地方政府投融资平台债务风险研究.docx

1地方政府投融资平台债务风险研究张冬丽李劲松摘要自年下半年以来随着全球国际金融危机的爆发国家为了拉动内需保持经济快速增长相继出台了万亿投资计划等一系列举措为地方政府投融资平台设立奠定了法理基础在此背景下地方政府陆续组建了许多国有投融资公司这些平台公司在改善城市基础设施建设助推城镇化进程方面发挥了不可替代的作用加快实现了我国保增长扩内需调结构促民生的宏观经济调控目标但是随着这类平台公司快速成长壮大各种问题也接踵而至地方政府债务问题逐渐成为人们关注的焦点关键词地方政府投融资平台债务风险风险成因发展对策一研究背景根据史料记载我国地方政府投融资平台产生的雏形可以追溯到上世纪年代早期当时广东省地方政府为筹集建设资金率先通过集资贷款方式建桥修路用道路建成后通行车辆的收费偿还贷款用这种方式打破了基建资金匮乏的瓶颈通过这种融资平台的雏形模式解决了当时的基础设施建设资金匮乏问题而后逐步在全国推行这种地方政府融资模式投融资平台在我国经济建设中真正发挥主导作用始自年下半年以后随着全球国际金融危机的大爆发国家为了拉动内需保持经济快速增长出台了万亿投资计划同时2陆续出台了一系列举措和建议为投融资平台设立奠定了法理基础使得各级地方政府在依托原有城投公司的基础上统一构建新型的城市经营理念的投融资平台公司随着后金融危机时代的到来其在对地方经济发展带来巨大贡献的同时地方政府债务也呈现出逐年增长态势相关风险隐患逐渐显现从审计署公布的有关数据显示自年末至年月末地方政府债务余额年均复合增长率达明显高于国家的名义增速截至年月末全国各级政府融资平台达多家贷款余额累计达万亿元二文献综述一关于地方政府投融资平台相关概念和产生原因唐滔指出所谓地方政府融资平台是指地方政府及其部门和机构所属事业单位等通过财政拨款或注入土地股权等资产设立具有政府公益性项目投融资功能并拥有独立企业法人资格的经济实体融资平台的本质是地方政府以相关领域的财政投资性支出注入平台作为本金撬动金融资源周沅帆指出地方投融资平台的产生是中国当前制度背景下的必然经济环境的变化使地方投融资平台问题凸显融资规模的扩张或缩减不能成为地方投融资平台生存或死亡的判断依据从中短期看进一步的发展趋势应该是投融资平台结构上的调整运作上的规范化透明化资金放贷增量上的审慎管理二中外地方政府典型投融资模式与融资创新曾庆桃在我国地方政府投融资平台典型模式分析中以北京3重庆和上海为例对市级规模的平台模式进行了经验总结文章指出北京市政府投融资平台依靠区域优势融合民间闲置资金和政府的财政资金是一种同时表现出商业形式和政府属性的创新模式重庆渝富八大股运作模式是通过土地的储存用土地的增值预期向银行融资再用融来的资金对平台融资项目进行整治偿还贷款和提供担保出让以保持自身的实力和规模扩大上海市是采取政府城投公司工程管理公司三级管理模式通过政府引导实行公司化运作模式走产业化发展道路上海模式的创新之处主要体现在投资主体多元化投资者除了包括大型国有投资公司之外还包括私人资本和信托投资公司等金融机构通过引入市场机制及多元化的融资方式开创了中国地方政府投融资平台设立的先河谢世清认为重庆八大投的突破性意义在于将分散的建设资金聚集整合形成规模优势提高融资信用度实现资源优化配置从而开创政府主导集团推进社会参与的共赢局面国外投融资模式具有共同的特点都重视市场在投融资机制中的作用积极鼓励民间资本进入基础设施领域例如日本政府通过采取提供财政和政策性金融担保等措施倡导新型的融资模式制定较为完善的法律法规设置逐步放开的监管体制降低非国有经济进入基础设施领域的风险美国政府通过发行地方政府市政债券支持地方经济建设英国是推行模式参与国家公共设施建设的典范国家之一三中外关于地方政府投融资的风险分析封北麟指出投融资平台作为地方政府债务的法律主体构成4了政府债务风险的第一道防火墙能否将债务风险防范和化解在平台内部将直接影响到财政的安全运转和偿债能力因此加强建立投融资平台的风险内控机制十分必要陈志勇在市政债的运行机制与风险监管研究一个综述中指出如何规范和调整我国现有城投债务体系研究从城投债务体系向市政债体系平稳过渡的可行路径是需要解决的一个关键问题提出了财政风险矩阵模型从四个方面分析了政府债务风险来源并详细解读了政府或有负债的潜在风险四研究评述从研究成果来看此类地方政府融资平台建设仍然存在很多问题地方政府债务风险问题引发学者更多思考今后国家应通过进一步完善相应法律法规积极拓宽投融资渠道加大投融资创新模式引进竞争性多元化融资主体以提高地方政府投融资的资本运营效率并通过投融资平台的风险内控机制将债务风险防范和化解在平台公司内部以有效控制地方政府债务风险保障其步入可持续良性发展轨道三地方政府投融资平台债务风险成因一平台内部自身原因平台自身长期偿债压力巨大由于平台公司资产结构中大部分为国有企业股权投资和公益性资产注入这些资产流动性很小变现能力较弱另外平台贷款大多投向建设周期较长投资收益较低的基础设施建设项目由此而导致平台自身现金流总量覆盖不足长期偿债压力较大5较高的经营负债率给银行等金融机构带来风险隐患基于平台公司的特殊运营模式政府隐性担保在其公用事业和基础设施融资业务中占有较大份额而公益性项目本身投资收益极低还款来源主要依靠财政补贴土地出让收益致使大多数平台公司背负较高的经营负债率运营据统计全国领先的政府投融资平台型企业资产负债率大都高于而其净资产收益率却非常低下这反映出平台的资金使用效率较低其一旦出现债务危机地方政府可以给予一定的支持但是由于地方财力有限使其还款能力终究不能得到全部保障这不但会影响平台公司的未来生存也将给银行等金融机构带来巨大的风险隐患资产收益率普遍低下长期融资能力较弱目前大多数平台公司尽管具有庞大的资产规模但真正能变现和带来投资收益的有效资产相对稀缺平台大多数资产为政府划拨的路桥等公益性资产和国有企业产权由于这些资产不能给平台公司实际运营带来经济效益而造成平台公司资产收益率普遍低下缺乏可持续发展动力长期融资能力较弱融资结构不合理融资压力巨大从我国目前的平台融资结构来看还主要是以财政资金土地储备和银行借款等融资形式为主要渠道随着我国基础设施建设的快速发展在该领域也在逐步向民间社会资本开放但与发达国家相比我国的融资渠道和模式还非常有限随着银监部门加大监管力度和各类金融机构授信条件提高银行贷款总量规模受到严格控制贷款条件日趋苛刻这不但将加剧平台公司6还款压力制约平台后续发展而且也使平台公司面临着巨大的融资压力二来自政府和银行等方面的外部原因信息不对称加大商业银行信用风险由于地方政府财政担保在投融资平台贷款融资业务中的特殊地位和作用使得商业银行授信时无法全面了解和掌握平台公司的真实财务状况和还款能力由此而造成双方信息严重失衡另外地方政府的多头融资多重授信行为将平台公司的投资风险转嫁到商业银行体系加大了商业银行信用风险监管不严加大政府财政风险由于平台公司承担着较大的地方政府基础设施建设职能投融资平台只是作为政府借款行为的主体项目建设单位才是贷款资金的真正受用者由于地方政府对平台公司的资金使用监管不严使资金流向和贷款用途脱离平台公司控制导致资金使用的责任主体模糊加大了平台债务转化为地方政府或有债务的可能性若对平台债务不加以有效控制将严重威胁着地方财政金融体系的安全和稳健运行平台公司间相互担保易引发信用风险为了向银行增加融资的可能性城投公司间经常出现相互信用担保的情况一旦出现被担保公司发生信用缺失的情况就会形成连带经济责任给其他城投公司造成损失从而引发信用风险四地方政府投融资平台债务风险防范对策一建立健全平台的法人治理结构投融资平台要与地方政府划清权责界限完善平台的法人治理结构7今后应进一步加强和深化股东会董事会监事会的机构设置和议事规范使各层级管理部门起到相互制衡的作用建立健全现代企业制度使其所拥有的国有资产管理权经营权和收益权相互统一真正实现政府控股法人治理的管理原则使平台公司逐步发展成为权责分配激励与约束机制相互制约的自主经营自负盈亏的独立法人实体二强化平台内部资产运行管理增强自身造血功能优化平台资产实现国有资产的保值和增值政府投融资平台拥有数额巨大的资产但很多资产并没有发挥其效用对于运用资源融资模式的平台公司可以通过成立房地产开发公司或土地运营公司充分利用政府的优惠政策开发土地资源兑现所储备土地的价值以此方式来盘活现有资产提高平台盈利水平和债务偿还能力对于运用股权融资模式的平台公司可以凭借股权转让积极投资适合平台战略发展需要的新项目并适时退出无法掌控的经营领域以实现资产的迅速升值或变现多争取政府注资降低资产负债比率对投融资平台自身而言通过银行贷款与发行债券融资模式将会带来高额融资成本和巨大还本压力通过股权融资模式也会带来投资者要求获得高额回报的压力而通过由政府注资这种方式不但不会带来上述种种压力而且还可降低负债比率提高盈利水平作为社会公用基础设施和公益事业的融资主体平台自身很难实现自我良性循环因其替代政府承担了大量的政府行为政府应有义务为平台提供全方位资金支持8三加强平台风险内控机制防范地方政府财政风险要建立和规范科学的债务偿还保障机制平台公司应依据投融资项目区分管理方式建立科学的偿债保障机制对于社会公益性项目而言由于项目自身经济效益低下只能依赖税收和财政补贴等手段作为还款来源由政府拨款通过建立专项城建项目偿债基金偿还债务相比之下由于经营性项目可以带来可观的经营收入因而具有一定的盈利性可以用项目本身的自有收益偿还债务通过科学偿债保障机制的建立和实施能够进一步增强平台公司自身偿债能力供给平台可持续发展动力加强平台公司债务规模控制建立风险预警机制针对我国目前地方政府投融资平台债务膨胀的事实需要严格控制平台债务规模总量制约平台过渡负债应根据不同地区不同类型的融资平台债务结构特点建立平台债务风险预警指标体系通过制定合理的债务率负债率偿债率及债务依存度等指标保证债务总量不突破各项债务指标的上限确保举债规模与地方经济总量及可支配财力相匹配平台公司应制定一套完整的债务统计指标体系从债务性质来源和年末余额等各方面加强管控以防范直接显性或隐性等各类政府债务并应结合相关财政经济社会发展的指标建立城投公司自身的风险预警机制对其很可能出现的风险及早进行预警及时采取相应的措施做到防患于未然平台公司内部债务风险不仅会影响公司自身偿债能力而且也给地方政府带来了财政风险隐患严重困扰了国家财政预算收支平衡将平台债务收支纳入预算管理已刻不容缓应9打破传统预算以政府收支现金流为基础编制尽快建立财政风险预算体制加强对财政风险的管理防范财政危机清查现有债务存量进行分类化解全国各地要加紧采取债务存量清查措施分类登记各类债务以化解直接显性或隐性或有显性和隐性等债务风险摸清城投公司的债务总量与结构应该坚持是谁借的就由谁还的原则清偿债务必要时可以用法律的手段进行追讨对于或有隐性债务应该加强管理尽可能在经济社会领域直接进行化解对于无法追讨的或有显性债务建议可以纳入直接显性债务清偿地方政府化解债务存量的资金可以从预算资金和国有资产变现收入中筹集此外建议中央财政应给予地方城投公司一定的债务豁免或资金援助四规范平台各项管理制度建设要建立严格的债务投资决策责任制绩效评价制和年度审计制对债务的使用和偿还借贷双方要签订责任状明确双方的权利义务和责任同时要将债务的借用还机制纳入地方领导年度经济责任审计范围严格明确举借债务的责任人增强借债者的责任意识和法律意识从而可有效防止举债资金闲置和盲目举债行为的发生要规范信息披露制度提高地方政府的信息透明度地方政府可尝试通过成立权威公正的外部信用评级机构定期公开发布地方政府投融资平台资信状况通过第三方监管机制增强平台公司投融资行为的约束机制和透明度使商业银行及时了解各类平台公司的融资规10模经营状况和资产运营效率有效防范平台授信风险五审视并重新规划平台发展战略创新资产经营管理方式地方政府投融资平台要实现可持续发展战略应着眼于构建一个可持续的业务体系实行市场化的经营管理方式可采取设立地方政府股权投融资平台通过市场化途径积极引进民间投资实现投资主体多元化政府风险投资机构社会游资和银行等出资机构按照一定出资比例所形成的股权投资基金即所谓的母基金政府可以通过吸收海内外社会资本按照优势产业发展方向合理布局母基金引导风险投资的产业方向以服务地方经济发展建设参考文献黄剑辉化解地方政府性债务风险构建规范有效融资机制中国财政唐滔地方政府投融资平台问题研究中国市场作者简介张冬丽女年出生汉族河北唐山人经济学学士年月毕业于北京大学经济学院理财学专业现为华北理工大学产业经济学专业硕士研究生目前任职于唐山市城市建设投资集团有限公司从事公司经营管理工作职称经济师作者单位唐山市城市建设投资集团有限公司华北理工大学经济学院河北唐山市