税收执法风险的成因及其防范.doc

税收执法风险的成因及其防范 摘 要：根据对税收执法风险概念和具体表现形式的阐述，细致分析并得出了税收执法风险的成因有法制因素、社会环境因素和执法人员因素，加强了对防范税收执法风险现实意义的认识，提出了防范税收执法风险的具体措施。 关键词：税收执法风险；成因；防范措施 随着社会经济的不断发展和依法治税进程的不断深化，我国社会各界对税收的关注程度也在不断提高，税收工作面临着许多新问题和新挑战，税务机关及执法人员的执法风险日益增大。如何有效的防范税收执法风险，优化我国税收执法环境，成为现阶段的一项重要任务。 一、税收执法风险的表现形式及成因分析 税收执法风险，指的是由于税务部门及其执法人员在执行税收工作的过程中，存在未按照或者未完全按照各类法律法规的要求执法的行为，进而侵害国家和人民群众的利益，对其造成损失，从而应承担相应责任的危险。税收执法风险不仅破坏了税务机关良好的形象，而且损害了对执法人员的切身利益。 （一）税收执法风险的表现形式 1.因执法水平低下引发的执法风险。一方面表现为执法人员素质不高，执法时引用的法律条文或税务文书的规定不合理；另一方面表现为工作不认真不细致，粗心大意，未能及时履行相关职责。如税务机关对某纳税人采取了税收保全措施，但是当纳税人已缴纳税款后，未能及时解除税收保全措施，从而造成的执法过错。 2.因执法不严被追究责任产生的风险。具体表现为没有严格依法治税，管理松懈，玩忽职守，处罚不当，推诿扯皮，违法未究等税收行政不作为问题。如S市某税收管理人员张某疏于管理，2008年10月，原兴东建材厂更名为原包建材厂，王某对该厂不办理工商变更登记及生产经营期间长时期不设置账簿等情况置若罔闻，听之任之，导致该厂隐瞒销售收入漏税8万余元。 3.因执法不文明产生的执法风险。具体表现为一些税务执法人员执法方式简单粗暴，激化了征纳双方的矛盾，恶化了税收执法环境等。如某县地税局郑某和古某对一长期拒绝缴税的纳税户，不及时向上级反映，私自召集社会无业人员，采取恐吓及威胁方式强征税款，结果引发双方互殴，社会影响非常恶劣。 4.因执法腐败以权谋私产生的执法风险。具体表现为一些税务执法人员依法行政的意识低，贪污受贿，向纳税人索取财物等。如某区国税局张某利用职权便利向纳税人索取钱物，故意漏征，造成国家税款流失。 （二）税收执法风险的成因 产生税收执法风险的原因是多方面的，只有认真分析税收执法风险的成因，才能采取正确的合理的防范措施，降低税收执法风险。 1.法制因素：（1）税收立法层次偏低。第一，我国尚没有税收基本法，对税收的立法权和税务机关的内部组织体系没有完整的制度规范。第二，我国的税收立法过度依赖于行政法规和部门性规章。我国现行税收体系中属于税收法律的仅有3部（即个人所得税法、企业所得税法及征收管理法），其余的大都是行政法规和部门性规章，效力层次过低，并且具有不确定性，使得行政机关即是执法者又是立法者，为政府任意修改、解释税法留下了空间，加大了税收执法风险。（2）税收法律可操作性低。税法规定重视原则，可操作性差。从税收程序法来看，有些规定过于宽泛和简约，给执法人员理解税法留下了太广的空间，不便于操作，同时也增大了执法人员行使自由裁量权的随意性，极容易导致执法风险。如税收征管法第八十二条规定“税务人员违反法律、行政法规的规定，故意高估或者低估农业税计税产量，致使多征或者少征税款，侵犯农民合法权益或者损害国家利益，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分”，这里的“故意”我们如何认定呢？这完全是执法人员的职业判断，缺乏明确详细的标准，在实践中执法人员和纳税人通常会有不一样的认识，由此势必引起争议，引发执法风险。（3）税收规范性文件过多过杂。在我国税法体系中，除了行政法规和部门规章的大量存在，还有大量的税收规范性文件。每年国家税务总局和地方税务机关等都要出台大批量的税收规范性文件。如图一：  图一 2007-2010年国家税务总局出台的税收规范性文件总数 由图一可知，国家税务总局出台的税收规范性文件，2007年是142份，2008年是166份，2009年是155份，2010年是82份。而且图中显示的仅仅是国家税务总局出台的文件总数，还不包括各地方税务机关出台的税收规范性文件的数量。在2009《中国税务年鉴》里，记载了国家税务总局在2007年开展的省以下税收规范性文件清理工作的进程，截至2007年底，共清理涉税规范性文件72499份，确定继续有效的46944份，有问题的25555份，[1]由此可见我国税法体系中税收规范性文件数目的庞大。税收规范性文件在税法体系中仅仅是对税收实体法的补充及解释，法律效力最低，在制定过程中稍不严谨就极容易导致执法风险。 2.社会环境因素：（1）地方政府干预税收工作。虽然我国税务机关实行的是垂直管理体制，但是税务机关仍然要接受地方政府的领导，不少工作和利益都需要地方政府的支持。地方政府为了发展经济干预税收工作的事情屡有发生。有些地方政府为了追求财政平衡，给税务机关增加了大幅度的税收任务，使得税务机关为完成任务不得不收“过头税”，引发执法风险。还有为了招商引资，一些地方政府常越权出台税收优惠政策，但是很多都是不利于税务机关的公正执法的。（2）政府部门配合不协调。税收征管不是也不可能是封闭运行的，它需要相关部门的密切配合和支持，相关部门的管理缺位和不作为现象可能间接导致税收执法风险。如相关部门在认定高新技术企业时若有虚假，必然使得税务机关在实施税收优惠政策方面面临着执法风险。（3）税收执法环境恶劣。税收执法一直处于各种矛盾与利益的焦点上，我国税务机关的执法环境恶劣。第一，我国纳税人的纳税意识淡薄，偷税逃税普遍存在，某些纳税人为达到偷逃税的目的，不惜采取各种手段拉拢执法人员，加大了税收执法风险。第二，相当一部分的执法对象并不甘于税务机关的查处和惩罚，会动用自身的各种社会资源和人际关系对税务机关进行游说甚至施加压力，对此部分执法人员就未能严格依法执法，而是大事化小、小事化无，[2]这些执法人员的行政不作为和玩忽职守势必为其带来执法风险。 3.执法人员因素：（1）部分执法人员的服务观念不够。部分执法人员习惯于传统的工作思维，未能及时转变观念，没有树立起服务观念，多重视执法结果，忽视执法程序，缺乏责任心，风险防范意识薄弱。（2）部分执法人员的执法水平低下。部分执法人员不能正确理解税收政策和法规或者不熟悉税收政策和法规，与工作所要求的业务技术能力并不对称，导致应办事项未办或漏办，引发了执法风险。（3）部分执法人员执法不文明。部分执法人员执法方式简单、粗暴，激化了征纳双方矛盾，容易导致税收执法风险。（4）部分执法人员利用职权谋取私利。少数执法人员不注重加强个人的道德修养和职业素养，人生观和价值观发生扭曲，在执法过程中利用职权谋取私利，歪曲了税收执法的公正性，引发执法风险。 二、防范税收执法风险的现实意义 防范和降低税收执法风险的重要意义在于能够为税收执法部门提供一个安全合理的执法环境，达到稳定税收干部队伍，提高税收干部队伍的凝聚力，提高税收执法力度的目的，从而能够更好地维护好税收法律法规的尊严，提高税收执法的效率和质量。 （一）防范税收执法风险，有利于维护税收执法人员的根本利益 如果税收执法人员的安全都得不到保证，我们如何保证税收干部队伍的稳定，更加如何保证各项税收工作的正常进行？如果税收干部队伍的执法安全都得不到保障，必然会对我国税收执法人员的信心和工作积极性造成极大地挫伤，将严重影响到税收干部队伍的稳定，严重影响税收执法人员的根本利益。因此，防范税收执法风险，是维护税收执法人员根本利益的首要要求。 （二）防范税收执法风险，有利于树立税务机关的良好形象 如果税收执法人员时刻树立执法风险的意识，做到正确执法和文明执法，努力缓和征纳双方矛盾，不但能够防范和化解税收执法风险，而且能够树立自身乃至整个税务机关的良好形象。反之，如果税收执法人员执法手段粗暴，执法方式过于简单，势必激化征纳双方矛盾，降低自身执法的安全系数，加大执法风险，并且损坏自身及税务机关的良好形象，使得税收工作趋于被动局面。因此，防范税收执法风险，是树立税务机关良好形象的客观需要。 （三）防范税收执法风险，有利于提高税收征管质量 税收工作的任务是增加收入，而收入的增加必然要求加强税收征管工作，提高征管质量。各级税务机关和税收执法人员只有提高自身风险意识，提升自身业务技术水平，才能保证政令畅通，才能保证税收各项政策方针得到及时、正确地落实，才能做到税收工作的科学化管理，才能有效提高税收征管质量，从而保证应收尽收，增加收入。因此，防范税收执法风险，是提高税收征管质量的有效途径。 （四）防范税收执法风险，有利于深化依法治税 依法治税是税收工作的活的灵魂。防范税收执法风险的根本，就在于通过法制建设及税收的科学化管理，从根源上杜绝和减少税收违法执法行为，降低税收执法人员遭受法律追究的几率，提高税收管理的规范化和法制化，从而深化我国依法治税进程。因此，防范税收执法风险，是深化依法治税的最终选择。 三、防范税收执法风险的有效措施 尽管税收执法风险不能完全消除，但是可以进行防范和控制。从税收执法风险的成因出发，可以采取以下措施有效的防范税收执法风险。 （一）针对法制因素采取的措施 税收执法风险中最大的风险是税法有纰漏。因此，完善税法体系，矫正税法纰漏，才是防范税收执法风险的治本之策。 1.提高税收法律立法层次。第一，尽快出台税收基本法。税收基本法必须在税法的指导思想、基本税收体制、税收基本程序、税收立法权限和税收救济程序等重大基本问题上给予明确的规定，通过税收基本法统领各税收实体法、税收程序法、税收征管法及协调税收法律与其他法律的关系。第二，提升税收法律层次。要改变行政法规和部门规章在税法体系中占主体地位的局面，建议将增值税、消费税以及其它税种等暂行条例修订并升级为法律，提高其法律层次。 2.修订现行税法相关规定。只有修订现行税法的相关规定，使得法律法规的条款更加合理，更加易于操作，避免规范的