药品审批制度之路

药品审批制度之路医药观察家报总第期精策划即便是拥有巨大数量的制药企业但小散乱的特点还是使得中国医药产业在国际上的角色相当尴尬被称为拾人牙慧者的产品都是仿制的很少有自主研发的新药作为决定药品是否够资格进入市场的关键药品审批制度从诞生之日起便与国内市场的这一特点宿命般结合在一起新药概念模糊侧重仿制药审批制度不够规范体系不够健全等这也因此导致中国医药产业市场乱象愈演愈烈然而为了适应不断增长的医疗服务需求以及经济的快速发展国内医药产业开始向着规范化和创新性转变这也促使药品审批制度不断发展和完善经过近五十年的演变中国药品审批制度从无到有从不规范到逐渐规范从毫无体系到渐成体系大大提高了国内药品进入市场的门槛规范了医药产业且逐渐开始往鼓励创新方向倾斜不仅为中国医药产业的健康发展奠定了良好基础也为医药企业发展指明了方向尽管如此相比在药品审批制度方面拥有全球最丰富经验和最完善体制的欧美国家我国药品审批制度在体系的完整性系统性运作的灵活性以及技术体系的丰富性和全面性等方面依然存在较大的差距而这种体制上的差距反射出的最显著特点便是慢这似乎也已成为业内人士吐槽的焦点但值得关注的是针对此相关部门已开始寻求解决方法比如将部分审批权下放地方从而合理划分中央和地方事权简政放权充分利用有限的药品审评资源而这也被称为药品审批制度改革的主要方向在此探寻中比较典型的实例便是去年月国家药监局授权广东省食品药品监管局对区域内的新药技术转让药品生产技术转让和部分跨省药品委托生产业务进行技术审评和行政审批而一旦此种方式在全国铺开必将对中国医药产业和药企的发展带来巨大影响这其中的种种利弊优劣也因此成为业内探讨的热点基于药品审批与企业的密切关系追溯我国药品审批制度的历史从而明晰国家审批思路的变革方向同时通过对比中国和欧美国家的审批制度找到国内不足从而探讨合适的对策和思路另外针对目前最受关注的审批改革制度审批权下放地方进行分析为药品审批制度的革新探路这些对药企都意义巨大专题策划部中国药品审批制度的历史沿革本报记者张蓉康发展的一个积极信号除此之外通过梳理这一路的改革足迹也发现我国审批思路已逐渐往创新药方面发展对众多药企来说这既是挑战亦是机遇我国的药品审批与管理制度是在对多年药品监督管理工作实践不断总结经验的基础上借鉴国外先进的管理方式结合我国国情逐步发展提高完善起来的梳理来看我国建立药品审批制度的历史大致分为四个阶段管理制度初步建立年由卫生部化工部商业部联合下达的关于药政管理的若干规定对新药该规定中称新产品的定义新药报批程序哪些类药品属卫生部审批等均给予了明确的规定是我国最早关于药品临床试验的规定年卫生部和化工部联合下达的药品新产品管理暂行规定则是我国第一个新药管理办法但由于十年文革动乱此办法并未得到贯彻实施改革开发以后我国经济制度逐渐完善医药工业也逐步发展药品生产的准入和新药的审批成为药品管理制度中的重点年国务院批准发布药政管理条例规定新药由省自治区直辖市卫生厅局和医药管理局组织鉴定后审批由于当时没有制定统一的新药审批技术标准和要求各地卫生行政部在审批新药时宽严尺度掌握不一某些药品的基础研究工作较薄弱临床试验方案的设计不够科学因而对疗效和毒副反应所作出的结论也就不够准确导致上市的药品疗效不确定质量不稳定某些药品的名称处方质量标准不统一判断疗效标准缺乏科学统一的要求造成了药品品种的混乱管理体系逐渐完善为改善此种乱象年全国以省自治区直辖市为单位统一实施药品生产批准文号管理制度对过去批准生产的药品重新换发批准文号年全国六届人大七次会议审议通过中华人民共和国药品管理法并于次年月正式实施这部法律被看做是中国药品管理制度的雏形进一步规范了药品审批的受理药品管理法的颁布使我国的药品审批制度第一次以法律的形式固定下来同年月卫生部根据年的药品管理法制定颁布了新药审批办法从此我国新药的管理审批进入了法制化阶段此办法规定新药由卫生部集中统一审批各省级卫生行政部门为初审单位新药进行临床研究由省级卫生行政部门初审后转卫生部审批其中第四五类新药的临床研究由省级审批抄报卫生部备案此规定实行三年后年月国家药品监督管理局成立为加强药品监督管理和依法行政力度第二年月正式颁布新药审批办法新药保护和技术转让的规定等个法规此次新药审批办法对新药的定义进行了修改新药系指我国未生产过的药品此办法中的另一个亮点则是对符合要求的一类新药首家申报的对疑难危重疾病有治疗作用等新药首次提出加快审批的程序规定进入法制化规范化专业化年月国务院颁布药品管理法实施条例并对新药概念作了权威性界定未曾在中国境内上市销售的药品同年月国家药品监督管理局修订后的药品注册管理办法试行开始执行并规定省级药品监督管理部门应当对申报新药临床研究生产的资料进行审查并组织对研制生产情况进行现场考察抽取样品通知指定的药品检验所进行检验此规定改变了过去由申请人送样检验的形式保证了药品注册申请的真实性此试行办法在年首次提出加快审批的程序基础上又提出实行加快审批的规定年在国家食品药品监督管理局成立三年后其颁布了新修订的药品注册管理办法规定国家食品药品监督管理局主管全国药品注册工作负责对药物临床试验药品生产和进口进行审批省自治区直辖市食品药品监督管理部门依法对申报药物的研制情况及条件进行核查对药品注册申报资料的完整真实性等进行审核并组织对样品进行检验此办法进一步明确新药申请的定义和新药技术转让的相关要求引导药企向规范化和法制化注册审批转变此办法同样对药品实行快速审批的制度对创新新药治疗疑难危重疾病的新药突发事件应急所需的药品实行快速审批制度体现了国家鼓励研究创新药品的思路全面发展和提高即使这样药品注册管理过程中的问题并未消除尤其是新药的审批大量的仿制药重复出现药品产业创新机制缺乏需要进一步研究解决年药品注册管理办法经过再一次修订并于同年月施行即现行的药品注册管理办法此办法对新药概念的界定更加严格并将新药中的已有国家标准的药品改为仿制药明确了只有真正的创新药才能取得新药证书进而提高新药证书的含金量这几个措施有助于解决新药管理过于宽泛的问题在宏观上有利于激励新药研发在微观上降低了新药审批监管的成本与此同时延长了仿制药的审批时间提高了对其的技术要求很大程度上提升了仿制药的审批门槛现行的药品注册管理办法着重加强了真实性的核查从制度上保证申报资料和样品的真实性科学性和规范性严厉打击新药研制和申报注册中的造假行为从源头上确保药品的安全性调整了新药生产申请中技术审批和复核检验的程序设置确保了上市药品与所审评药品的一致性经过几十年的发展我国新药审批注册制度变革取得了巨大的成就药品注册法规也在不断完善更加规范了药品注册工作特别是现行的药品注册管理办法对药品的注册申报提出了更细更高更严的要求对新药研发申报注册生产及监管等产生重大的影响对我国医药发展起到巨大的推动作用而另一方面从年的新药审批办法首次提出加快审批程序对某些具备条件的创新药给予可加快审批的优待开始接下来每一次法规修订国家都将这一思路贯彻以此鼓励新药的研发现行的药品注册管理办法更是从明确新药与仿制药的概念界定减少仿制药批文数量等方面给予鼓励从目前国内仿制药与新药的占比以及创新仿制药的难度颇大及风气不盛来看这一政策思路或许并不明显但不可否认的是此变化正在发生并或将为主流对药品生产企业而言是挑战也是机遇企业需要进一步加强此方面的实力只有看到未来的政策动向才能在市场洪流中屹立不倒中国与欧美药品审批制度比较本报记者张蓉欧美在药品注册审批制度方面拥有全球最丰富的经验和最完善的体制被公认为世界新药注册审批制度建设领域的最高水平与其对比我国药品审评制度还存在一定差距而这也为我国更加完善的药品审批制度指明了努力的方向法规体系我国新药注册审批制度法规体系的法律基础是年颁布的中华人民共和国药品管理法以该法为依据的行政法规包括中华人民共和国药品管理法实施条例和中药品种保护条例部门规章包括药品注册管理办法药品说明书和标签管理规定和中药注册管理补充规定其中药品注册管理办法是药品注册审批工作的核心美国药品注册审批法规体系按照法案管理规定技术指导原则的层级从上而下构成框架第一层级为法案是由美国国会通过的重要法律文件为药品注册审批的法律基础提供了框架性原则要求第二层级的管理规定由政府行政部门如发布同样具有法律强制作用第三级技术指导原则包括发布的具体指导企业研究和申报工作的文件不具备法律强制性供企业参考使用欧盟的法规体系分为四国层级从高到低为法规法令通知指南法规具有强制性是法规体系的法律基础指令是指导性法律框架需要各成员国立法将其内容转化为国内法来执行通知是法律解释的一种形式指南一般为技术指南不需要强制遵守但是药品注册上市时不符合相关指南需要向药品审评管理局详细说明和讨论机构设置我国负责药品审批及其管理的机构是其采用一体式管理方式即国家省市县各级药品监督管理机构为同一个药品监管行政执法主体国家和省级负责领导全国的省以下的地方药品监管机构进行工作主要负责药品审批工作的部门为药品注册司药品注册司下属的药品审评中心则主要承担技术审评工作拥有正式工作人员人大部分为技术人员分为业务管理部研究与评价部人力资源部保障部和的九个专业审评科室美国执行药品注册审批的政府机构为食品药品监督管理局主要进行美国联邦食品药品和化妆品法案等重要法律的执法采用中央集权垂直管理的药物审评研究中心生物制品审评研究中心负责新药物化合物和生物制品研究上市审批作为最大的一个审评中心拥有约位有一定专业背景和经验的工作人员其下设的新药审评办公室是的重点办公室有个办公室负责对不同类别的新药进行审评欧盟负责药品集中审批程序的机构是作为一个纯粹的药品审评机构拥有来自个欧盟成员国和个成员国的超过多名欧洲专家组成的技术资源而且这些专家在具体的药品审评工作中根据需要既可以担任科学委员会成员又作为成员国的代表成为具体的药品审评工作小组的成员下设个审评委员会人用药品委员会兽用药品委员会孤儿药品委员会和草药品委员会审批程序我国新药审批的具体程序包括两个审批步骤新药临床试验审批和新药生产审批程序较复杂以第一个步骤为例我国新药临床试验审批首先需要在省自治区直辖市药品监督管理部门对申报资料进行形式审查如通过则将申报资料交至且由国家药品审评中心进行天的技术审评审评通过后申报资料将递交给并审批发证此时才可临床试验临床试验结束后则可开始新药生产审批美国的新药申请包括个三个阶段新药临床试验申请临床试验新药申请对的审评步骤包括的初步处理具体学科审评小组进行审评通知药品申办者审评意见如果申办者在递交申请天后没有提供任何意见则第二阶段的临床试验可以开始要求申办者对新药临床试验期间严重的非预期药物不良反应进行快速报告即临床试验申请安全报告其他药物不良事件则通过临床信息更新或年报来递交第三阶段的新药申请在许多方面同的评审类似一般在同一个评审组评审作为一个国家联盟欧盟新药注册审批制度的主要审批程序是集中审批程序成员国审批程序和互认可程序其中集中审批程序是药品在欧洲各个国家都能获得批准上市的重要注册审批程序之一如在集中审批程序中药品未能获得批准该产品也很难通过其他审批程序而在某一个成员国内通过审批集中审批程序主要包括新药临床试验申报和监管新药上市许可两个阶段申请文件要求我国药品注册审批的申请文件都需要一次性完整递交进入特殊审批程序的注册申请或者涉及药品安全性的新发现以及按要求补充资料的除外药品注册申报资料为技术审评的主体材料内容基本上分为综述资料药学资料药理毒理资料和临床试验资料新药临床试验审批申报材料的技术资料要求与新药生产审批相似主要包括药理学毒理学相关数据化学生产控制相关数据和临床试验相关文件药品申办者在递交新药临床试验申请时需提供药理学毒理学相关数据化学生产控制相关数据和临床试验相关文件新药申请文件要求以通用技术文件的格式提交包括行政文件综述总结化学生产控制临床前研究临床研究其中值得关注的申报文件主要是数据及安全管理计划临床试验财务关系公开证明临床试验注册和结果公开证明等方面针对上市许可持有者和上市许可申请人欧盟规定在一个产品生命周期的任何时候包括上市前上市后都可以被有关部门要求提交风险管理计划虽然我国政府坚持不断改革但与欧美的新药注册审批制度比较我国在体系的完整性系统性运作灵活性以及技术体系的丰富和全面性方面还有一定差距首先法规体系方面我国的法规层级不够高我国指导药品注册审批工作的药品注册管理办法属于部门规章不具备法律约束力不同于欧美法规既有法律强制性又有工作指导性管理机构方面我国专职审评人员明显少于欧美外部专家管理方式也不成熟文件要求方面我国整体内容与欧美一致但欧美则在细节之处更为完善比如欧美在新药临床试验审批中针对申办者的临床试验风险管理的文件要求欧美的新药注册审批制度以其科学性和完善性为我国提供了丰富的成熟经验我国可以从法规体系机构设置审评程序注册文件要求四个方面完善新药注册审批新药审评质量权利下放扬起改革风向标本报记者张蓉为了缓解国内药品审批效率低时间长的问题政府正积极探索放权简政的改革思路而将部分审批权下放广东的做法也被业界称作一次积极的尝试且有可能扩容至其它地方但需注意的是此种方式也可能产生一定的弊端所以放权还需适度广东先试先行提起药品审批首先出现在人们脑海中的一个词便是慢一个仿制药的审批要历经年甚至更长的时间而造成审批时限长排大队积压严重的根本原因主要有从事审评的人力资源严重不足与大量的审批需求不匹配审批需求量虚高很多申请不合理长期以来我国药品审批囿于现有法律法规工作方式环节和流程设计难以适应当前已变化的新形势要解决这一问题大致可以从两个方面着手一是增加国家药品审评机构人员另一个则是将权力下放放权减事而在目前增员存在一定困难的情况下年国家食品药品监管局以广东为试点率先将部分审批权授权省级局办理的做法显然是对后者的探索年月公布关于广东省先行先试药品审评审批机制改革的批复授权广东省食品药品监督管理局对行政区域内的新药技术转让药品生产技术转让以及除生物制品和中药注射剂之外的受托方为广东企业的药品委托生产进行技术审评和行政审批此举引起业界广泛关注有观点分析下放广东的两项审批权的依据在于其事项风险较低技术操作也不复杂地方药监部门完全有能力承担虽然业界对本次药品审批机制改革的反应不尽相同但毋庸置疑的是此举能起到减轻国家局审批负担加速审批时间且将给当地医药产业带来直接利好等作用也有相关专家表示这将是政府释放的一个积极信号一旦试点成功则有望进一步扩容以缓解目前药品审批等待周期过长的问题提高药品评审效率从而鼓励各地药企创新和产业整合事实上近年来我国对审批制度的改革一直在进行据了解国务院先后分批取消和调整了项行政审批项目年新的药品注册管理办法颁布后政府便将部分国家药监局的职能通过委托的形式交给各省局行使在保留了国家局对一部分重大事项的审批权外将大部分补充申请委托省局进行审批不仅如此各省级也在响应号召将省级的部分审批权下放到下级市县等单位如年底四川省食品药品监管局便将个行政审批项目下放至各市州食品药品监督管理局此举既合理配置了监管资源有利于充分发挥省级药监部门的监管作用又使国家药监局能够集中精力做好高风险品种的审评审批等工作适度放权或成趋势在我国医药产业加快发展的背景下药品审批的效率问题已成为目前和各级食品药品监管部门密切关注并致力解决的问题而以上的一系列尝试也表明中央政府向地方政府适度分权是未来药品监管体制改革的一种思路和方向值得注意的是国家药监局早在年的药品注册审批年度报告中就曾明确提出我国将逐步建立中央集中审评和国家管控的区域性药品审评中心辅助审评相结合的管理模式合理划分中央与地方行政审批与技术审评事权充分利用省局的人力资源和技术能力授权有资质的省局承担部分药品注册申请事项的审评审批工作并且从不久前国家食药监局对年药品审评审批改革的部署中可以看到今后的改革也将延续这一思路国家食品药品监督管理局局长尹力也表示要合理调整国家局和地方事权简政放权充分发挥地方的作用和积极性提高审批审评的质量效率无疑这种改革思路被寄予了极大的期望然而到底应该下放哪些权利也广受争议对此业内人士普遍认为下放的权利应该多一些比如新药的检查监督现场抽验等包括目前大家意见最集中的审评方面的事物问题也可考虑交由地方管理但综合到药品安全性的重要性更多专家建议下放的权利应集中于审批事项风险较低技术操作不复杂工作量不是很大对地方医药产业发展却有极大的好处的一些权比如仿制药和药品变更申请补充申请等技术相对简单的内容这不仅能让省级药品审评中心的业务水平得到提高同时也可让国家药监部门集中精力去做新药审批更好地与药品研发机构沟通交流提高新药审批的质量和效率虽然权力下放利大于弊但也需警惕其中隐患其一扩大试点区域后很可能因各省市标准不统一及缺乏垂直管理体系而形成药品审批的地方保护主义现象其二审批权的下放也可能使得部分省份权利在手审批过程出现违规或风险的情况如此看来相关部门在放权的时候要加强监督严格实行垂直管理避免地方保护壁垒除此以外还需考虑相关配套措施首先是专家团队的支持如针对上述地方局相关技术能力的问题在下放权力的同时应配备专门的技术和专家团队或是中央支持地方发达地区支持不发达地区其次参照美国的相关经验一是确保地方技术实力足够强大二是放权的过程保证监管上的配合执行垂直监管体系第三与其他部门联合如知识产权局等在审批遇到相似新药时确保真正有高技术含量的好药得到相应的回报规范整个做药市场药品审评审批制度主要关系到企业创新药物研发的动力和积极性此前由于审批权在国家局层面过于集中而审评力量不足造成药品审批的进度慢效率低备受业界诟病对于新药上市而言光进入国家审批阶段就需要一年的时间此后还要经历年的漫长时期时间成本巨大这不仅会挫伤中国药厂研发新药的积极性还会使得跨国药企的比较优势越来越大近年来国家审批制度的改革思路的确给众多药企拨开了一丝迷雾对于瞬息万变的医药市场而言通过审批下放等方式提高我国药品审批的效率就是提高中国药企的市场竞争实力也或将成为我国药品监管新一轮改革的风向标这对于众多药企来说无疑是利好的以广东下放的几项权利为例对于综合实力较强的企业有望向区域龙头或更高层级发展对研发能力强而生产能力弱的企业可将新药技术转让给产能更强的企业进行生产以尽早将盈利点放在新药上反之则可获得更好的项目另外这对新药研发也有一定的促进作用在此情况下药企则需充分认清形势努力优化产品结构积极寻求新项目或者发展自身技术研发能力抢占市场先机转载及引用需注明出处医药观察家报文