日本社会保险立法的演变及最新动向

日本社会保险立法的演变及最新动向 作者：方乐华 社会保险，已经日益成为中国社会主义市场经济的迫切需要。事实证明：市场经济与社会保险，是现代社会发展的两翼，如果一个国家缺少完备的社会保险体系，尤其是职工的社会保险出现纰漏，其构建市场经济的努力可能难以成功。于是，我们把目光投向了社会保险制度日趋完善的市场经济大国——日本。 日本从二战后开始构筑完整的劳动保险体制；随着经济和社会的发展，在60年代初建立了“国民皆保险、国民皆年金”的全民保险格局；70年代后，由于老龄化趋势，立法重心开始向老龄对策转移，各种社会保险法律进行了一系列调整；90年代后，经过多年立法准备，终于制定了全新的《护理保险法》。日本在社会保险立法上的经验和得失，对于正在构筑社会保险体制的中国来说，是极具参考价值和借鉴意义的。 一、战后社会保险体制的构建 日本的社会保险立法，始于1922年的《健康保险法》；1938年制定《国民健康保险法》，保险对象是农村居民， 目的是确保健康兵源；1944年制定《厚生年金法》，目的是利用养老保险先期缴费的特点，通过征收高额保险费来增加战争军费（注：[日]荒木诚之编：《社会保障法》，青林书院新社1983年版，第101—102页。）。日本把社会保险作为战争工具，这在世界保险立法史上，都是极为罕见的。 战后，占领当局发布了关于社会救助方面的备忘录，并要求其把劳动政策作为民主化支柱之一予以重视。因此，政府于1946年紧急制定了社会救助性质的《生活保护法》，1947年颁布了《工伤保险法》和《失业保险法》，开始了战后的社会保险立法。 《工伤保险法》以职业伤害（工伤、职业病）为保险事故，采取用人单位全额负担的方式，实行差别费率；其保险待遇包括医疗或疗养给付、伤病假补贴、残废补偿金和残废年金等。但是，当初的保险范围比较狭窄，只限于一定规模以上的企业。 《失业保险法》以“加入保险6 个月以上”和“失业确认”为受给要件，给付期限为180天。同时，考虑到该法施先前已经失业的人员，又制定了过渡性的《失业津贴法》，向其发放失业津贴。 在上述立法活动中，美国的社会保障调查团来日调查，并督促政府设置了由专家学者等组成的“社会保障制度审议会”（政府的社会保障咨询机构）。审议会于1950年提出“关于社会保障制度的报告，批评政府将立法重心放在社会救助的做法，指出社会保险才是社会保障中最重要的核心部门。1951年，审议会进一步提出“关于推进社会保障制度的建议”，敦促政府尽快建立普遍、全面的社会保险制度（注：[日]佐藤进、洼田隼人编：《现代社会保障法入门》，法律文化社1997年版，第53页。）。这些报告公布后，激起了公众对社会保障的普遍关注，饱经战乱和无保障生活的国民，开始表现出对社会保险的极大热情，以工会为中心，各地展开了要求确立社会保险体制的社会运动。在这种情势下，政府开始着手修改并充实战前建立的医疗和养老保险制度。 《健康保险法》经过修改，扩大了政府主管的保险范围，提高了给付标准，延长了给付期限，因此，健康保险基金出现了入不敷出的局面，于是，政府在职工激烈反对中提高了保险费率。1953年制定的《临时工健康保险法》（1984年被《健康保险法》吸收），把一直被排除在医疗保险之外的临时工，纳入了保险体制。 国民健康保险在战后几乎崩溃，为了重建这一制度，政府对《国民健康保险法》进行了大幅度修改，将实施范围由农村扩大到城乡居民，规定原则上以地区的市町村为单位任意实施。 在公务员方面，按所属部门不同，分别制定了各种包括健康和年金保险的互助会法。1948年颁布了《国家公务员互助会法》，统一了原先按政府部门分别实施的互助会制度，其被保险人还包括公立学校的教职员；1953年制定了《私立学校教职员互助会法》；1954年颁布了《市町村职员互助会法》（1962年被《地方公务员互助会法》吸收）；1958年制定了《农林渔团体职员互助会法》。 战前实施的、面向一般职工的厚生年金，在战后的恶性通货膨胀中，价值急跌，几乎成为毫无意义的制度。于是，《厚生年金法》在1954年进行了全面修订，规定缴费年限为20年；支付开始年龄为男子60岁、女子55岁；养老金由定额部分和工资比例部分组成，定额部分为2400日元，比例部分为月标准工资的5‰～20‰。修改后的给付水准十分低下， 引起职工的强烈不满，但是，在“日本经营者团体联合会”的强烈反对下（他们认为企业已有退职金制度，年金制度使企业承担了双重费用），给付最终维持在月标准工资40％的低水平。 这一时期的社会保险立法，主要有以下一些特点：1、 战后立法旨在重建社会保险制度，经过10年努力，形成了以养老、健康、失业、工伤为框架的社会保险体制，为实现全民保险打下了基础。其中健康保险包含职工医疗、家属医疗、疾病保险（病假工资）、生育保险等各种项目。2、构筑的社会保险体制，制度不统一。 其中的核心项目——养老和医疗保险，形成了条块分割的格局，体系非常庞大，管理及调整工作十分复杂；分别施行的各种给付，造成被保险人之间的不平等。这种局面的形成，既有立法传统上的因素，又有对统一性原则认识不足等其他原因，其影响深远，可以说至今仍未有根本性改观。3、 构建的社会保险体制，是以职工为中心的劳动保险。这符合社会保险发展一般规律，劳动保险是整个社会保险中的关键部分，只有职工中建立了稳固而全面的劳动保险制度，才有可能进一步发展成为覆盖全体社会成员的社会保险。 二、国民皆保险、国民皆年金制度的建立 如前所述，战后构建的社会保险制度，主要是劳动保险，职工以外的一般居民，除了任意参加的“国民健康保险”，缺少基本生活保障，而随着日本经济的高度发展和社会生活的变化，客观上要求将社会保险的安全网，扩展到全体社会成员。 在这种背景下，“社会保障制度审议会”于1955年发表了“关于医疗保障制度的报告”，强烈敦促政府采取积极姿态推进医疗保险的社会化。于是，厚生省在1956年制定了“全国普及国民健康保险4 年规划”，提出到1960年底，实现国民皆保险的目标。 为了实现这一目标，1957年首先对《健康保险法》进行了调整，导入了初诊和住院费由个人部分负担的机制；明确了受给家属的范围；建立了医疗机构认定制（医院经审核、认定和年检，才能从事或继续从事健康保险业务）和健康保险医师登记制，以加强监督管理。此后，为了消除赤字，又提高了个人和用人单位的缴费比例；增加了初诊和住院费的个人负担比例；规定医疗给付的上限；导入了部分药费个人负担的机制。 其次，1958年对《国民健康保险法》进行了全面修改，将任意保险改为强制保险，要求未加入医疗保险的居民必须全部参加。作为配套措施，修改法大幅度提高了保险待遇，将医疗给付由发生额的50％提高到70％，取消了医疗给付的期限，撤消了限制用药制度。这样，至1961年4月，日本实现了国民皆保险的目标。据1992年的统计， 健康保险的被保险人（包括职工家属）约7000万人；国民健康保险的被保险人为近4000万人；再加上各种互助会的健康保险，几乎覆盖了全日本人口（注：[日]《社会保障年鉴》，东洋经济新报社1993年版。）。 第三，政府于1959年制定了《国民年金法》，规定未加入养老保险的城乡居民，都必须参加。最初的法案，缴费期限长，、给付水准低，引进社会的广泛批评。于是，政府修订了法案，将缴费年限确定为20年以上，并规定了两条原则：对于无缴费能力的低收入老人，实行福利年金制度；当生活水平及其他因素发生显著变动时，及时调整养老金给付。这样，国民年金实际上分为两大部分：不缴费的福利年金和缴费的国民年金。福利年金从1959年开始实施；而国民年金从1961年施行后，日本实现了国民皆年金的目标。据1993年统计，各种养老保险的被保险人达6631万人，并有2587万人正在领取养老金；在有65岁老人的家庭中，领取养老金的家庭占96.7％（注：[日]《社会保障年鉴》，东洋经济新报社1993年版。），足见其覆盖程度。 国民年金法施行后，低给付始终成为问题的焦点，为此，随着厚生年金给付的提高，国民年金给付也进行了一系列调整。1966年，厚生年金提高到1万日元（占月标准工资36.1％），国民年金调整为夫妇两人1万日元；1969年，厚生年金提高到2万日元（占月标准工资44.6％），国民年金调整为夫妇两人2万日元；1973年，厚生年金提高到5万日元（占月标准工资61.6％），国民年金也调整为夫妇两人5万日元。 为了清楚了解国民皆保险、国民皆年金制度的结构，我们将其法律体系制成下图：图-1 国民皆保险、国民皆年金的法律体系 附图{图} 注：①为充实农民的国民年金给付，1970年建立了该补充养老保险制度。 ②为稳定煤矿业劳动者，1967年设立了该补充养老保险制度。 ③为充实一般居民的国民年金给付，1991年推出了该补充养老保险制度。 全民保险体制实现后，由于保险主体多元化、多头管理的格局，各种给付的横向调整十分复杂，从一开始就面临着改革。改革经过多年酝酿，直到80年代才得以实现。 1984年，《健康保险法》进行重大修改，一般职工的医疗保险给付，从发生额的100％降为80％；退休职工门诊、住院费用，本人承担20 ％；职工家属门诊，本人承担30％，住院承担20％。健康保险给付的减少，主要是为了缩小与国民健康保险给付（70％）的差距。这样，在医疗保险方面，虽然没有改变保险主体多元化的局面，由于给付差距缩小，基本达到了公平、合理和统一的目标。 1986年，《国民年金法》进行了全面修改。根据修改后的新法，凡年满20岁的日本公民，都必须加入国民年金；缴费年限为40年，即必须到年满60岁才停止缴费，若缴费不满40年，则养老金作相应扣除；其被保险人分成三类，即一般居民为一类被保险人；厚生年金和各种互助会加入者为二类被保险人，其和用人单位缴纳的养老保险费中，已包含本人和配偶的国民年金保险费，无须另外缴费；二类被保险人的配偶为三类被保险人，办理登记手续即可领取国民年金。这样，国民年金就成为全体公民的基础年金，厚生年金及各种互助会参加者，在基础年金之外，再加算工资比例部分。由此，各种年金制度，在国民年金的基础上，得到了统一。 这一阶段的立法特点是：1、抓住经济发展和人口年轻的机遇， 迅速建立全民保险体制。由于经济发展，国家有发展社会保险的余力；因为人口年轻，支付压力小，缴费人口多，保险基金积累迅速；而保险基金由大藏省负责运作（据1991年统计，基金的主要投向是：基础设施建设、扶植特定产业、社会福利事业和金融市场，并保证了较高的投资回报率），在国家财政投融资上又发挥了巨大作用。2、 从劳动保险发展为普遍的社会保险。全民保险体制，在稳定市场经济和社会生活上，发挥了巨大作用。我国目前正处在构筑劳动保险体制阶段，但日本的制度演变，为我们提供了今后可能的发展方向：劳动保险——扩展到职工家属——进一步扩展到城镇居民——再逐步向农村延伸，最终实现我国宪法规定的保障全体公民的目标。3、建立全民保险体制后， 又化了很多时间修改法律，统一制度。我国在构筑社会保险体系时，当吸取这种教训，坚持同一险种统一立法、建立统一的管理体制，在不同身份的职工中，实行统一的缴费率和给付标准，并以省级为统筹单位统一施行。 4、补充养老保险制度颇具特色。我国提出过在基本养老保险之外，建立企业补充养老保险、职工个人储蓄性养老保险的多层次体系（注：国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定（国发[1991]33号）。），但由于种种原因，至今尚未充分展开。补充养老保险与商业保险相比，被保险人不用负担保险公司的营业费用，保险基金完全取之于民又用之于民，因而受到被保险人的欢迎。 三、《就业保险法》的制定及《工伤保险法》的修改 《失业保险法》施行后，经过多次修改，从消极型的失业保险，逐步演变成积极型的就业保险。1957年，首先在煤矿失业工人中，导入了跨地区求职、转岗培训津贴制度，开始了促进就业方面的立法。1960年的修改法，延长了职业培训中，以及在职业介绍所进行求职活动的失业人员的给付期限，并在所有失业人中实施了“就业准备金”给付制度，鼓励他们赴异地就职。1963年在所有失业人中导入了“职业培训津贴”制度，鼓励他们学习、掌握新技术，并在失业给付中增加了扶养家属的费用。1964年，为了促进给付合理化，对因结婚、生育而退职的女子（其往往不想再就业）；季节工（多为农闲时外出打工的农民）；挑剔职业的失业人员，规定了严格的给付限制。1971年在劳动力短缺的背景下，制定了《促进中高龄者就业特别措施法》。上述立法颂向，从总体上逐步改变了《失业保险法》的最初立法目的。 1974年，政府颁布了《就业保险法》，同时废止了《失业保险法）。该法出台的背景是：70年代初的美元危机和石油危机，使日本经济从高度发展进入了低成长期，经济结构也随之不断调整，客观上要求促进劳动力流动；经济规模的扩大和出生率的持续下降，使劳动力从剩余变为不足，失业对策成了无的之矢，就业对策自然应运而生。 《就业保险法》带有明显的预防失业性质。该法第1 条立法目的是：1、以失业给付保障生活安定；2、以促进就业提供求职的便利。 3、促进职业安定。为了实现上述目的，该法第3 条规定：政府要大力举办职业安定事业、促进就业事业、能力开发事业和就业福利事业。从上述规定看，除1项为传统立法目的外，2、3项都是全新的立法理念。 与立法目的相应，该法增加了许多促进就业、安定职业方面的给付；从根本上修改了给付期限与加入保险期限挂钩的制度，将给付期限与年龄挂钩（就业容易的年轻人给付期限短；高龄者给付期限长）；相反，则对季节工、短工、65岁以后被雇佣者规定了严格的给付限制，促使其安定职业，寻找稳定职业或保持持续就业状态。此后，90年代又创设的“育儿休假给付”、“高龄者继续就业给付”和“护理休假给付”制度，使促进就业体制更趋完善。现行的保险给付，主要由图-2所示的四大部分内容组成：图-2 《就业保险法》的给付内容 附图{图} 附图{图} 注：①根据1991年成立的《关于育儿休假等的法律》，女工除产假外，可以再申请3个月假期；用人单位保留其工作，发给一定休假工资，给付补足至原工资的80％。 ②根据1995年修订的上述法律，休假制度扩展到伤病亲属的护理领域，修改法并延长了休假期限（最长至6个月），给付标准不变。 资料来源：《就业保险法》；《法律时报》的“新法令解说”专栏。 从图-2的给付内容看，除基本失业津贴和伤病津贴外，其他都是促进就业、安定职业方面的给付，而且内容详尽细致，其中的职业培训、再就业、跨地区就业或求职等津贴制度，对中国的失业保险立法具有借鉴意义。此外