文书制作的问题

文书制作常见问题分析及制作技巧探讨        多年来,我们质监系统实行依法行政,建立了各项规章制度和工作流程,形成了许多执法文书。执法文书的正确使用和填写有着十分重要的意义，是我们执法水平高低最直接的体现，是保证质监法律法规的贯彻落实、维护法律尊严的重要措施,也是我们执法工作本身的基本规范要求。我们每年都在开展案件评比，执法中的程序问题和实体问题已经很少有了，但其中在使用执法文书方面出现的问题却占整个执法检查问题总数的绝大部分。这说明不规范制作执法文书，已成为影响我们提高执法水平的重要症结。因此，根据本次培训会的安排，下面我就执法文书的概念和目前我们在执法中制作文书方面存在的一些问题并就如何加以解决谈几点自己的看法： 一、执法文书的基本概念及重要作用 行政执法，离不开文书的制作。质量技术监督行政执法文书，是质监局及其执法人员，在履行质量技术监督工作的管理活动中，按照严格的程序和程式的要求制作的具有法律效力或法律意义的文件。文书是我们执法活动的原始记录，是行政主体依法作出具体行政行为的表现形式，是保障行政机关行政行为立于不败之地的证据。执法文书反映的是办案活动的真实过程，体现了行政行为对相对人的行政约束力。因此，执法文书对于保证行政法律法规的正确实施具有重要作用，这主要表现在四个方面： 1、执法文书是行政执法活动的如实反映。 我们的执法人员从事执法活动，都需要用一定的文字凭证予以记载、反映。如立案调查、询问笔录、检查勘验、作出处罚决定、执法文书的送达等等，都应依据法律的规定，按照法定的程序，依法实施行政行为。而所有的这些行政执法的办案活动，都是通过执法文书如实的记载、反映出来的，而不是靠执法人员的语言讲述的。注意：语言表达是不直接具有法律效力或法律意义的。 2、执法文书是行政执法主体依法作出具体行政行为的体现。 依照法定程序作出的具体行政行为，制作的执法文书就是行政主体依法作出具体行政行为的最好体现。例如：我们对相对人的违法行为进行的处罚，是我们执法人员通过客观、公正、全面的调查取证，以事实为依据，以法律为准绳，依法作出的具体行政行为。而这些执法办案活动的过程，必须依法制作执法文书，对行政相对人的违法行为下达行政处罚决定书，而制作的执法文书就是我们作为行政机关依法作出具体行政行为的体现。 3、执法文书是保障行政执法主体在行政诉讼活动中履行举证责任的依据。 《行政诉讼法》第32条规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任。行政机关在行政诉讼活动中处于被告地位，承担行政诉讼的举证责任。执法文书是我们办理案件的文字凭证，在行政诉讼案件审理时，我们对自己作出的具体行政行为的申述意见，连同案卷材料，证据应一并提交人民法院审查裁定。假若我们在办案的过程中，不依法调查取证，不按规定制作执法文书，那么我们在行政案件诉讼活动中就很难正确、有效履行自己的举证责任，这也就是我们通常说的“举证责任倒置”。 4、执法文书是衡量执法人员执法能力的主要依据。 执法文书是稽查人员执法办案活动的文字结果。执法人员对法律知识掌握的熟练程度，执法能力的高低，执法业务水平的强弱，语言文字功底的深浅，最终都必然从制作的执法文书中表现出来。事实证明，我们在平时的执法检查中看到，文书制作比较规范的，则制作人的执法能力都比较强。因此，我们要提高执法水平，要做到依法行政，文明执法、做一名优秀的执法人员，首先应从规范制作执法文书入手。 二、文书制作常见的问题表现形式 （一）违法事实描述不清。文书中对违法事实的描述不完整、不准确、不客观，表现在： 1、描述过于简单。对违法事实的描述缺乏违法单位（人）名称、违法时间、地点、过程、结果、涉案物品的名称、规格、数量、货值、违法所得等基本要素。 2、描述使用结论性语言。对违法事实没有符合实际地客观描述，而是使用结论性语言。比如对无证生产的现场检查笔录中，没有描述相对人是否有生产许可证，现场是否有无证生产的产品，是否发现有生产销售行为，而是结论性地：你单位无证生产产品。有些记录通篇使用结论性语言，无法从文书中获知相对人违法的基本情况、情节轻重和危害后果大小。 3、记录不全。对违法事实的记载不完整、不全面，有些违法事实执法人员“心中有数”，但在书面记录中无记载；有的调笔录中对有关违法事实询问不全或记录不全。 二是证据反映不够充分。执法中，执法人员为收集证据做了大量辛苦、细致的工作，但在执法文书中，对可以定案定性的有关证据反映不够充分，表现在： 1、收集证据的过程是否合法未反映清楚。收集证据的方法、过程、时限应符合法律的规定，有些文书忽视对证据收集过程的准确记载，给证据收集的合法性留下疑问。 2、对所收集到的证据本身特性未反映清楚。证明案件事实的证据应具有合法性、客观性、关联性，但一些执法文书对证据的特性的反映把握不够，证据是否合法，是否客观存在，与违法事实是否关联，在文书中反映不充分。有些执法文书对众多证据没有从逻辑上进行整理取舍，使得证据链松散、不密。 三是处罚失当。从执法文书看，绝大多数行政处罚是严格依法实施的，作出的处罚决定都在有关法律、法规等规定的范围内。但在运用法条时，有些处罚不太恰当。从重从轻或减轻处罚未说明理由。由于考虑了一些不相干的因素，比如当事人的态度，案值大小，罚没款的到位率，当事人的承受能力等，执法人员在作出处罚时给予了从轻、减轻或从重处罚，但没有在文书中按照《行政处罚法》等法律、法规的规定说明从从重轻或减轻处罚的法定理由。还有的就是引用条文不当。由于对有关法律、法规条文的理解、掌握不够，在引用时出现不当，比如有高位法的引用了低位法，有的不适当地适用了“类推”，有的牵强适用含有罚款内容的条文等。 四是文字疏漏。各县区稽查查办的案件多，工作繁杂而时间紧迫，因而在执法文书制作中经常倒出现一些文字疏漏，表现在： 1、语言不规范、不准确。有些文书在描述时词不达意，甚至引起歧义，有些文书中使用方言俚语。使用现场检查笔录应抓住被查物品的细节特征，客观、准确、全面地记录，如检查依据、检查方式、检查范围及检查内容，产品进价、销价、数量、库存等有关情况，绝不能盲目对当事人行为或案件性质进行定性，如“目测”含量不够，即定性为该产品不合格，这是现场检查笔录中绝对不允许出现的，应在坚持实事求是的原则上，做到准确、公正、全面。       2、错别字。在执法文书中存在着出现错别字、语法错误等问题，影响文书制作质量。特别是在告知类、决定类文书中如出现错别字则是相当严重麻烦的问题，那样极有可能导致本次的行政处罚失去法律效力。 3、少签名。有些文书漏缺执法人员和相对人的签名；有的在文字改动处无改动者签名或按手指印。 4、漏填项。一些应填写的栏目出现漏缺，执法文书内容填写错误或不完整，丢字落项现象。如：执法文书的项目填写不完整，填写的相对人名称，未使用全称而使用简称，就可以认为是执法的相对人不一致，引起不良后果。这些看似一个小问题，但到了诉讼或复议程序当中都有可能影响最终结果。认真填写文书每项，不能忽视任何细节。如被检查单位(人)全称，法定代表人的姓名、职务、地址、企业代码、行政相对签字人与法人的关系等应交待清楚。在任何环节上出现问题，哪怕是一个字的误差，都有可能导致行政处罚无效，案件无法执行，在执法实践中，其教训也是很深刻的。 5、字迹潦草。执法文书的文字应讲究规范性和严肃性。有些执法人员书写时字迹潦草，模糊不清，不规范，难以辨认。文书制作必须使用水笔或签字笔，不能用铅笔或圆珠笔，涂改处应有当事人签字或压印认可，空白处应当填写空白符号或用文字说明，记录违法事实字迹工整，条理清楚。 6、执法文书日期填写混乱。我们的检查、行政许可和审批等都有执法流程和配套的文书，前后的衔接性都具有一定的逻辑关系，日期是反应这一关系的最有利表现，稍不注意就会造成立案日期在审批或作出决定之后，送达文书回证的时间在文书制作时间之前等。如不按照执法顺序填写执法文书。例如：在执法检查中发现，随意更改执法程序，先对相对人进行执法活动，事后补充修改执法文书。这样虽然能提高工作效率，保证存档资料的完整准确，但实际执法程序是错误的，一但发生诉讼或复议，将造成严重的后果。 7、随意简化或不按规定使用执法文书。在日常活动中，有些执法人员不重视执法程序，凭感觉和经验办事，随意简化执法手续。现场笔录的内容必须是行政执法人员在案发现场对自己耳闻目睹、检验检查等案件事实的记载。包括听到的、看到的、摸到的、闻到的，以及现场人员的陈述等事实，现场笔录属原始证据，具有“即时性”的要求。 8、文书项目涂改，造成文书的瑕疵。执法活动中用于固定和记载证据或情况的有检查、询问、陈述、听证等笔录，一般是在办案过程中制作的，时间较紧迫。现场检查既要全面观察搜索证据，还要不受干扰快速记录。当然有些笔录内容，如问话内容和特定事项可以事先作某些准备，但答话内容事前无法估计，必须随答随记，而且结束时，依照法律规定必须马上拿出成品，让当事人阅读并履行签署手续。因此笔录不可能有起草谋篇的过程，也没有整理重抄的时间，难免疏忽遗漏之处。况且，记录完成时记录人必要的审阅，当事人阅读，也会找出笔误，需要改动。推倒重来，时间不允许，也有损办案人员的形象。文字修改有专门方法，不可随意涂抹。舍弃的字句要用笔圈出，不留缺口，左上部打上个出头连环符号，以示不用。字数多的打几根斜杠，原字要使人能看得清。补充的字句也要圈出，拖至插入处。记录改动后应向当事人说明。当事人阅后在页面下方写上“本页改动几处”，紧贴该句签名或者盖章，数字必须大写，有几处写几处。这样改动的文书才算规范有效。 三、文书制作与使用不规范的原因 1、重视程度不够。个别执法单位没有充分认识到执法文书的重要作用，对执法人员要求不严，对执法人员的教育不够，加之审核把关不严，只重视罚款收入，对执法文书的重要性缺乏必要的认识，造成执法文书缺陷。 2、依法行政观念不强。缺乏责任心，存在“重实体、轻程序”的思想，这直接影响着执法的质量。由于目前有些相对人的法律意识还较淡薄或者企业怕麻烦，也不愿意和质监机关发生纠纷，造成一些执法人员总存在一些侥幸心理和满不在乎的思想。 3、文字表达能力差。由于质监文书较多，有些是对文书制作业务掌握不全面，不能够熟练掌握相关文书的制作要求，制作出来的法律文书很难规范。部分人员不注重提高语言文字表达能力，对语言文字学习的自觉性有待加强。从制作的文书中反映出，没有从理性上去认识语言文字表达对文书制作的重要性。 四、解决问题的途径 1、一份合格的执法文书应体现的特点。 怎样才能制作出一份符合法律要求的高质量的文书。从大的方面来讲，它是要具备以下几个要求。一是主旨要鲜明：执法文书的主旨，是文书的纲领、目的和中心意思所在。任何一份质量技术监督行政执法文书，都有其内在的主旨。如《调查笔录》的主旨随着调查人员所提问题而设定，随着被调查人对问题的答复而确定；《处罚决定书》的主旨反映了质量技术监督行政执法机关对行政相对人违法行为的认定及处理决定；《现场检查笔录》、《检验报告》等，则是对行政相对人违法