PPP创模式PPP环保产业基金.docx

1创新模式环保产业基金文蓝虹刘朝晖摘要目前我国环保投资明显不足尤其是中低利润和无利润的环保项目严重缺乏投资在很大程度上限制了环境保护各项行动的执行力度环保产业基金是解决上述问题的有效途径本文阐述了环保产业基金的特点及运行机制并结合天津生态城建设和云蒙湖水环境保护项目实证研究了模式环保产业基金设计的相关问题以期为以及绿色金融创新提供借鉴与参考关键词环保资金环保产业基金绿色金融社会资本项目融资公共利益环保资金缺乏的主要原因中低利润和无利润项目严重缺乏投资目前我国环保投资明显不足在很大程度上限制了环境保护各项行动的执行力度长期以来我国环保资金的来源渠道主要是政府财政投资据统计我国以上的环保资金来源于政府或公共部门为了解决环保投资渠道单一的问题引导社会资本投入环境保护领域环保部联手各金融监管部门推出了绿色金融系列政策包括绿色银行绿色证券绿色保险绿色债券等但金融机构追逐利润的本性导致在实施这些绿色金融政策的过程中仅仅是将环境保护中利润较高的项目挑选出来而中低利润的项目并不能通过绿色金融手段获得关注和更多的投资比如在实施绿色信贷政策中商业银行出于生存和2市场竞争的需要更青睐那些收益较高较稳定的环保项目环保企业的特征是产业更新和技术更新都很快为了使无抵押无担保高风险的环保技术和企业也可以获得社会资金的支持年国务院关于加强环境保护重点工作的意见中明确指出鼓励多渠道建立环保产业发展基金拓宽环保产业发展融资渠道建立环保产业基金按照国家发改委产业投资基金管理办法的规定基金资产总值的投资于环保产业就符合环保产业基金的要求因此根据该规定环保产业基金可以任意在各类环保产业项目中选择投资对象同样因为金融机构的逐利本性环保产业基金挑选投资的环保项目也必然是环保项目中利润最高和较高的项目模式在环境领域的引入解决了众多环保基础设施建设融资量大抵押担保缺乏的困境但目前的模式在环保中的运用主要是项目层面比如污水处理厂垃圾焚烧发电厂等由于私营部门对利润的追求往往是那些利润稳定和较高的环保项目私营部门愿意加入模式的建设和运营而中低利润的环保项目还是缺乏资金因此目前环保融资中面临的主要问题就是如何使中低利润甚至无利润的环保项目获得社会资本的支持很长一段时间财政补贴和贴息是支持中低利润甚至无利润环保项目的重要手段但中国环保领域中低利润和无利润项目众多如果全部依赖财政补贴或者贴息来解决财政会因为负担太重而无法支付目前中国的环境已经日益恶化严重影响民众的生活因此必须在现有环境财政规模下思考运用怎样的绿色金融手段加大财政撬动社会资本的力度引导社会资3本投向中低利润甚至无利润的环保项目环保产业基金的最大特色是可以解决中低利润环保项目的融资困境环保产业基金可分为区域性环保产业基金和单一产业环保产业基金区域性环保产业基金例如建银城投环保基金主要投资方向为上海市的可替代能源与清洁技术高边际收益的生产型企业环保新材料及新材料技术环保运输节能减排等服务咨询环保物流等单一产业环保产业投资基金则是主要投资于某一环保产业的投资基金例如土壤修复产业投资基金这两种环保产业投资基金都可以自由选择项目出于金融机构追逐利润的本性他们挑选的项目都会是高利润项目模式即是指政府与私人组织之间为了提供某种公共物品和服务以特许权协议为基础彼此之间形成一种伙伴式的合作关系并通过签署合同来明确双方的权利和义务以确保合作的顺利完成最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果环保产业基金既具有典型模式特征又具有区域环保产业基金特征环保产业基金主要适合于在流域水环境保护领域城市环境保护基础设施领域运用与一般项目不同环保产业基金对应的不是单一项目而是一个项目包项目包内包含的项目来自多个产业这些产业链可以互相衔接互相呼应从而使中低利润的环保项目可以通过产业链互相呼应的设计来降低风险提高项目包整体收益项目包内分为高中低利润项目群将中低利润项目与高利润4环保项目捆绑在一起通过各产业链的互相呼应来降低风险提高整个项目包的整体收益另外模式环保产业基金与一般产业基金不同它具有贯穿模式的以项目为基础以合同为核心以特许经营权的让渡为手段集项目融资建设与运营为一体的特征该基金的项目包是已经在合同中规定了的通过特许经营权让渡和合同管理为该项目包专门组建的项目公司不能只挑拣高利润项目必须接受环境目标以及为达到该环境目标所必须实施的所有项目含中低利润项目和无利润项目目前我国财政状况面临着阶段性的困难受经济增长放缓地价下行的影响我国国家财政增速放缓在环境领域中低利润项目对财政资金支持的严重需求和目前国家由于宏观调控政策的转型而出现的暂时性财政困难之间将会产生资金需求与供给之间的严重矛盾特别是在地方政府这一层级年国务院下发了国务院关于加强地方政府性债务管理的意见该文件的首要目标是治理地方债务锁定存量纳入预算管理拟定偿债顺序分类管理不兜底对于公益性商业性做了比较彻底的划分城投债一分为二商业性的必需要引入等方式处理这也意味着如果没有私营企业参与就必须压缩相关投入这样才更能接近市场定价但是对很多中低利润环保项目来说它不像纯公益那样没有任何收入但也未达到市场平均利润在地方财政压力较大的情况下在公益的归公益市场的归市场的清理归类中这种中低利润的环保项目面临着极大的挑战融资难度进一步加大但这些环保项目往往又是环境保护极为5需要的环保产业基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目的融资困境而且这种创新的环保产业基金可以实现政府资本社会资本和环保企业三方的利益共赢从政府的角度来说大部分关键环境问题的解决还无法转化为高利润的市场项目更多的处于低利润无利润的状态以前这部分的项目主要靠财政投入来保障但是随着环境问题的深入和复杂化要处理的环境问题越来越广泛数量越来越大低利润项目也越来越多需要资金支持的力度更大要财政全部承担十分困难在这种情况下必须引入社会资本但社会资本是必须要有赢利的所以在财政支撑力度不足的情况下必须进行绿色金融手段创新通过商业模式金融手段的整合延伸产业链降低融资成本利用模式集融资建设与运营为一体的利润整合优势提高中低利润环保项目的收益率提高国家财政撬动社会资本的力度环保产业基金对环保企业具有显著的吸引优势环保产业基金不仅可以解决政府在中低利润环保项目中的融资困境还可以有益于环保企业的利润增加因此对环保企业也是具有较强吸引力的这种创新的环保产业基金模式对环保企业的吸引力主要表现在以下方面将融资建设与运营结合在一起一般来说产业基金只是做融资不涉及项目的建设与运营只是获得融资利润而模式则是将项目融资建设与运营结合在一6起例如当一个环保企业获得一个污水处理厂建设运营的特许许可它需要专门为该特许经营的项目设立一个项目公司然后这个项目公司既作为融资平台又作为建设与运营的机构当然项目公司可以以多种方式吸纳各种资金但项目公司是融资主体它本身就是一个融资平台环保产业基金承接了模式的所有核心特征区别于一般产业基金该产业基金存在的基础是来自于对一个流域一个地区环境目标的实现以及为实现环境目标所需要的各类项目所形成的项目包环保产业基金发挥着为该项目包的建设和运营进行融资的平台作用同时所建立的基金投资公司承担着融资和建设运营项目为一体的职责打破了基金不参与项目建设运营的惯例因此是一种非典型的创新的产业基金模式对环保企业来说这种打捆项目包并集项目包的融资建设与运营为一体的模式符合了环保企业逐渐集融资建设与运营为一体的经营模式趋势例如中节能东方园林等大型环保企业都是既具有融资能力又具有环保项目的建设和运营能力而传统的项目融资与项目建设运营相分离的模式无法发挥这些大型环保企业的全面配套运作优势这种集融资建设与运营为一体的环保产业基金即使整体项目包利润偏低但由于大型环保公司在这种打包服务中可以同时获得融资利润建设利润和运营利润这种三层利润的叠加大大降低了环保公司运作低利润环保项目的风险这些利润可以互相呼应互相互补充分发挥大型环保企业在中低利润项目中因为融资建设和运营三结合所带来的优势7可实现环保产业从游牧狩猎时代向定居农耕时代转换环保产业特别是环境污染治理和环保设施建设运营与一般产业特点不同就是必须到污染发生的当地去治理运营比如钢铁行业可以在唐山生产然后把产品卖到全国但环保产业如果把污染治理作为它的产品必须到污染的当地去生产供给很多污染治理的项目比如流域的污染治理地下水的污染治理土壤的污染治理往往是环保企业在一个地方拿到项目后花费几个月或者一年的时间治理好就必须换一个地方去拿项目一些环保企业家形象地称之为环保产业的游牧时代打一枪换一个地方这种游牧经营的方式对环保企业的资源是一种较大的消耗也影响环保企业的稳定长期的发展很多环保企业家希望可以结束环保企业的游牧时代转入定居农耕时代这种将一个区域的所有环保项目中高中低利润项目打捆打包的环保产业基金虽然整体项目包的利润可能不如挑拣的高利润环保项目但因为可以集融资建设与运营为一体而且还可以在一个地区拿下整个项目包内的许多个项目可以在一个地区长期做项目避免了做一个项目换一个地方的资源损耗实现从游牧狩猎向定居农耕的转换对大型环保企业来说是一种利益增进方式环保企业不再是被动接受项目而是主动参与设计产业链可以通过产业链的延伸设计和引进现代商业模式提高项目包的整体收益率在环保产业基金中政府以环境目标的考核指标为合同考核8内容要求环保企业无论采取何种手段都必须达到考核的环境指标在这种情况下环保企业可以参与为达到该环境目标的项目群和产业链的设计环保企业具有长期从事环保实战的经验将这些经验运用于各种产业链的互补和延伸设计可以大大减少为达到环境目标而需要耗费的成本甚至还能实现盈利而且与被动接受某种环境项目相比环保企业还可以发挥更大的主观能动性并选择达到环保考核目标的最低成本和最高赢利模式政府只需要严格把关环境目标考核这在一定程度上扩大了环保企业可能赢利的空间环保产业基金设计要点责权明晰风险分担利益共享的契约是环保产业基金设计的基础的核心在于合同双方的契约精神一般在运作项目时会需要一个特殊目的载体中包含投资管理建设运营到维护的完整体系而且这个会作为与政府签约的主体在环保产业基金中出资的政府有时也参与的构成从而通过政府资本和社会资本在中的融合伴随其投资管理建设运营和维护的全过程实现全生命周期的风险分担和利益共享所以第一层次的契约就体现在政府与之间签署的合约首先合约要明确主体其次要明确的环境责任和目标第三明确出让的特许经营权范围第四确定具体可操作的考核指标第五明确政府与之间的责权利规定9天津生态城的建设是做得比较好的区域打捆式项目包并集融资建设与运营于一体的区域环保模式天津生态城以天津市政府令的方式确立了契约的法律定位作为区域环保模式因为涉及地域范围较广资金投入很大参与组成的机构也必然较多所以整合各利益相关机构形成特殊载体是契约签订的基础在天津生态城的修复和建设中其是由中方企业和新加坡方企业共同构成中方联合体构成主体及股权结构为天津泰达投资控股有限公司国家开发银行天津市房地产开发经营有限公司天津市汉宾投资有限公司天津市塘沽城市建设投资公司津联集团天津资产管理有限公司新方联合体构成主体及股权结构为吉宝集团卡塔尔投资顾问公司其他投资者这些机构共同组成了天津生态城投资开发有限公司在中新天津生态城管理规定这个以天津市政府令颁布的法律文件中规定天津生态城投资开发有限公司是生态城土地整理储备的主体负责对生态城内的土地进行收购整理和储备天津生态城投资开发有限公司是生态城基础设施和公共设施的投资建设运营维护主体按照生态城管委会的计划要求负责相关设施的建设运营和维护并享有相应的投资权经营权和收益权该规定还明确了市政公用设施的配套费和土地出让金政府净收益应当用于前述设施的建设与维护这就从法律上分担了天津生态城建设经营的风险因为该规定明确了市政公用设施配套费和土地出让金政府净收益都属10于天津生态城投资开发有限公司政府之所以出让特许经营权并与社会资本分担风险是为了获得公益利益为了保证真正实现利益共享为了实现政府的公共利益政府需要对执行环境责任和目标进行考核只有执行可考核可监管可操作的考核指标体系并在契约中规定清楚才能保证政府公共利益的实现在天津生态城案例中就是按照科学性与操作性前瞻性与可达性定性与定量共性与特性相结合的原则学习国际经验和参考发达国家有关标准根据我国实际制定了一套指标体系包括生态环境健康区域协调融合等条控制性指标和条引导性指标这些关键指标在国内外都处于领先水平天津生态城的考核指标体系包括中新天津生态城绿色建筑设计标准绿色建筑评价细则污染水体沉积物修复限值指标体系分解及实施指南促进南部片区生活性商业发展暂行办法公屋管理暂行办法绿色施工技术管理规程水务管理导则新城市居民绿色生活手册等这些可考核可监控的指标体系保证了政府公共利益的实现项目包内各产业链的设计是提升环保项目利润从而吸引社会资本的关键区域或流域环境保护基金实际上是把整个区域或者流域的环境保护作为一个大项目里面分布的各种产业链作为子项目各个产业链互相呼应使原来并不赢利的环保项目通过财政的加入复合产业链的设计使整个项目包的总利润达到可以吸引社会资本的水平11云蒙湖水环境保护模式基金就是例证云蒙湖位于山东省临沂市蒙阴县是临沂市饮用水水源地日供水能力达到万立方米其污染主要来自农业面源污染总磷总氮为主要污染物为了净化水质并获得收益基于污染源特性项目组设计了多条产业链通过产业链的延伸互相配合和现代商业模式的引入在净化水质的同时实现商业利润的增加产业链建设大规模生态循环产业园区因为蒙阴县的长毛兔水蜜桃石榴等产物都具有地域优势因此设计了复合生态循环产业园区一是在云蒙湖的二线地区运用现代化集合模式饲养长毛兔集合收集长毛兔的粪便进行沼气化处理沼气可做再生能源沼肥作为有机肥用来种水蜜桃石榴等水果还可减少化肥农药的使用二是沿云蒙湖建湿地即使生态园区仍然有少量农业污染进入一线湿地湿地中栽种的各种净水植物如芦苇芦竹莲藕杞柳茭白慈姑眼子菜凤眼莲黑叶轮藻等可以进一步净化水质生态湿地系统可以促进废水中植物营养素的循环使废水中所含的有用物质以作物形式再利用能绿化土地改善区域气候促进生态环境的良性循环利用生态湿地氨氮和总磷的平均去除率可达以上引进现代商业模式建设大规模生态循环产业园区不仅可以用产业结构调整的方式减少和去除水污染还可以提高商业利润在生态循环产业园区可以开展生态养殖生态果品培育生态旅游生态教育等项目另外生态湿地里可以养泥鳅和净水鱼类生态湿地种植12的植物如莲藕茭白慈姑等都可以以云蒙湖生态产品系列来开拓市场形成生态产品品牌这种大规模生态循环产业园区不仅可以通过减少化肥农药的使用来降低总磷总氨还因为大型现代生态循环产业园区的建设将农民转变成了农业工人为了获得更多的土地进行商业经营也为了美化园区的景观以适应生态旅游和教育的需要园区的经营者有很强的动力通过免费为农民提供园区内的现代楼房实现农民的集中居住农民的集中居住为生活污水和其他各种废弃物的集中处理提供了条件这样就减少了农村生活污水和废弃物任意排放对云蒙湖带来的污染大规模生态循环产业园区集生态园林生态旅游生态教育生态养生于一体这种产业链的衔接和延伸在降低总磷总氨的同时还大大提高了项目群的收益实现了环保效益和经济效益的双赢产业链发展系列水产业水产业对水质有较高需求在这种情况下从事水产业的企业会主动保护水源地水质从而实现水源地保护和经济商业利益的统一蒙阴县联城镇天然麦饭石矿泉水富含麦饭石矿溶出的众多微量元素和无机盐是一种极其珍贵稀缺的资源该地交通便利水电源充足环境优美可建设集生产生活生态保护为一体的天然矿泉水生产基地亦可以建设一处集矿泉水纯净水为一体的饮用水生产基地结合生态复合园林区产品可以开发出更加多样的系列水产品13产业链保水型生态渔业保水型生态渔业建设增殖放流净水鱼类以渔保水形成良性生物净化链通过鱼类滤食水体浮游生物降低水体富营养化程度进而建立饮用水水源地水质保护长效机制和自然生态保护区采取向大水体增殖放流鲢鱼鳙鱼匙吻鲟细鳞斜颌鲴大银鱼等滤食性鱼类以渔保水以水养鱼把水中过多的浮游生物和营养因子转化为有机商品鱼既能减轻水体的富营养化程度净化水质保持良性生态平衡又能科学合理地利用水体资源增加经济收入基金的融资方案设计是降低融资成本获得广泛社会资本投入的重点模式的引入首先就是要解决环保的资金瓶颈问题项目包内延伸产业链和各产业链互相呼应的设计是提升整个项目包商业利润的关键但是好的融资方案的设计可以降低融资成本扩大融资范围降低融资风险例如天津生态城投资开发有限公司目前融资渠道包括短期保证贷款长期信用贷款长期保证贷款长期抵押贷款全球环境基金赠款公司债技术创新和新能源使用方面项目政府补贴以及跨境人民币贷款等天津生态城公司债券的设计为债券总额是亿元发行期限年自第年开始每年返还本金债券利率是采取固定利率票面年利率基准利率基本利差单利按年计息该债券因为生态城的土地公司大股东也是泰达控股所以它是无担保的通过渤海管理证券发行债券资金用途为用于14中新天津生态城污水库处理项目营城河道综合整治项目生态工程项目和管网工程项目以上项目均经有关部门批准项目总投资为亿元属于盈利和无盈利项目整体打包对项目包进行公司债券融资污水库项目经济效益按照中新双方签署的商业协议约定中方须将汉沽污水库改建成有吸引力的水体景观妥善处理处置积淀的污泥和沉淀物并改善水质同时生态城管委会在土地招拍挂环节已按照不取不予自我平衡原则将全部土地出让金政府收益部分返还投资公司用于污水库治理和环境改善项目因此投资公司已将对污水库项目的投入纳入土地成本污水库项目的收入通过投资公司将土地注入合资公司时获得的土地转让收入来实现河道整治和生态工程项目经济效益与财政局签署了营城河道综合整治项目和生态工程项目回购协议协议约定财政局对个项目进行回购回购价款包括工程合同结算款每年的财务费用的代建管理费及以上合计金额的的税费营业税金及附加管网工程项目经济效益收入来源分为市政公用设施大配套费供热工程费和小区工程费三部分预计总收入亿元可见融资方案操作性强融资成本低对获得广泛社会资本投入至关主要推进环保产业基金的建议第一认可环保产业基金是一种特殊形态的模式目前国家为推广模式有各种优惠政策和资金扶持国家应该认可并大力推广这种特殊形态的环保模式以解决中低利润环保项目投融15资问题第二环保产业基金中合同和特许许可是关键环保产业基金往往涉及整个流域或者整个区域地域面广涉及的行业众多这就使合同管理更为复杂怎样签订有严格法律效力的合同明确政府和之间的责权利是十分重要的为规范和扶持这种特殊形态的模式建议环保部出台专门的政策和操作指南以规范和理清责权利减少纠纷第三在基金融资中担保是关键作为模式环保产业基金其最大的产出是生态资源产品例如流域水资源保护其最大产出就是流域纯净的水资源是生态环境产品这些生态资源产品是否可以通过市场化方式获得价值评估是否可以将生态资源产品作为抵押用于发行债券或者获得银行贷款这些都需要政府进一步推进生态环境资源的定价及其市场价值化货币化金融化蓝虹系中国人民大学生态金融中心副主任教授博士生导师刘朝晖系中节能六合天融环保科技有限公司技术总监