浅谈建立国家公务人员财产申报制度

浅谈建立国家公务人员财产申报制度近几年来随着反腐败斗争的不断深入建立公务人员财产申报制度已成为社会各界议论的焦点特别是新疆阿勒泰地区和浙江慈溪等地试行官员财产申报制度后更成为全国新闻媒体追踪报道的热点公务人员财产申报制度早已在许多国家建立起来并被证明是有效规范公务人员行为的一项基本制度和反腐败的利器我国尚未建立真正意义上的财产申报制度目前实行的政策性措施缺陷明显要使反腐败斗争在现有基础上出现突破建立财产申报制度势在必行本文对国外实行的财产申报制度的情况作简要介绍并就我国实行财产申报制度提出几点合理建议一国外财产申报制度的基本特点财产申报制度起源于世纪瑞典年被英国议会采用后便逐渐风行于各发达国家东亚各国在完成现代化转型之后也多予仿效迄今为止英国美国墨西哥巴西哥伦比亚法国德国意大利匈牙利俄罗斯哈萨克斯坦波兰罗马尼亚保加利亚阿根廷智利埃及乌干达尼日利亚澳大利亚新加坡韩国泰国日本印度巴基斯坦斯里兰卡菲律宾等余个国家以及中国台湾香港地区都确立了此种制度国外财产申报制度的基本内容是通过法律规定国家公职人员在任职期间必须如实申报自己的财产状况及其变化情况如果发现公职人员的财产状况明显超过其合法收人对不能说明来源的要给予法律追究其基本特点申报主体明确各国法律划定的申报范围有宽有窄如俄罗斯新加坡等国对公职人员不分级别一律要求实行财产申报而美国法国等国则规定必须是法定的某种级别或等级以上的公职人员才必须进行财产申报如韩国为级以上的公务员墨西哥为政府机构的部门负责人与此同时大多数国家都规定申报人不仅要申报本人的财产还要申报配偶和直系亲属的财产申报内容明确财产申报主要包括动产不动产有价证券债权债务礼品馈赠招待费以及可能与公职发生冲突的利益等美国规定财产申报的内容不仅包括劳务所得投资收益而且包括买卖交易情况接受的赠与和赔偿以及债务和受雇职位的情况而韩国甚至要求申报人说明财产取得的具体日期及经过只要属于财产或与财产有关都不遗漏但有的明确规定要达到相当的数额如韩国对现金存款和有价证券及债权债务有万元的申报起点对金银宝石古董和艺术品有万元的起点巴基斯坦对珠宝饰物要求总价值在卢比以上才申报申报时间明确各国对申报的时间都有明确规定一般设初任申报日常申报和离职申报三种制度初任申报即公职人员在出任后的一定日期内如新加坡和巴基斯坦为到职时韩国为任职后一个月内就其现有的财产状况进行申报日常申报指任职后在国家法定的申报日期如墨西哥为每年的月俄罗斯为不晚于第二年的月日进行申报也有的是财产状况发生变动时一定期限内申报离职申报是指公职人员或者因特定职务任期届满或者不再从事国家公务活动或者因年龄等原因而离退休时必须申报其全部财产法国为离职时或期满前埃及为离职后个月内受理与审查机关明确有两种设置模式一种是受理机关与审查机关相结合的模式这也是大多数国家普遍采用的模式受理机关同时肩负着对申报材料的审查职责另一种是受理与审查机关相分离的模式其典型代表是韩国其财产申报的受理机关是国家机关的内部各专门部门而审查机关则是公职人员道德委员会至于申报材料的公开与否各国立法采取了不同的态度有的采取公开原则所有申报材料都可供人查阅如韩国等有的采取有限制的公开原则查阅者需办理相关登记手续才可以查阅如美国俄罗斯等有的采取保密原则申报资料只由接受申报的机构掌握不公开公布不允许查阅如新加坡泰国等惩罚措施明确各国都规定了强有力的监督惩罚手段除对违反者规定了相应的纪律行政处分外还规定了严厉的刑罚制裁措施如对不予申报和不如实申报的包括任命的生效暂缓没收未报或少报的财产永久剥夺担任公职的资格以及视情节的轻重给予行政处分和刑事处罚等美国对拒不申报谎报漏报无故拖延申报者司法部可对当事人提出民事诉讼法院可判处万美元以下的罚款对故意提供虚假信息的人更可提起刑事诉讼判处最高万美元的罚款或年监禁二当前我国财产申报制度方面的主要缺陷上个世纪八九十年代全国人大已将财产申报法纳入立法规划但至今未出台相关法律法规与此同时从年起中央先后印发了关于党政机关县处级以上领导干部收入申报的规定简称收入申报规定关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定试行简称报告财产规定初步确立了我国财产申报制度的基本框架在一定程度上增强了国家公务人员家庭财产的透明度强化了对县处级以上领导干部的经常性监督但我国现行的财产申报制度存在以下明显缺陷财产申报主体涵盖不全面收入申报规定所指的申报主体只包括党政机关审判机关检察机关社会团体事业单位县处级以上领导干部以及国有大中型企业的负责人而不包括县处级以下领导干部和军事机关的领导干部报告财产规定所指的是省部级领导干部不包括副国级以上和地厅级以下的领导干部这两个规定的申报主体与我国刑法关于国家工作人员的规定以及可能涉嫌巨额财产来源不明罪的主体范围不一致严重影响法律的约束力财产申报范围不完整收入申报规定列举的需申报的收入主要包括工资奖金津贴劳务所得和承包承租经营所得这四项然而这些收入只能反映官员公开的合法经济收入情况无法反映其真实的财产增量更无法监控官员的灰色和黑色收入情况收入申报规定申报的只是申报主体个人的部分收入而非全部收入更非申报主体的整个家庭财产状况而且申报收入与申报财产所能反映的问题不尽一致申报收入固然可以在一个层面反映领导干部的经济收入情况对于防止腐败起一定的作用但还远远不够必须把所有财产纳入申报才有实际意义财产申报类型不合理收入申报规定所设计的只是一年申报两次半年申报一次的日常申报制度仅仅规定日常申报而不规定初任申报和离职申报就无法将申报主体的财产状况自始至终置于监督之下财产申报类型的单一化不利于职务犯罪预防工作的开展报告财产规定要求省部级领导干部报告家庭财产每两年由各单位组织一次时间间隔太长因为在市场经济条件下领导干部的财产变动很快有可能造成财产的漏报财产申报内容不公开从实践情况看自从实行收入申报制度以来由于收入申报的情况是不公开的纪检监察机关查处的领导干部经济案件中通过收入申报而获得的线索甚少根本不可能得到社会公众的监督而很多领导干部的腐败案例表现在为其亲属子女谋取非法所得可以说单纯的非公开的收入申报制度实际上很难全面确切地了解和把握领导干部的经济状况申报机构受理监管不力收入申报规定授权申报人所属各单位组织部门人事部门负责接受本单位申报人的收入申报并按照干部管理权限将申报材料送相应的上级组织人事部门备案组织人事部门一般只对干部的工资性收入进行登记对工资以外的其他收入和财产由于缺乏相应的职权和手段监督难以落实难以真正承担起财产申报登记的稽核职能而负有监督检查职能的党的纪检机关和行政监察部门并不受理申报只对执行情况进行监督检查极大地降低了财产申报制度应有的作用财产申报法律地位不明确现行的关于财产申报的两个规定在性质上都属于政策性文件而非规范性法律文件这不仅影响了公众对该制度的知晓程度和监督程度也缺乏相应的法律权威性对违反规定拒不申报和在申报时隐瞒收入的仅被视为违反党纪政纪只受党纪政纪处分而不是受法律追究没有刑事责任的规定从而使这个制度缺乏严肃的法律惩罚性三对我国实施财产申报制度的几点建议中共中央颁布的建立健全惩治和预防腐败体系年工作规划进一步明确了当前和今后一个时期惩治和预防腐败的工作重点作出了教育制度监督改革纠风惩处六项工作整体推进的工作部署而制度建设更具有全局性根本性长期性稳定性特点加快具有中国特色的公务人员财产申报制度建设已刻不容缓对此提出以下建议进一步宣传建立公务人员财产申报制度的重大意义要求国家公职人员进行财产申报是国际惯例更是领导干部保持清正廉洁的必要措施也是从源头上铲除滋生腐败土壤的一项关键性制度但是在我国公务人员中实行财产申报制度毕竟是一项开创性工作涉及面宽政策性强工作量大而且会遇到维护隐私论监督无效论成本过高论条件不具备论损害稳定论等各种不良倾向的干扰和阻碍因此要进一步加大宣传教育力度引导国家广大公务人员尤其是担任各级领导职务的人员充分认识到在我国建立财产申报制度是国家加强廉政建设的不可或缺的措施有助于增强人民群众对执政党和政府的信任增强党和政府的凝聚力战斗力公信力有助于更新传统意识形态切实保护个人合法财产有助于规范对领导干部的经济监督确保公务员队伍的纯洁有助于各级公务人员发挥示范作用促进全社会形成风清气正良好氛围通过教育引导积极有效化解各级公务人员消极甚至抵触情绪真正实现要我申报到我要申报的转变进一步扩大财产申报的主体范围为了保证法律体系内部的统一性从理论上讲财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员但是考虑到我国的现实国情如果申报财产的主体和国家工作人员的范围完全吻合财产申报的人员牵涉面太广反而不利于监督机关在现阶段集中力量抓好反腐倡廉建设因此笔者认为可以分阶段分步骤地推进逐渐扩大财产申报的主体范围现阶段将其界定在担任领导实职的国家工作人员范围内较为适宜在担任一定领导职务的国家公务人员中全面实行财产申报制度的基础上加快国家公务员财产申报法的制定逐步扩大财产申报主体范围以解决现行规定法律地位不明的问题进一步明确需申报的财产范围在当前财产性收入日益增多收入来源多元化的情况下申报者所申报的财产必须能全面准确地反映申报主体的财产状况而不能仅仅限于收入部分需申报的财产应包括人民币现金存款外币现金存款有价证券包括人民币和外币债权债务私有房产贵重物品名人字画古董投资股份土地使用权私有交通工具遗产与馈赠本人认为应当报告的其他财产上述财产应包括申报主体及其配偶和未成年子女等共同生活的其他家庭成员所属的财产合理增加财产申报的种类为全面规范和监督公务人员的财产状况笔者认为我国不仅应增加初任申报年度申报离职申报还应增加退职后申报使公务人员的财产状况始终处于有效的监督之下申报主体在任职前要向相应机关申报其个人和家庭的所有财产任职中要随时申报个人和家庭增加的财产离职时要接受审计说明其现有的一切财产的来源离退休后为了防止事后受贿等行为的发生当事人应在离退休后一定期限内继续接受监督这样不仅会使腐败官员难以逃脱法律制裁而且能对其他官员产生巨大的威慑作用促使其不敢腐败此外就申报的形式而言应广泛利用现代技术为财产申报制度的有效实施提供有利条件目前越来越多的国家将网络和信息技术运用于政府的行政管理活动中既提高效率又降低了运行成本还可以减少人为操作上的失误我国由于公务人员队伍的庞大牵涉面极其广泛在全面推行财产申报制度的情况下更应该考虑利用这一技术逐步形成网络化明确财产申报的受理和审查机构财产申报制度推行的关键在于管理与监督组织人事部门与纪检监察机关共同合作对财产申报进行监管为了加强财产申报工作建议组织人事部门单设机构按照人员级别和管理权限受理全部的初任申报年度申报以及离任申报由组织人事部门承担申报受理由纪检监察机关承担申报审查不但与他们各自原有的职能相近相连又有利于纪检监察机关集中力量进行申报的审查处理工作提高审查的及时性和有效性而且无须再因财产申报制度而另设立新的机构降低了该制度执行的成本申报当事人申报材料一式二份分送组织人事部门和纪检监察机关对应机构加强财产申报的受理和审查职能组织人事部门受理申报之后即对申报书进行形式审查如申报人是否按照申报书的要求填写应申报的家庭成员的财产在收到申报书之日起的十日内向申报者发出收到申报书的凭证对逾期未提交申报书的申报者责令其限期申报如对方在限期内无正当理由仍不提交申报书申报受理机关应以拒不申报为由将此案移送审查机关处理而对提供资料不全者要求其在一定期限内补齐所有资料在申报者的职务调动时申报受理机关应将其申报书转送其新调任的单位纪检监察机关则负责进行实质意义上的审查审查其填写的内容是否与实际情况一致在这一过程中需要得到相关部门的配合与支持如银行可以提供申报者的现金存款情况公民也有义务配合监督部门的调查如实反映申报者的真实财产情况对拒不申报财产财产申报不实财产收入来源不明正当收入与消费水平严重不符的情况应责令申报者就其有关事项作出书面解释此外纪检监察机关还要受理公民社会组织及其他受理申报机关审查机关公安机关检察机关和审判机关等其他国家机关所提出的查阅使用财产申报书的申请批准申请目的正当理由充分的申请人查阅使用申报书并要求其作出不非法使用歪曲和任意扩散申报书内容的书面保证加大公务人员财产申报公开力度由于申报书内容涉及到申报者合法财产的安全问题如果公开的程序方式规定不严密处置不恰当付诸实施后确实可能对申报者的合法财产安全造成一些不利后果从而影响该制度的合理性和可行性鉴于目前我国尚不具备将国家公务人员尤其是领导干部财产申报书全面向社会公众公开的条件但又必须在一定程度上予以公开可采取有限制的公开原则即担任一定领导职务人员必须公开的主管机关认为确有必要公开的公众强烈要求公开的或申报人自愿公开的符合以上条件之一者即行公开同时公民基于正当目的经主管机关批准也可以查阅相关资料财产申报材料的必须公开范围为以下三种情况由各级人民代表大会选举产生的领导干部的申报材料向该级人民代表大会代表公开由各级人民代表大会常务委员会通过任命的领导干部的申报材料向该级人民代表大会常委公开由党的组织部门和人事部门考察选拔任命的该级别领导干部的申报材料向参与考核选拔和任命的机关有关人员公开加重对拒报或者不如实申报行为的处罚鉴于国家公务人员本身地位与身份的特殊性对违反家庭财产申报制度的义务人应根据情节轻重给予相应的党纪政纪和法纪处理在引入刑罚这一强制手段惩治拒不申报或者不如实申报财产的申报人上可以借鉴国外通行做法在我国刑法中增设国家工作人员拒不申报或不如实申报财产罪既有利于与国家工作人员巨额财产来源不明罪相协调又有利于强化行为人违反申报法的责任现行的刑法文本中与违背财产申报制度相关的条款是我国刑法第三百九十五条的巨额财产来源不明罪该罪最高刑罚只是年有期徒刑即使有几十亿元的财产来源不明也只能受此处理同时还可以建立处以过失罚款通过媒介公布其虚假登记事实等行政处罚和组织措施对违反财产申报制度的行为根据情节轻重分别作出处理才能提高处罚的针对性与可行性确保财产申报制度发挥应有的效果