论完善住房公积金社会公平的法律制度.docx

论完善住房公积金社会公平的法律制度 万卉 （大连市住房公积金管理中心，辽宁大连116001） 摘要：党的十八大提出，加紧建设对社会公平正义具有重大作用的制度，以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系。笔者联系工作实际，分析了收入分配、制度建设、政策脱节和个别公积金管理中心管理不善等问题造成了住房公积金制度的不公平表象，提出了缩小收入差距等消除住房公积金公平性缺失现象的政策建议。 关键词 ：住房公积金；社会公平；法律制度 中图分类号：C913.7文献标识码：A 文章编号：1000-176X（2015）06-0113-04 一、住房公积金不公平的表象 （一）住房公积金缴存差距的病根 1.收入差距不断扩大 虽然处于经济转型与快速发展时期，收入分配差距的扩大不可避免，但差距过大则有失社会公平，影响社会和谐。而住房公积金的缴存额与工资总额恰恰相关，即使严格执行“控高保低”的缴存政策，并利用税收杠杆作用进行调节，差距仍然明显。2013年万科前三名高管的平均月薪高达89.5万元，而整个公司员工平均月薪约为7 195元，两者相差124倍，这还只是高收入领域的收入，而处在工厂的一线工人月薪大多在2 000—3 000元之间；2014年年底，媒体报道了10个央企董事长降薪后年薪在140—598万元之间，再对比《2014年全国各地区月最低工资标准情况》，信息来源于中华人民共和国人力资源和社会保障部劳动关系司。 收稿日期：2015-04-20 作者简介：万卉（1976-），女，辽宁大连人，高级经济师。E-mail：gjj_wh@dl.gov.cn两者竟相差4 000多倍。不难看出，这是导致住房公积金缴存额差距的直接原因。在这种大跨度收入差距背景下，由工资而派生的其他收入的差距的加大也就不足为奇了。 2.地区发展不平衡造成住房公积金缴存的差异 中国地区经济发展不平衡，沿海发达城市整体水平高于中西部地区，工资收入也基本与当地经济水平趋同，中西部地区大多还有意压低住房公积金的缴存基数和比例，导致在住房公积金缴存水平上，东部地区较高、中西部偏僻地区较低。东西部发展的差距，富裕与贫穷的差距，不仅仅体现在工资薪金上的巨大差距，还体现在对住房公积金的认识、理解及缴交住房公积金的积极性方面的较大差距。中西部较贫穷地区的人们大多认为住房公积金的作用并非象媒体宣传的那样，甚至一些人认为这项制度可有可无，有了它倒反增加了一定的繁琐或麻烦。 （二）住房公积金制度建设缺失 伴随中国新旧住房分配体制转换的完成，住房市场化机制已基本建立，标志着住房公积金制度初期的目标任务已基本完成。个人住房政策性贷款逐渐转变了人们住房消费观念，促进了住房新机制的形成。个人住房政策性贷款提高了居民的购房支付能力，促进了潜在住房需求转化为现实购买力，促进了房地产市场的繁荣，引导个人住房消费信贷市场形成了“低价房以政策性贷款为主、中价房以组合贷款为主、高价房以商业贷款为主”的格局。 然而，正当职工群众摒弃传统的供给制住房消费观念，从根本上扭转了“等、靠、要”的思维定势，“寻找市场、筹措资金，自行解决住房问题”的新理念刚刚建立之时，住房公积金又转而支持贫困家庭的住房保障，大力支持公租房建设；与此同时，在大力开展和谐社会的影响下，其使用又涉足解决群众特别是弱势群体的实际生活困难领域，这样的转变严重弱化了互助式的住房保障功能。制度定位的摇摆不定，导致这项制度的目标、原则，甚至公平性也受到严重冲击，起初设计的框架也随之发生重大变化。政策调整过快，导致有的管理者忙于应付，而无精力去研究公平性的问题；有的根本没有将公平性列入当前研究的重点。 （三）《条例》及相关规定在顶层设计上严重缺失 《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）实施以来，有力地促进了住房公积金制度在中国的实施和推广，使中国住房公积金管理步入了法制化、制度化和规范化轨道。但随着中国经济社会环境、房地产市场、金融市场的发展变化，住房公积金制度与社会发展和公众需要日益脱节，其保障性和互助性功能被逐渐削弱，严重阻碍了住房公积金行业的健康持续发展。 1.在职职工的概念模糊，住房公积金覆盖面存在较大的缺失，形成了机会不公平 第一，界定“在职职工”是厘清单位是否具有缴存义务的基本前提，现行《条例》对此没有作出解释，建金管［2006］52号文件的界定又比较模糊，且法律效力低，可操作性差。 第二，缴存范围存在误差，客观上把一些弱势群体挡在圈外，影响政策普遍性作用的正常发挥。随着住房商品化和城乡一体化进程的深入推进，城镇中大量个体工商户、自由职业者以及乡镇企业职工在城市中的购房需求也逐渐增加，但现行《条例》规定的缴存范围仅限于城镇在职职工，却忽略了这类非城镇、非在职人群的住房保障需求。一些企业以种种借口抵制、逃避建立住房公积金制度。而且，目前大量下岗职工、个体工商户和越来越多的长期居住在城市的农民工难以界定是否是在职职工人群，不能参与住房公积金缴存，他们的工资构成中也就缺少了应有的住房消费资金部分，同时也失去了申请住房公积金贷款的基本条件，这就使得最需要政策支持的人群反而处于政策覆盖面之外。 2.缴存基数与比例留有很大弹性空间，导致缴存额“肥瘦不均” 第一，建金管［2005］5号文规定，“单位和职工缴存比例不应低于5%，原则上不高于12%。”“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作地所在社区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍。”只规定下限、对上限只做灵活规定的做法，造成突破上限的地区比比皆是，“原则上不高于”就意味着突破上限也不违法，个别公积金管理中心持“只要你愿缴，我就敢收”的观点，使得缴存比例和基数的规定只能成为“摆设”。 第二，建金管［2005］5号文规定幅度太大，客观上形成了在同一城市，由于职工收入不同，缴存基数和比例都相差较大。中国工资收入本身就存在较大的差距，缴存政策的放任执行，无形中拉大了缴存额的差距，“马太效应”愈演愈烈，“公平鸿沟”已成为住房公积金制度进步与发展的一道屏障。如何越过这道屏障，在目前中国收入分配架构下，想达到住房公积金制度的公平只能是“天方夜谭”。 3.住房公积金的缴存人和使用人匹配不平衡，使本属互助性质的一个资金池，却渐渐远离了低收入群体 公积金制度建立初期，就积蓄了一定资金，为低收入群体提供互助功能，但由于在执行中，贷款及提取政策与缴存额、缴存期以及购房次数都不挂钩，随着房价的急剧上升，贷款购房人群中绝大多数是中等收入以上和较为富裕者，政策性贷款及贷后的提取政策对这部分群体是“锦上添花”，而对那些真正想解决和改善住房条件的中低收入家庭的贡献度有降低的趋势。他们有贡献、有互助，但却无回报或回报寥寥无几。而那些交了就想贷或刚交就想提取，没有任何互助或对他人无任何贡献的，却屡享政策优惠。 4.增值收益的分配上更是有违投入产出原理和物权法原理 住房公积金增值收益用于建设城市廉租房有碍于住房公积金所有者行使收益权。作为廉租住房的使用者主要是住房特困户，这些人大多不是缴存住房公积金的职工。建设廉租住房是国家住房保障的重要举措之一，也是国家的义务，国家理应投资廉租住房，而从住房公积金增值收益中拿出一部分作为廉租住房的补充资金，这让住房公积金所有权人就失去了应当享有的资金增值收益权力，使缴存人有投入无产出，或投入大产出小，而用益物权以外的人却获得不该获得的利益。笔者认为，增值收益主要由两部分组成：一部分是缴存人缴存的资金放在银行产生的利息；另一部分是将缴存人缴存的资金汇集起来，向购房人发放贷款或购买国债所产生的利息收入。由此可见，公积金是缴存人的财产，由此产生的一切收益也理应归缴存人所有。而目前缴存人只获得第一部分，第二部分却被截留。中国《民法通则》和《物权法》皆规定，所有权人对自己的不动产或动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。从法律的角度看，公积金的增值收益来源于公积金，没有公积金就没有公积金增值收益。为此，公积金的增值收益应属全体缴存人的财产，且受法律保护。 （四）个别公积金管理中心执法不严，贯彻落实有关政策缺乏力度 《条例》规定的住房公积金作为一项资金的征缴制度，需要各地、各中心认真贯彻落实，需要做认真和大量的宣传、鼓动以及执法工作。而其《条例》本身，对征缴的力度是相当有限的。如果仅靠《条例》本身就让一些单位和个人自觉缴交，则有相当一部分职工的权益难以得到有力地保护。据有关方面了解，个别地区或公积金管理中心在覆盖面的扩展工作上，顺其自然，采取自愿的方式，缺乏主动出击或执法。 二、消除住房公积金公平性缺失现象的政策建议 （一）缩小收入差距，这是实现公平的核心 1.尽快解决住房公积金制度的公平问题 国家首先要从宏观上解决收入分配的差距，打破东西部地区的工资分配格局。国家有关部门要下大力气，有壮士断腕的勇气，最大限度地调节这种不公平的收入分配格局。党的十八届三中全会提出，“逐步形成橄榄型分配格局”。按照初次分配和再分配都要兼顾效率和公平、再分配更加注重公平的原则，完善收入分配调控机制和政策体系，从而形成较为公平合理的住房公积金缴存基数。 2.加大税收调节 合理运用税收政策工具，通过合理调整消费税、个人所得税等，减轻中低收入者税负，加大对高收入者税收调节力度。切实保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取缔非法收入。当下，国家有关部门正在着手对国有企业提出一系列的限薪令，这是一个好的兆头。对那些没有包含在限薪范围的高收入者和限薪后仍大大高于社会平均收入的人群，要通过税收的手段再次平衡。让那些高的离谱的个人收入降下来，让更多的低收入者通过税收得以受益，力求收入更公平。这是绝大多数国家，含美国在内均已采取的办法。 （二）加快《条例》修改，明确制度定位，以创新的视角实现制度公平 首先，应明确制度定位，公积金管理中心究竟是什么性质，事业单位的性质是否合适？就当前有关专家学者的分析意见和