缺口的正解多省反对养老金中央统筹

缺口的正解:多省反对养老金中央统筹 1990年18个中国人养一个老人，2000年10个养一个，现在3个养一个，很快就将2个养一个，中国的养老问题已经迫在眉睫。 中国养老金缺口来自两处，一是转制成本和历史欠账，二是人口老龄化带来的。 要缩小缺口，并且减少通胀带来的侵蚀，必须改革现行的养老金管理体制。 养老金缺口再次成为关注焦点。 全国社保基金理事会党组书记戴相龙2013年4月7日在博鳌论坛上的一句言论，引发舆论热议。这位昔日央行行长、中央委员建议，通过加大国有资产划拨社保的力度和择机考虑延长退休年龄等办法，来弥补社保和养老金缺口。 这是近期又一位直言社保存在缺口或制度性漏洞的高层官员。在此前十天召开的中国发展高层论坛上，财政部部长楼继伟表示，“社会保险方面的制度漏洞太多，如果我们不把这些制度的漏洞堵上，给多少钱也会吃光。” 这却与社会保障的主管部门人力资源和社会保障部(简称人社部)的说法大相径庭。人社部部长尹蔚民在2013年两会上明确表示，养老金“不存在缺口”，“目前我国企业职工的养老基金收入是1.9万多亿元，支出是1.5万多亿元，当期结余4000多亿元，累计结余2.3万多亿元”。 官员的表述不一样，让养老金缺口成为焦点。 在养老金问题上截然不同的看法并不是第一次出现。2012年年中，由中银国际首席经济学家曹远征和德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头的研究团体联合发布报告，称到2013年中国养老金的缺口将达到18.3万亿元。 随后，2012年6月18日，《人民日报》刊文“养老金不会缺口18.3万亿 空账没有太大问题”，称2011年我国全年城镇基本养老保险基金总收入1.69万亿元，总支出1.28万亿元，到2011年末，基本养老保险基金累计结存1.94万亿元。 “缺口”的正解 多种不同的观点，其实都是从不同的侧面在讨论缺口问题。 社保收支到底有没有缺口?有的话，缺口规模究竟如何?博鳌论坛上，戴相龙被大群记者追访，他止住脚步在嘈杂间作答。 “我国养老金确有缺口。”他解释道，有两个缺口，一个是转制成本和历史欠账，即1997年养老金制度改革为现有“统账结合”模式前(参见南方周末2012年8月1日“老何所依：从‘天堂’到人间”一文)，老一批退休工人没有缴纳养老金，占工资总额20%的统筹账户不足以支付他们的养老金，因此政府挪用了8%的个人账户用以支付这部分缺口。但根据十六大决议精神和国务院相关文件，养老金要把统筹账户和个人账户分开，逐步做实个人账户。“这样的话，是存在缺口的。” 养老金的第二个缺口是人口老龄化带来的。这个缺口的弥补有两种途径，一是退休年龄与国外接轨，择机适当延长，比如人均寿命每延长5年退休年龄延长1年;二是增加养老金的战略储备基金，以备老龄化社会之需。 戴相龙的这番话实际可算是社保养老金是否存在缺口的“正解”。 多种不同的表述，其实都是从不同的侧面在讨论缺口问题。 马骏、曹远征说的18.3万亿缺口，实际上是指以现有给付水平，未来数十年老龄化社会的养老金收支缺口的贴现值。1994年世界银行[微博]保守评估1.9万亿元的缺口主要是指政府对老职工的负债。而人社部所言的“没有缺口”是指占用个人账户的前提下，养老金当期可以实现收支平衡。 一位学者告诉南方周末记者，最近有一次专家委员会开会时，有关官员曾表示“没有缺口”是“从需要出发的说法”。 实际上，养老金实现当期收支平衡的代价是个人账户的空账和巨额财政补贴。 据社科院世界社保研究中心发布的《中国养老金发展报告2012》，继2007年突破万亿元大关后，中国城镇职工基本养老保险个人账户空账额2011年达2.2万亿余元。戴相龙也曾公开指出，到2011年底，全国城镇职工基本养老保险个人账户为2.5万亿，但是个人账户实有资金2703亿元，空账金额高达2.2万亿元。 收不抵支的省市当期的支付缺口只能由财政转移支付予以解决，每年各级财政要拿出的钱越来越多。 上述报告显示，1998-2010年养老保险制度的财政补贴逐年增加，到2010年已累计高达1万多亿元。2013年中央财政预算中，基本养老金和低保等转移支付预算数为4342.51亿元，比2012年执行数增加579.57亿元，增长15.4%。 一些老工业基地如上海和辽宁，已提前感受到了老龄化社会的压力。 据上海人社局的数据，上海市养老保险基金的缺口从2010年起已经突破100亿元，而其财政每年补贴也超过100亿元。到2020年，上海可能会面临831亿元的养老金缺口。辽宁省从2001年开始在中央财政的补贴下试点做实个人账户，但此后缺口越来越大，三年前不得不再次挪用个人账户并持续至今。到2011年，辽宁省养老金缺口接近200亿元。 全国社保基金理事会规划研究部副主任熊军告诉南方周末记者，养老金个人账户2万多亿空账要在短时间做实，难度非常大。因为财政既要填补这2万多亿的历史空账，同时又要支付当期养老支出中因不能占用个人账户而形成的资金缺口，考虑到老龄化社会赡养比例上升，养老金支出增速上升的同时收入增速却下降，会使得制度体系的收支压力将成比例增加，“因此，十八大文件中对个人账户空账问题的表述是‘逐步做实"。 “一张千疮百孔的网” 中国养老金依然沿袭着收支以县市级统筹为主，各地分散管理的制度。这带来两个麻烦，一是养老保险基金“跑、冒、滴、漏”;二是养老金形不成规模效应，而且地方之间难以互济。 现有社保制度是否有可能弥补或逐渐缩小缺口? 事实上，让人们交更多的钱来缩小缺口并不现实，我国养老金和社保缴费率与其他国家相比已经非常之高。 最近清华就业与社会保障研究中心招聘了一名秘书，中心主任、清华大学公共管理学院教授杨燕绥给她开出5000元的税前月薪，心想以大专学历“这够高了”。但月底秘书诉苦，杨燕绥一细算，严格按照“五险一金”的法定社保标准，企业缴纳工资的41%，个人23%，加起来64%，其中养老金占了近一半(28%)，“依法缴完税费，拿到手的只剩下1800多元!” 而中国政法大学法和经济学研究中心教授胡继晔担任一家上市公司的独立董事，跟公司管理层交流时发现，现在企业面临的最大成本压力就是员工社保成本太高。他说，“他们的财报我都看了，我认为社保费率要降，不降企业真的负担不起。” 尽管缴费率如此之高，但中国养老金的替代率(退休后养老金水平与退休前人均工资的比率)却很低。据社科院世界社会保障中心主任郑秉文测算，以28%的缴费率，理论上替代率应该达到84%，但实际上现在仅为42.9%(2011年数据)。可资对比的是，美国人的缴费率仅为12.4%(企业和个人各6.2%)，却实现了低收入者40%、高收入20%的替代率。 缴费率与替代率的明显倒挂，是因为中国养老金的收支管理系统极为低效而落后。 现代社会中，社会保险资金需要中央层级的收支管理系统来进行资金归集、保值增值，形成抵御老龄社会这类系统性风险的资金池。但中国养老金却依然沿袭着收支以县市级统筹为主，各地分散管理的制度。这带来了两个结果，一是养老保险基金“跑、冒、滴、漏”杨燕绥把社保网络比喻成“一张千疮百孔的网”。 二是使得养老金的互济性差，形不成规模效应。2011年养老保险收不抵支的省份有14个，收支缺口达到767亿元。广东这样的结余大省却能将结存资金1000亿元委托全国社保基金理事会投资运营广东的数个城市都有结存，比如在年轻而富裕的东莞，养老金缴存率可以降到9%(其他省市是28%)而没有缺口。 提高统筹层级之难 很多省市反对提高统筹层次，因为中央统筹意味着省际互济，养老金有结余的省市要把自己账上的钱拿去补贴有缺口的省份。 2011年12月，时任中投公司董事长楼继伟在《比较》杂志发表署名文章，题为“中国需要继续深化改革的六项制度”，其中谈到中国社保体制改革应借鉴其他大国经验，逐步实现养老保障由中央政府直接负责，管理责任要上划。他指出，县、市统筹不符合经济规律，倒逼着国家往集中方向走，但是越走麻烦越大，因为养老保障制度本身漏洞太大。 在文章中，楼继伟也提出提高统筹层级之前，必须首先设计出有约束机制的社会保障制度，因为原来地方管的时候，由于最终由其承担支付责任，所以地方总是想办法控制成本;但当中央统筹管理的时候，地方就有扩大成本的动力。 事实上，中央早在1