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研究供给侧改革背景下我国金融监管体制重构的思考——基于互联网金融对传统金融的冲击分析 一、引言 纵观整个金融发展的历程，却也不难发现其中蕴藏的规律，而金融市场主体混业经营就是其中的显著方向。近年来，随着经济社会发展的加速，互联网金融的快速发展，之前传统的金融分业经营模式已经逐步被多品类、全方位的综合性混业经营所取代，金融机构往往都是集基金、证券、保险等多种金融业态于一身。而反观金融监管方面，一行三会却依旧秉着谁的孩子谁抱走的管理原则， 因此也造成了新的金融模式下的监管空白，严重阻碍了金融市场综合经营的良性发展。20xx年国务院颁布了《关于积极发挥新消费引领作用，加快培育形成新供给、新动力的指导意见》，其中就明确提出要着力打造集合多种金融产品服务业态为一体的、能够适应时代发展的金融服务平台。与此同时，中央决策层也意识到了金融监管改革势在必行，习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确提出改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，实现金融风险监管全覆盖，这也成为金融监管体制改革的信号，要对现行金融监管体制进行改革，金融混业监管的大时代即将到来， 而相比较于原先的分业监管，混业监管则更契合综合性混业金融发展的时代特征和需求。随着互联网金融的快速发展，混业经营已经成为中国金融市场不可回避的金融趋势。目前中国金融市场实施金融机构经营许可证准入制度，即通常所说的金融牌照。我国当前共有银行、券商、小额贷款、基金销售等12类金融牌照， 其中最重要的七大类分别为银行、证券、期货、保险、信托、租赁和基金， 虽然获得金融牌照需要经过严苛的考核筛选，但依旧有多个金融机构通过各种方式获得了多张金融牌照，截止20xx年，共有中信集团、平安集团、光大集团和明天控股四家金融大鳄集齐了七张金融牌照，持有六张牌照的则有方正集团、国家电网、华能集团和中航工业，而集齐五张、四张的第三梯队数量则更为庞大。越来越多的金融机构正朝着综合服务的方向迈进，这不仅是企业经营的必然方向，更是市场发展的大势所趋，传统的分业经营模式已经难以满足当前消费者日益丰富的金融需求。随着金融市场开放度的提升，传统的金融机构也不再偏安于金融领域的一隅，纷纷将经营触角延伸至更多的新兴市场，而这也就成为了推动金融市场由分业经营转向混业经营的最强推动力，同时这一市场发展的新动向也对金融监管提出了新的监管理念，即开放的、包容的混业监管理念，传统的分业监管已经难以满足当前混业经营的需求。二、文献综述(一) 国外文献综述金融混业的发展不仅在模糊金融机构的界限，也在模糊金融业务的界限，传统的金融业务疆界正在消失，因此分业监管已经过时。在20世纪80年代混业监管在北欧国家出现,但这种结构性改革的真正催化剂和焦点是1997年英国金融服务局(Financial Services Authority，FSA) 的建立。到了2005年，世界上至少50 个国家在不同程度上形成了混业监管体制或者设立一个全面负责所有金融部门监管的机构或者赋予某一特定机构监管两个以上主要金融部门的权限。金融监管集中程度与制度环境良好程度成正比，与市场规模和中央银行的参与程度成反比的可能性比较大[3]。混业经营是当前全球金融市场的发展特征，如何从分业监管顺利地过渡到混业监管， 这是世界各国共同面临的难题。Song Wei(2010)认为金融监管应当符合金融发展的需求， 面对中国当前的金融混业经营， 原本的监管体系必须要改变[4];Song Wei (2011) 同样也认为由于金融混业经营的广泛性与不确定性， 金融监管应当为其搭建动态化的监管平台，通过多种渠道、角度，以应对混业经营不同金融业态整合的变化[5];Gao Ming等人(2011)则认为当前的金融混业经营是符合政治经济学发展的理念的，而现行的监管体系却严重阻碍了混业经营的发展， 因此金融监管体系也应当沿着政治经济学的方向做出相应调整。西方发达国家相对于发展中国家金融市场的发展较早且较为成熟， 从金融监管上也是先行的。国外研究者的相关研究成果对于国内研究者的研究具有理论价值和借鉴意义。(二) 国内文献综述1.我国分业监管的缺陷目前中国一行三会 的分业监管存在法律法规体系不健全， 存在监管的空缺和不协调，内控机制不健全， 自律性监管不完善 等方面的缺陷[7]。肖绿梦(2014) 意识到金融控股公司是当前众多金融机构实现混业经营的手段渠道， 因此以金融控股公司为视角， 分析了当前的分业监管的不合适， 突出了中国金融监管改革的必然性和紧迫性[8]。陆岷峰(2016) 认为在互联网金融背景下， 现行一行三会 的监管机制应该科学把握金融创新与金融监管之间的对立统一关系,如果对于新金融实施一刀切 的监管政策， 将会加剧我国金融市场排斥现象[9]。王旋(2016) 则认为当前的金融监管存在众多问题， 其中监管模式尚不规范、机构间缺乏有机的协调、法律体系尚不完善是最为明显的三大问题[10]。陆岷峰(2016) 指出， 十三五 期间， 中国经济与社会发展将会出现一系列新变化、新特征， 在供给侧改革背景下分业监管已经不符合我国金融市场发展现状，金融机构的混业经营趋势将倒闭金融监管从分业监管走向混业监管[11]。王瑾凡(2016) 同样也认为中国的现行金融监管存在多种问题， 主要体现在现行的体系忽视了对系统性风险的监管、忽视了对于消费者的保护， 以及现行的体制抑制了金融创新[12]。可见， 我国一行三会 的分业监管制度有待改进， 金融改革势在必行。2.混业经营已成为世界金融市场的发展新趋向刘刚(2011) 认为在金融混业监管改革中，法律的跟进尤为重要， 中国必须以稳定性和连续性为原则， 推进监管法律改革的进程， 最终完成多元监管向一元监管的法律法规的平稳过渡[13]。王子立(2011) 将当前的金融监管模式共分为了三种， 分别是统一监管模式、分业监管模式以及不完全统一监管模式， 同时提出了中国在短期内应当大体维持当前金融监管的现状， 加强一行三会 之间的协调， 而在远期则应当完成统一监管模式的构建[14]。索红(2012) 则从短期、中期和长期三个阶段分别提出了金融监管改革的目标， 在短期内应当建立一行三会 之间实质性的合作安排， 而在中期应当成立国家金融监管委员会， 逐步整合各部分的监管职能， 而在长期则应当合并三大监管机构， 建立综合性的监管组织结构[15]。郭亮(2013) 也意识到了混业经营的金融优势， 通过混业经营， 中国的金融机构可以实现多元化业务下的风险分散和资源共享， 达到利润多样化， 而混业监管则可以对其进行无缝监督， 在监管内部直接化解有关风险[16]。哈斯(2014) 认为在金融监管改革过程中， 应当重视监管机构之间的信息共享机制， 同时也应当加强其与政府其他机构之间的相互协调。并且应当构建信息交流、资金流动和业务渗透这三重防火墙[17]。周皓(2014) 综合了多国现行的金融监管结构， 总结出我国应当建立更高层面的金融稳定委员会， 加强宏观审慎监管与监管协调合作，防范系统性风险[18]。新常态下， 经济领域的深化改革必将全面推进， 其中， 金融监管模式的转型是关键。监管方式上由分业监管转向混业监管(李桂花， 20xx)[19]。王晶(20xx) 认为混业经营是世界金融发展的大势所趋， 中国也应当顺应这一发展潮流， 而对于监管体系， 则应当根据具体情况进行理性决定，既要实现混业监管， 又要构建与之相适应的具体制度[20]。乔军(2016) 同样也认为从分业到混业是中国金融业发展的必然要求， 而对于监管制度，中国应当采取渐进式的改革方式， 以合理安排、循序渐进为指导实现监管过渡， 与此同时， 相关的法律法规也应当跟进到位[21]。许闲(2016) 则认为在十三五 期间， 中国保险领域的金融监管改革应当注重从机构监管到功能监管的转化[22]。陆岷峰(2016) 在对比了传统商业银行和现代网络银行的基础上， 指出混业经营将是网络银行未来发展的战略方向之一， 同时也是监管层对其进行有效监管的思路前提[23]。巴曙松等(2016) 则提出了金融结构决定金融监管的制度和结构的看法， 认为虽然中国目前是以银行中介为主导的金融结构， 但是金融市场的作用和地位正在不断上升， 混业发展的趋势逐步加强， 现有的多头分业监管模式正面临挑战[24]。白牧蓉(2016) 则从互联网金融的角度， 提出了互联网金融的发展推动了金融混业经营的进程， 而对于混业监管改革的制定， 也应当注重对会联网金融规范化的监管[25]。吕慧(2016) 则从金融监管与货币政策之间的关系方面， 进行了深入的探讨， 认为两者之间完全独立已经不再符合当前的经济发展环境， 在新的监管体制中央行的监管地位将得到提升， 这也就预示着金融监管与货币政策之间能够有机的协调统一[26]。3.西方发达国家监管经验的借鉴对比当前世界各国的金融监管制度， 众多西方发达国家依旧实现了由分业监管到混业监管的制度转变， 其中的经验和教训值得学习借鉴。汤柳(2010) 则对德国的金融监管改革进行了分析，德国金融监管改革较早， 现行的体制也较为成熟，是典型的统一型监管制度， 但通过其他机构的有机补充， 保障了金融行业全新业态监管， 同时也形成了一套系统的危机处理机制[27]。宣文俊(2010) 则针对美国的金融监管体制改革作了详细的分析说明， 同时结合我国的发展情况， 提出了统一监管并非是金融监管改革唯一途径， 多边监管既能够实现系统性的监督， 又能够保证专业针对性[28]; 成学真等(2010) 综合对比了中国与美国金融业经营与监管的情况， 在美国金融改革的基础上对我国的改革路径做出了规划， 认为中国可以在银监会、证监会、保监会之上形成中国金融监管总局， 统一监管金融运行， 而央行则单独设立， 综合掌握货币政策[29]。黄志强(2012) 则对英国这一传统金融强国在金融危机后的金融监管改革进行了说明， 并且详细对比了改革前后监管体系的差异， 认为宏观层面的金融监管与微观层面的审慎监督相结合是英国金融改革最大的亮点[30]; 马君潞等(2012) 重点关注美联储的权利变迁情况， 在新的监管体系下， 美联储的系统性监管功能得到释放， 这也说明了宏观审慎监管的重要性[31]; 吴利军、方庆(2012) 通过对英美等国家金融监管体制的分析对比， 对统一监管、分业监管、不完全统一监管这三类监管制度进行了利弊分析， 并且以我国实际国情为出发点，给出了当前金融背景下我国金融监管制度的整改意见[32]。陶玲(2014) 认为全球金融危机重要的罪魁祸首就是金融监管体制， 监管体制难以适应金融行业的发展， 最终金融危机， 而应对金融危机， 调整金融监管体制势在必行[33]。林采宜(2014) 综合分析了美英德三国对于金融混业监管的改革， 将美国的改革总结为《多德-弗兰克法案》， 将英国总结为彻底性的监管改革， 而将德国的改革总结为强化风险管理[34]。陆岷峰(2016)以欧美金融监管体制改革为范例分析了将互联网金融纳入到我国金融监管范围的实现路径[35]。陈少哲(2016) 则以英国的金融改革经验为借鉴，提出由央行牵头， 整合一行三会 的监管权力，逐步由功能监管过渡到目标监管[36]。虽然各国的国情各有差异， 但是这些成功的金融监管改革对中国后续的改革制定与实施的意义重大。三、国外金融监管改革路径对比分析(一) 美国监管模式在2008 年次贷危机爆发前， 美国实施的是沿用多年的七个机构共同负责的金融监管模式， 其中美国联邦储备系统(FRS)、货币监理署(OCC)和联邦存款保险公司(FDIC) 共鹺Q_]鷂同负责商业银行的监管， 在信息报送、兼并收购、破产银行的接管和行政救济等方面， 三家机构共同负责， 但在其他的监管方面则具有较明确的分工， 证券交易委员会(SEC) 主要负责对证券行业的监管， 商品期货交易委员会(CFTC) 对所有期货交易机构和市场进行监管， 储蓄监管局(OTS) 负责对储蓄贷款协会和控股公司的监管， 而信用合作社的监管则由信用合作社管理局(NCUA) 负责。正是由于这种碎片式 的监管模式， 造成了机构协调困难， 最终导致监管重复或监管漏洞， 难以形成系统性的风险监管体系。经过金融危机的重创， 美国这种繁琐的多边金融监管体系一时间成为众矢之的。奥巴马政府痛定思痛， 决定对现行的金融监管体系进行彻底改革： 一是提升FRS 的地位， 将其打造成整个金融市场的风险监管者;二是为解决部门间协调不力的问题， 新设跨部门的金融服务监督委员会(FSOC); 三是强化对证券市场的监管， 扩大SEC 的监管权力; 四是撤销OTS 和OCC， 并新设附属于财政部和联邦政府的金融监管机构全国银行监管署 (NBS)， 负责对所有银行业机构审慎监管; 五是新设消费者金融保护署(CFPA)， 保护消费者和投资者权益不受侵害。纵观此次金融改革， 其中的变化显而易见， 最明显的就是将FRS 提升至至高无上的地位， 确保形成系统性的监管体系; 另外撤销了部分重复性的金融监管机构， 进一步明确金融监管分工。除了这些变化之外， 还存在一些保留， 其中最为显著的就是多边监管体制依旧没有改变，由于根深蒂固的分权与制衡的意识， 没有形成一家独大的金融监管体系， 反而由原先的七家监管机构增加至八家; 但相比较而言， FRS 统领的金融监管体系更具有系统性和针对性， 更加符合美国金融市场混业经营的监管需求。虽然奥巴马政府的金融改革没有改变监管机构冗杂的局面， 但是其中依旧有值得借鉴之处。首先应当认清一家独大的监管体系并非就是唯一的最优化选择， 相比较于统一的监管模式， 多边监管更能够进行专业性的监管; 其次金融监管改革应当坚持视本国金融市场的实际情况而定， 在中国金融混业监管尚未完全定型之前切不可盲目的追求国际潮流实施统一监管; 最后， 应当强调金融监管机构的协调与整合， 即使是在当前分业监管的模式下， 依旧要坚持一行三会 之间的合作监督， 而不是仅仅采取喊口号 式的行动。(二) 英国监管模式英国作为老牌金融强国， 其金融市场从分业监管向混业监管的转变， 是以1998 年为分水岭的。1998 年以前英国基本上是分业监管体制， 英国原先的金融监管部门主要分为财政部、英格兰银行和金融服务局， 财政部主要负责金融监管法律框架的草拟制定; 英格兰银行行使央行的职权，负责货币政策的制定， 以及维持金融发展的稳定;而金融服务局则是负责对银行业、证券业、保险业进行审慎监管(见图1)。由于过度的强调货币政策的独立性， 英国忽视了货币政策的制定与金融发展的稳定之间的相互作用; 同时由于分工不明确， 导致金融监管缺乏效率。1998 年以后英国慢慢步入统一监管和混业监管体制。经过金融危机的洗礼， 英国决定对原先的金融监管体系进行大刀阔斧的改革， 将英格兰银行的权限放大， 赋予其监管职能， 同时为了更好的达到系统监管的效果， 在英格兰银行内部下设金融政策委员会(FPC)， 主要负责宏观层面的监管， 协助英格兰银行维持金融发展的稳定性;在FPC 下又新设审慎监管局(PRA)， 负责对主要金融机构进行微观层面的审慎监管; 另外设立单独的机构金融行为局 (FCA)， 负责对不受PRA 监管的金融机构进行审慎监管， 并负责保护消费者权益， 而对于FCA， FPC 并不直接领导，仅给予建议和指导(见图2)。2013 年4 月通过体制改革， 英格兰银行的监管地位得到提升， 同时PRA 作为下属机构， 与英格兰银行之间的信息共享渠道更加顺畅， 而FCA 作为监管补充， 确保了全行业全新业态的全方位监管， 这样就形成了新的双峰监管 体系， 该体系的正式运行有助于混业经营的长远发展。英国的金融监管体系改革抛弃了三权分立的传统模式， 而新设的监管机制也并非是完全的统一型监管， 而是一种能够适应当前金融创新的新生制度， 对中国的金融监管改革也具有重要的借鉴意义。首先， 中国的金融改革也应当注重宏观与微观层面的监管相结合， 金融监管部门应当既具有宏观领导作用， 又具有微观针对作用; 其次， 中国的金融监管体系也应当注重消费者权益的保护， 可以加强对消费者的风险教育， 并且强调金融机构的信息透明化; 最后， FCA 具有一定的特殊性质， 能够对突发性、紧急性的金融事件采取相应的措施， 而我国的金融监管体系则缺乏相应的应急处理机制。(三) 德国监管模式2001 年1 月， 德国财政部长汉斯艾歇尔宣布对德国金融监管进行全面改革， 建立一个统一的金融监管机构， 标志着德国金融监管体系从分业到混业监管变迁的开始。德国一直实行金融业混业经营的全能银行制度， 这不同于同期在美、英、日等国实行的分业经营制度， 这些国家直到20 世纪80 年代在金融自由化浪潮冲击下才实行混业经营。德国采取较为严格的金融监管措施，顺应金融监管领域的变化实现从分业到混业监管的转变， 使得德国全能银行制度保持了相对平稳发展。这主要归功于德国严格的法律环境和内控机制以及德国公民的守法意识是金融监管有效实施的重要保证。德国作为世界混业经营制度最为发达的国家之一， 其混业监管的机制也相对较为成熟。2002年前， 德国的金融监管体系是传统的分业监管，与中国现行的一行三会 体制类似， 联邦银行监管局、联邦保险监管局以及联邦有价证券监管局分别对德国的银行业、保险业和证券业进行监管， 而德意志联邦银行则行使央行的权利， 负责货币政策的制定， 同时也监管银行业， 监测金融机构风险。随着德国金融混业经营的不断推进，金融监管制度也到了转折点， 改革后的德国金融监管体系采取的是标准的统一型监管， 新设立的联邦金融监管局， 全面负责德国银行业、证券业和保险业的监督管理; 与此同时， 为了确保货币政策的独立性， 独立的德意志联邦银行单独负责货币政策的制定。德意志联邦银行与联邦金融监管局之间并非是完全独立的， 联邦金融监管局利用德意志联邦银行在各地下属分行的门点资源，定期收集相关的数据， 实现信息交流共享， 并且对银行业务进行相应的监管， 同时两者还积极开展共同的大型监管行动， 形成在独立的基础上统一的动态监管模式。德国的新型金融监管体系经过了多年的市场检验， 已经发展成为一套成熟的监管系统， 其中的可取之处自然众多。第一， 金融监管局在成立之初就有财政部的代表进驻， 但是在重大事项的决策方面仍强调相对的独立性; 第二， 金融监管局成立后德意志联邦银行依旧扮演着央行的角色，如此一来既保持了金融监管局的系统监管， 又兼顾了央行货币政策的专业性; 第三， 虽然金融监管局和德意志联邦银行的监管范围划分明确， 但是毫不影响两者间的监管合作， 达到了减少监管重