【全面深化改革】XX市推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案.docx

XX市推进城市执法体制改革改进城市管理工作实施方案   为了全面贯彻落实《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）和《XX省人民政府办公厅关于印发开展推进城市执法体制改革改进城市管理工作试点指导方案的通知》（X政办发XX号），理顺城市管理执法体制，解决城市管理面临的突出矛盾和问题，推进城市管理科学化、规范化、法制化，进一步提高城市管理水平，现结合我市实际，制定本方案。 一、总体要求 （一）指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会及中央、全省城镇化工作会议、城市工作会议精神，以“四个全面”战略布局为引领，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，以提升城市管理水平为目标，以理顺体制机制为途径，将城市管理执法体制改革与简政放权、转变政府职能、规范行政权力运行等工作有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，着力解决多头执法、多层执法、重复执法和相互交叉等问题，促进城市管理更加有序、城市生活更加文明、城市运行更加高效，切实推进幸福活力美好XX建设。 （二）基本原则 1.坚持以人为本。牢固树立为人民管理城市的理念，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，以群众满意为标准，切实解决社会各界最关心、最直接、最现实的问题，努力消除各种“城市病”。 2.坚持依法治理。完善执法制度，改进执法方式，提高执法素养，把严格规范公正文明执法的要求落实到城市管理执法全过程。 3.坚持源头治理。增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，综合考虑公共秩序管理和群众生产生活需要，合理安排各类公共设施和空间布局，加强对城市规划、建设实施情况的评估和反馈。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为。 4.坚持权责一致。明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任，权随事走、编随事划、人随事调、费随事转，实现事权和职责相适应、权力和责任相统一。合理划分城市管理事权，实行属地管理，明确县（区）政府在城市管理和执法中负主体责任，充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层。 5.坚持协调创新。加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，有序推进相关工作。以网格化管理、社会化服务为方向，以智慧城市建设为契机，充分发挥现代信息技术的优势，加快形成与经济社会发展相匹配的城市管理能力。 （三）改革目标。通过改革，实现市、县（区）政府城市管理领域机构综合设置，城市管理法律法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。 （四）试点范围和实施步骤。在XX市本级、崆峒区和六县同步开展城市执法体制改革改进城市管理试点工作，并向街道、乡镇和社区延伸。2017年2月28日前，完成全市城市管理执法体制改革实施方案，上报省政府审批；2017年4月30日前，各县（区）制定改革具体方案，报市编办、市住建局和市政府法制办审查备案；2017年6月30日前，理顺城市管理执法体制，完成市、县（区）城市管理执法职责划转和机构调整，科学界定市、县（区）、街道（乡镇）城市管理执法职责，公布权责清单，加强队伍建设，完善保障机制，规范执法行为，提高城市管理效能，全面总结试点工作，提炼好的经验做法，形成试点工作总结报告。2017年12月31日前，所有县（区）建成数字化城市管理平台；2019年底前，建立健全城市管理法律法规和标准体系，实现服务便民高效，初步形成现代城市治理体系。 二、主要任务 （一）理顺管理体制 1.优化市级城市管理监督机构 XX市住房和城乡建设局为城市管理工作的主管部门，为各县（区）城市管理行政执法局上级业务监管督查部门。成立XX市城市管理委员会，由市政府主要领导任主任，市政府分管领导任副主任，市住建、规划、国土、市政公用、公安、水务、环保、工商、食药监、文广、安监等相关部门主要负责同志和各县（区）政府分管领导为成员，办公室设在市住建局。在市住建局设立城市管理执法监督科，负责全市城市管理及行政执法监管督查、城管执法行政复议、执法人员业务培训、拟定城管执法的地方性政策法规等工作，并具体承办市城市管理委员会办公室日常工作，所需编制按照“编随事走，人随编走”的原则，从市直相关部门划转5名编制。市城市管理委员会主要职责：负责全市城市管理和综合执法工作的政策研究、业务指导、组织协调、监督检查和考核评价，协调跨区域及重大复杂违法违规案件的查处工作，牵头研究解决城市管理中的重大问题，负责全市智慧化城市管理信息平台的建设、管理、指挥、调度和协调工作。 2.强化县（区）城市管理执法机构 （1）县（区）城市管理行政执法局全部纳入政府机构序列，暂不具备条件的逐步过渡，先参照公务员管理，待条件具备后纳入政府机构序列。 （2）县（区）市政公用、市容环卫、园林绿化等方面的机构编制全部划转到城市管理行政执法局。 （3）各县（区）成立城市管理委员会，由政府主要领导任主任，政府分管领导任副主任，县（区）相关部门和街道（乡镇）主要负责人为成员，办公室设在城市管理行政执法局，执法局局长任办公室主任。县（区）城市管理委员会主要职责：确定城市管理总体目标，明确各职能部门和街道（乡镇）实施城市管理的相关职责；负责城市管理工作的组织领导、统筹协调；制定中长期城市管理规划并组织实施；定期召集召开城管委全体成员会议，听取城市管理工作进展情况，对城市管理工作检查和考核情况进行评议，分析研究城市管理及执法工作中的重大问题；对涉及城市管理执法的重大事项提出决定性意见，安排部署相关工作。 （4）各县（区）城市管理行政执法局根据本行政区域面积、人口数量、民族分布、管理任务等因素，依据国家相关标准，合理确定机构编制“三定”方案，按程序报同级编制主管部门审批。 3.推进城市管理执法向街道、乡镇延伸 （1）由县（区）城市管理行政执法局向街道和重点镇派驻城市管理行政执法机构和队伍，实行“双重管理”，其业务工作接受执法局领导，以县（区）执法局名义履行职责，日常管理以所在街道（乡镇）为主，负责人调整征求派驻地党（工）委意见。派驻城市管理行政执法机构所需人员编制，从所在乡镇划转。推进城市管理执法向街道、乡镇延伸，完善网格化管理，加强日常巡查检查，建立快速响应机制，及时发现、制止违反城市管理法律、法规和规章规定的行为。 （2）乡镇人民政府负责本辖区内的市容环境卫生管理和公共空间秩序管理工作，按照城乡一体化和新型城镇化发展要求，成立市容环境卫生管理办公室，组建专门的管理队伍，接受县（区）城市管理执法局的业务指导和监督，依法加强对乡镇乱倒垃圾、乱泼污水、污染环境、占道经营、乱停乱放、违法建设等违法违规行为的监督管理，着力解决集镇和村庄环境卫生脏乱差的问题。 （3）县（区）城市管理委员会加强对街道、乡、镇城管执法工作的监督检查，组织评议考核，并将评议考核结果报告县（区）人民政府，作为街道办事处和乡镇人民政府绩效考核的依据。（牵头单位：市编办，配合单位：市人社局、市规划局、市水务局、市住建局、市环保局、市工商局、市食品药品监督管理局，各县区人民政府） （二）调整部门职责。明确城市管理行政执法局的职责包括城市管理和综合执法两方面。各县（区）负责将市政公用设施运行、市容环境卫生和园林绿化管理等方面的全部职能，以及需纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分职责，整合到城市管理行政执法局，并由城管执法局行使上述领域的行政执法权。一是按照“接得住、管得好”和“成熟一项、移交一项”的原则，到2017年底，实现住房和城乡建设领域行政处罚权的集中行使。2017年6月底前，撤销市、县城市规划执法监察支队，将其承担的已批建设项目违反城市规划的行政处罚权，整合到县（区）城管执法局，监督管理职责和违法违规案件的调查取证仍由规划部门承担。将市、县（区）住建局建筑施工扬尘污染的行政处罚权，整合到县（区）城管执法局，建筑工地综合监管职责和违法违规案件的调查取证仍由住建部门承担。二是将市、县（区）环保局社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染方面的行政处罚权，整合到县（区）城管执法局。三是将市、县（区）工商局户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权，整合到县（区）城管执法局。四是将市、县（区）水务局向城区河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土（取沙）、城区河道违法建筑物拆除等的行政处罚权，整合到县（区）城管执法局，监督管理职责仍由水务部门承担。五是将市、县（区）食品药品监管局户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权，整合到县（区）城管执法局。六是将城市规划区域内所有土地上的违法建设治理的职责，整合到县（区）城管执法局。七是将城市规划区域内向社会公众开放、供公共使用和活动的道路、公园、广场、绿地、体育场地、公共停车场、公共交通换乘站、城市滨水区域等公共空间秩序管理的职责，整合到县（区）城管执法局。八是赋予县（区）城市管理行政执法局参与监控和配合处置城市管理领域各类突发事件应急管理的职责。 各县（区）城市管理行政执法局根据以上管理职责，厘清与相关部门的职责边界，依法建立权力和责任清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。（牵头单位：市编办，配合单位：市人社局、市规划局、市水务局、市住建局、市环保局、市工商局、市食品药品监督管理局，各县区人民政府） （三）加强队伍建设。一是增加编制。按照“编随事走，人随编走”的原则，整合归并市、县（区）城市管理领域执法机构和队伍，将规划、环保、工商、水务、食品药品监督执法队伍中部分编制和人员划入城市管理行政执法局，进一步充实和加强基层一线执法力量。各县（区）根据执法工作特点合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适度调高执法人员配备比例，具体由各县（区）结合实际调剂配备。二是理顺身份。对现有各类执法机构中编制和身份不同的人员，按照政策法规妥善统筹安排，城市管理行政执法人员的编制在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制，不能核定行政编制的，经申报省级公务员主管部门审批后全部纳入参公管理，属于工人身份的，安排工勤岗位。今后执法局机关和下属执法大（中）队进人必须严格把关，按照公务员的标准和执法资格条件，坚持凡进必考，逐步提高执法人员素质。三是理顺供给关系。城管执法人员全部纳入财政供养，聘用协管员的工资、保险等经费通过公益性岗位补贴和财政预算全额予以保障，彻底解决“以罚代养”的问题。四是提高待遇。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，完善基层执法人员工资政策，各县（区）根据实际情况，结合国家相关政策规定，合理确定城管执法人员岗位津贴标准，落实工伤保险、抚恤等政策，提高职业风险保障水平，促进队伍稳定。五是明确执法资格。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格的人员不得授予执法资格，不得从事执法活动。2017年底前，各县（区）完成执法人员登记备案、干部轮训和持证上岗工作。六是规范协管人员。根据实际工作需要，由人社部门配置公益性岗位优先安排复转军人和大学生补充城市管理执法协管人员，建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并随城市管理执法体制改革逐步减少。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。协管人员从事执法辅助事务以及超越辅助事务所形成的后续责任，由本级城市管理部门承担。七是加强后勤保障。按照国家、省统一部署，2017年6月底前实现城市管理执法服装和标志标识统一。严格执行执法执勤用车、装备配备标准，确保按照标准落实到位。在公车改革中将城管执法车辆纳入执法执勤车辆系列，保障城管执法工作正常运行。（牵头单位：各县区人民政府，配合单位：市编办、市法制办、市人社局、市财政局、市住建局） （四）推进综合执法。城市管理行政执法局集中行使城市管理领域6个方面的行政处罚权：一是住房城乡建设领域城市市容和环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、违法建设治理等全部行政处罚权。二是环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权。三是工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权。四是交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权（由县区人民政府负责协调公安交警部门和城市管理行政执法局联合执法）。五是水务管理方面向城区河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土（取沙）、城区河道违法建筑物拆除等的行政处罚权。六是食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城管执法部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。要严格按照《中华人民共和国行政处罚法》和有关法律、法规规定的程序实施行政处罚，并承担相应的法律责任。 实施综合执法后，要加强执法协作。继续由政府相关职能部门承担的行政管理职责，其监管主体不变。城市规划、建设、环保、工商、交通、水务、食品药品监督等相关部门应按照各自职能加强事前、事中和事后监管，与城市管理执法部门建立健全信息互通、资源共享、协调联动机制，及时将有关行政许可和监督管理信息通报城管执法部门，明确执法重点和要求，并依据城市管理执法部门提出的协助申请，对违法违规案件进行认定和技术核准，配合城市管理执法部门做好综合执法工作。城管执法部门应当将实施行政处罚的情况和发现的问题及时通报有关行政管理部门，并提出管理建议，在查处重大、复杂或者争议较大的违法行为时，可以通知城市规划、建设、环保、工商、水务、食品药品监督等有关行政管理部门到场，对违法行为的现场检查和勘验提供协助，有关行政管理部门应当积极予以配合。具体衔接配合和综合执法工作按照《XX省城市管理行政执法指南》执行。市、县（区）人民政府建立健全城市管理相对集中行政处罚权工作协调机制，加强对城管执法部门和相关行政部门之间的行政执法协作，保障城市管理相对行政处罚权的有效实施。加快制定出台《XX市城市管理行政执法办法》，在此基础上，完成《XX市城市管理行政执法条例》立法工作，为城市管理综合执法提供法制保障。（牵头单位：各县区人民政府，配合单位：市编办、市法制办、市公安局、市规划局、市住建局、市环保局、市水务局、市安监局、市工商局、市食品药品监督管理局） （五）规范执法行为。2017年底前，各县（区）健全城市管理行政执法制度，按照标准化、流程化、精细化要求，对执法环节、程序和时限作出具体规定，进一步规范执法程序、办案流程。建立执法全过程记录制度，充分利用先进执法设备、技术，加强对执法活动全过程的跟踪和记录。完善执法台账和案卷的制作、归档、保存和查阅程序，确保有据可查。建立行政裁量权基准制度，严格规范行政执法裁量权，避免执法的随意性，行使城市管理行政处罚自由裁量权应当遵循法定、公开、公正和合理的原则，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。严格执行重大执法决定法制审核制度，最大限度减少执法纠纷。强化文明执法，推广全程说理式执法，杜绝粗暴执法和选择性执法。严格依法实施行政强制措施，提倡采取行政指导、行政调解等非强制手段，引导当事人自觉守法。强化执法监督，2017年起全面执行执法办案评议考核和执法公示制度，严格实行行政执法责任制，健全责任追究、纠错问责机制，确保执法公平、公正。（牵头单位：各县区人民政府，配合单位：市法制办、市住建局） （六）创新治理方式。强化源头治理，综合运用规划引导、市场运作、商户自治等方式，合理设置、有序管理方便生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营和服务场所。推行网格化管理，2017年底前，各县（区）完成城市管理网格划定，明确网格管理对象、管理标准和责任人，落实管理责任，实现无缝隙、全覆盖管理。大力推广以道路为载体的市政道路、绿化、环卫一体化综合养护作业模式，深入推进以机械化联合作业为特征的城市深度保洁，到2020年，各县（区）40%以上的主次干路达到深度保洁作业标准。积极推进城市管理数字化、精细化、智慧化，2017年底前所有县（区）建成数字化城市管理平台和12319城市管理服务热线，并实现与110报警电话等的对接，已建成投入运行的数字化城市管理平台要加快向智慧化升级。加强