，广告业进入相对成熟发展阶段。这一阶段的主要特征：一是广告营业额因基数扩大后，增长速度趋缓，但仍然以高于国内生产总值增长近一倍的速度发展。例如2003年，全国共有广告经营单位10.18万户，比上年增长13.66%，首次突破10万户大关；全国广告从业人员达到87.14万人，年增长15.20%；全国年度广告营业额首次突破千亿元，达到1078.68亿元，增长率为19.44%，占全年国民生产总值的0.92%。二是随着我国加入WTO，广告市场竞争呈现国际化且更加激烈，广告公司集团化发展成为趋势，广告公司市场细分更加深入。三是产品品牌逐步成为广告宣传重点。四是广告业新情况、新问题不断涌现，现行的广告法规已逐渐不适应广告业健康发展的需要。　　从广告业发展的历史沿革看，我国广告业的恢复发展，与市场经济发展的历程是同步互动，相辅相成，相互依存的。可以说，经过短短20多年的时间，中国广告业从无到有、从小到大，产业经营规模迅速跨越了四个数量级：即全国年度广告营业额从1000万元达到亿元以上用时3年（1979—1981年）；年度广告营业额达到10亿元用时6年（1982—1987年）；从10亿元突破100亿元用时6年（1988—1993年）；从100亿元到超过1000亿元用时10年（1994—2003年）。在2001年全球年度广告营业额前10名的国家中，中国以年度广告营业额95.8亿美元排名第五位。中国已成为全世界广告业发展最快的国家。同时，我国广告业已初步形成了在国民经济中占有一定份额、对国民经济发展和两个文明建设起到积极作用的推广型产业，我国广告业已成为市场经济发展的晴雨表，社会主义精神文明建设的风向标，社会主义市场经济体制完善程度的度量计。　　　　二、依法监管辅以行业自律是中国广告业健康、有序发展的基本保障　　1．建设与完善广告法规体系　　（1）《广告管理暂行条例》的颁布标志着广告经营活动开始了规范化行政管理。　　针对我国广告经营活动刚刚起步，广告市场虽未形成但广告内容混乱的局面，1982年2月6日国务院颁布了《广告管理暂行条例》。这标志着国家对广告经营活动开始了规范化行政管理。1987年10月26日国务院颁布《广告管理条例》（1987年12月1日起施行）对广告业（该条例第一条称为广告事业）依旧施行行政管理。在对广告业实行行政管理的阶段，国家工商行政管理局与有关政府部门制定了一系列广告审查办法、审查标准、管理办法和管理规定，初步规范了广告市场秩序。但是随着市场经济的发展，外资、合资、民营广告经营单位的出现以及各种虚假广告的大量产生，用行政管理的方式管理商业性的广告经营活动已不适应广告业发展的需要。广告需要纳入法制的轨道，创造一个广告经营单位依法经营，广告监管机构严格执法，健康有序发展的中国广告市场。　　（2）《广告法》的出台，标志着广告行业发展步入了法制轨道。　　经过多年的筹备和数次修改，1994年10月27日《中华人民共和国广告法》（以下简称《广告法》）经第八届全国人民代表大会常务委员会第十次会议讨论通过（1995年2月1日起施行）。《广告法》是中国有史以来第一部广告法律。制定和颁布《广告法》的宗旨是：规范广告活动，促进广告业的健康发展，保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序。依照《广告法》的规定，广告监督管理机关单独或会同有关部门很快出台了一系列与《广告法》相配套的广告“审查标准”、“审查办法”、“管理规定”、“管理办法”。　　（3）建立完善的广告法律体系是广告行业健康发展的必要保障。　　构建广告法规体系是一个逐步完善的过程，针对在广告监管与执法中碰到的新问题、新现象，广告监督管理机关单独或会同有关部门每年都发布若干法规文件，补充与修改有关法规。目前，广告监督管理机关正在广泛征求广告业人士意见和建议的基础上对《广告法》进行修改。针对近年新出现的网络广告，制定网络广告的审查与管理办法也在逐步进行和完善中。目前，我国已初步形成以《广告法》为主干，《广告管理条例》为支撑，各部门、各地区系列规章为补充的全方位、多层次、多角度、相对完整的、具有中国特色的广告法制体系。此外，《刑法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《烟草专卖法》、《食品卫生法》、《药品管理法》、《专利法》、《文物保护法》等法律中也有涉及广告规范的内容与条款。　　2．加强广告监管工作、整顿和规范广告市场秩序　　（1）广告监管体系的建立。　　1980年国务院批示广告经营活动由国家工商行政管理局（现为国家工商行政管理总局）管理。为此，国家工商行政管理局1981年成立广告管理处，1982年改为广告司（现为广告监管司），并陆续在各省、自治区、直辖市、计划单列市工商行政管理局设立广告处，在地区、自治州、自治盟、地级市工商行政管理局设立广告科，在县、自治县、县级市工商行政管理局设立广告监管股，在基层工商行政管理所设立广告监管员。　　此外，在管理广告过程中，也涉及到其他相关部门的职能，如：国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署、国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、教育部、建设部等政府部门。他们根据法律法规的规定，承担相应的管理职责，如：卫生部门、药品监督管理部门负责医疗广告、药品广告、医疗器械广告发布前的出证、审查；农业行政管理机关负责农药、兽药广告发布前的审查；对户外广告的管理还涉及县级以上人民政府的城市建设、环境保护、公安等有关部门。　　截至2003年底，国家工商行政管理总局已在全国范围内构建了中央、省、市、县四级广告经营活动监管体系，各级工商行政管理机关的专职广告监管人员约4000多人。　　（2）广告监管工作的职责。　　维护公平竞争的市场秩序，保护经营者和消费者的合法权益是广告监管工作的基本出发点,同时指导广告行业发展也是广告监管工作的重要职能之一。作为广告经营活动的监管主体，各级工商行政管理单位广告监管部门的主要职责还包括：　　①研究拟定广告经营资质标准、发布标准和规范交易行为，发布管理的规章制度，具体措施、办法，并监督实施。　　②审批管辖范围内的广告经营单位、临时性广告经营活动和特殊广告媒体（形式）的登记监督管理。　　③组织、指导、查处广告经营活动违法案件和虚假广告。　　④指导广告审查机构和广告协会工作。　　（3）查处违法违规广告是广告监管工作的重点。　　维护公平竞争的市场秩序，保护经营者和消费者的合法权益是广告监管工作的基本出发点。而违法违规广告的存在扰乱了公平竞争的市场秩序，损害了依法经营者和广大消费者的合法权益，因此一直是我国广告监管工作的重点。　　①违法违规广告的主要特点：　　从目前违法违规广告的总体形势上看，一般性违法违规广告比较普遍，严重违法违规的大案、要案发案率较低。　　从目前违法违规广告的发布形式来看，散发的印刷品小广告问题最严重，其次是大众传媒（包括广播、电视生活栏目和娱乐频道、都市类报纸、生活类杂志）广告发布的违法违规率仍然较高，户外广告（包括路牌、灯箱、霓虹灯、公交载体、电子显示屏和影视屏）和店堂广告违法违规率较低。　　从目前违法违规广告涉及的商品类别来看，主要集中在药品、医疗服务、食品、房地产、加工承揽等类商品与服务。以2002年全国查处的违法违规广告案件为例，违法违规药品广告1.23万件、违法违规医疗服务广告0.87万件、违法违规食品广告0.53万件，分别占违法违规广告案件总数的14.7%、10.38%和6.3%，三类合计占全国违法违规案件总数的31.38%。　　②违法违规广告存在的主要原因：　　某些行业管理的不规范是违法违规广告行为存在的根本原因。如在医疗服务行业存在大量的非法游医和非法承包的医疗机构直接导致了违法违规医疗服务广告屡禁不止。在印刷行业，许多不甚了解印刷品广告相关规定的印刷企业和无照非法经营印刷业务的个体户大量从事印刷品小广告的制作和印刷是印刷品小广告泛滥的源头。　　某些企业缺乏法律意识和诚信原则，利用广告从事不正当竞争的经营行为也是违法违规广告存在的重要原因。　　一些大众传媒单位作为广告发布者，为追求经济效益而忽视社会效益，不严格依法实施广告发布前审查是使违法违规广告得以出笼的直接原因。更有少数大众传媒单位因“有偿新闻”与“新闻广告”的法律界限不清，钻法律不完善的空子，刊播以新闻报道之名行发布商业广告之实的“软广告”或“二类信息”。　　现行广告法规对违法违规广告的处罚力度不足，对违法违规者起到的惩戒作用有限也是某些违法违规广告屡禁屡犯的主要原因之一。如《广告法》中对违法行为的罚款标准是以广告费用为基数计算，最高可处五倍罚款。但对性质恶劣、后果严重且广告费用并不高的印刷品小广告即使处以五倍罚款，也不足以对违法者起到震慑作用。　　③查处违法违规广告的主要措施：　　完善各项广告监管制度，加大广告监管执法力度。一是坚持和完善广告发布前审查制度，最大限度地将违法违规广告遏制在发布之前。二是坚持和完善广告监测制度，建立覆盖全国范围的广告监测网，运用现代信息技术掌握广告发布动态。三是坚持和完善典型违法违规广告案例公告制度，对广告主、广告经营者、广告发布者和广大消费者起到警示作用。四是坚持和完善违法违规广告案件督办和协办制度，加强各地各部门广告监管力量在办案中的统一与协调，解决同一违法违规广告行为异地办案难的问题。五是建立广告经营活动主体的信用等级制度和信用等级披露制度，通过市场竞争淘汰信用等级不合格者。　　集中时间，突出重点，开展对违法违规广告的专项整治。集中时间是指每年都要规定一段时间开展对违法违规广告的专项整治。要制定阶段性目标，逐步推进，务求成效。突出重点是指把与人民群众切身利益密切相关的、社会反映强烈的商品与服务类别的违法违规广告作为专项整治的重点。专项整治重点的确定可分为三个层次：一是国家工商行政管理总局根据全国广告市场发展的状况，每年工作计划中部署的全国集中整治的重点。二是根据一个时期广告市场中暴露出来而又引起社会关注的问题及时确定的整治重点。三是各地根据本地区实际情况而确定的本地区整治重点。　　标本兼治、重在治本、综合治理。在治理和规范广告市场秩序的工作中，各地的经验表明，广告监管部门要积极争取地方党政领导的支持，要主动同有关部门相配合，开展全方位、多层次的综合治理。发挥卫生、农业、药监等广告行政审批及出证部门的作用，严把广告审批与出证关；发挥新闻出版、广播电视主管部门的作用，加强对大众传媒的行业监管，严把广告发布关；发挥城建、城管部门的作用，对户外广告和散发的印刷品小广告进行监管和治理；发挥广告行业组织的作用，建立和完善广告行业自律体制；发挥广大消费者和消费者协会的作用，疏通违法违规广告投诉、举报渠道，逐步建立社会监督体系。　　通过全国广告监管人员和有关部门的共同努力，查处违法违规广告的工作取得了初步成效。2001—2003年，全国共查处违法违规广告案件23.46万件，罚没款5.21亿元，责令停业整顿1905户，吊销广告经营许可证1976户，在一定程度上维护了广告市场的健康发展。　　3．发挥行业组织的作用、完善行业自律机制　　(1）广告行业组织的建立。　　1980年3月29日，大连市广告协会成立，这是我国建立最早的地区性广告行业组织。1981年8月21日，经国务院和对外经济贸易部批准，中国对外贸易广告协会在北京成立。1983年12月27日，经国务院批准，中国广告协会在北京成立，标志着中国广告业有了自己的全国性行业组织。中国广告协会的职能是：在国家工商行政管理总局的领导下，承担着抓自律、促发展，指导、协调、服务、监督的基本职能。此后各省、自治区、直辖市、计划单列市广告协会陆续成立。1998年8月12日成立的西藏自治区广告协会是最后成立的省级广告协会。在经济较发达的东部省份还成立了若干地区市级广告协会。　　（2）广告行业组织的主要任务。　　中国广告行业组织的主要任务是：　　制定行业自律规定，规范行业经营行为，促进广告市场健康有序的发展；　　负责对广告企业的资质评审，扶植优势企业发展，促进产业结构的优化调整；　　开展行业培训工作，努力提高从业人员的业务素质；　　加强广告学术理论研究和中外广告学术交流，促进中国广告理论的发展；　　代表中国广告业参加世界广告组织和活动，与世界各国广告协会建立联系，组织中国广告界参加国际性的广告赛事，开展国际交流与合作；　　开展广告发布前咨询工作，为广告主、广告公司、媒介广告部提供法律援助； 　　举办中国广告节等会展活动，评选优秀广告作品，推举新人，树立广告业的良好形象；　　参与广告业的立法立规工作，向政府有关部门提出合理建议，反映广告行业的意见和要求；　　办好行业杂志，发布行业统计数据，开发信息资源，建立信息网络，为行业提供信息服务。　　（3）广告行业组织成立以来取得的主要成绩。　　中国广告协会成立以来取得的成绩主要表现在以下几个方面：　　举办每年一届的中国广告学术讨论会。以此来促进广告教育水平和广告从业人员职业素质的提高（1982—1984年度的中国广告学术讨论会由中国广告学会主办）。　　举办中国广告节。评选优秀广告作品，展示广告业的业绩（前三届1982—1992年为不定期，名称为优秀广告作品展；第四届至第六届1995—1999年为双年期，名称为优秀广告作品展；第七届至第十届为年期，名称更名为中国广告节）。　　代表中国广告业分别于1984年和1985年首次参加由国际广告协会在日本举办的第二十九届世界广告大会和由亚洲广告协会联盟在泰国举办的第十五届亚洲广告大会。此后中国广告协会派团参加了历届世界广告大会和亚洲广告大会（第十九届除外）。1987年5月和6月，国际广告协会中国分会和亚洲广告协会联盟中国国家委员会分别在北京成立并取代台湾成为这两个国际广告组织的正式成员。同年6月16日，由中国广告协会和中国对外贸易广告协会联合主办的第一届第三世界广告大会在北京召开。这是中国首次举办的大型国际广告会议。2000年在第三十七届世界广告大会上，中国申办第三十九届世界广告大会成功，第三十九届世界广告大会于2004年在北京召开。此外，中国广告协会还分别于1987年、1991年、1992年派团参加了在埃及举办的第一届阿拉伯世界广告大会，在墨西哥举办的第二届拉丁美洲广告大会和欧洲户外广告联盟在奥地利举办的第六届世界户外广告会议，与世界五大洲主要广告组织建立了联系。1996年6月，中国广告协会首次派团参加了第四十三届嘎纳国际广告节。此后历届嘎纳国际广告节中国均派团参加并选送优秀广告作品参赛。2000年，中国广告作品首次在嘎纳国际广告节中获奖。2003年，在第四十九届嘎纳国际广告