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碳关税的性质界定研究论文关键词碳关税边境调节税性质界定内容提要本文从碳关税问题的缘起出发在深入分析支撑碳关税的相关理论基础上对碳关税的性质进行了厘定认为碳关税属于WTO规则中的边境调节税是一种区别于关税而被定性为税收调整的制度其主要目的是为了平衡国内被征收碳税产品与相同进口产品之间的税收负担但由于WTO规则的模糊性碳关税措施尚有待于进一步澄清一引言在钢铁般的国家利益锱铢必较的权利分割和无休止的争吵面前人类的前途何其渺小经过十二天的漫长会谈联合国气候变化框架公约第十五次缔约方会议和京都议定书第五次缔约方会议通过的哥本哈根协议并没有就2012年后的全球减排行动资金技术支持等方面达成具体共识不具有法律约束力就在全球失意哥本哈根气候大会后有专家便指出可以预料的是全球气候政治的激烈博弈不会随着哥本哈根大会的结束而停止而是会在一个相当长的时期内继续作为国际政治经济领域的重要议题被探讨谈判乃至争执碳关税作为一种国际气候政治博弈的手段在哥本哈根气候大会后越来越受到以欧美为首的一些发达国家的重视欧洲政策研究中心能源气候项目负责人伊恩霍夫表示如果启动碳关税那么可以帮助欧盟在未来的气候变化谈判中获得主导地位法国总统萨科奇也多次在各个场合不遗余力地推销碳关税表示将继续推动欧盟设立碳税边界机制以加强针对环境倾销行为的斗争2009年12月22日欧盟各国环境部长在布鲁塞尔召开会议很多欧盟国家部长均认为碳关税将是一种最终的选择事实上这是碳关税引起的第二轮冲击波了2009年6月美国国会通过清洁能源与安全法案第一次提出了碳关税相关条款虽然没有马上出台具体实施细则但仍然在国际上引起轩然大波可见在征收碳关税的问题上欧洲和美国正遭受着巨大的压力以至于碳关税被热炒成箭在弦上伺机而发的问题面对严峻的形式亟需国内学者在对碳关税相关问题进行深入研究的基础上提出我国的合理应对策略本文拟从碳关税问题的缘起出发在深入分析支撑碳关税的相关理论基础上力求对碳关税的性质进行厘定为其后对碳关税规则的全面研究打下坚实基础二碳关税问题的缘起碳关税carbontariff根据笔者掌握的资料目前尚无权威定义一个普遍的看法是是指对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税早在2006年11月6日至17日在肯尼亚内罗毕召开的第12届联合国气候变化大会上法国前总理多米尼克德维尔潘就提议应对没有签署后2012气候变化国际公约即所谓的后京都议定书的国家的工业产品出口征收额外关税extratariff由于欧盟委员会认为该提议与WTO规则存有潜在的冲突而提出反对因此这一所谓的额外关税尚未在普遍范围内引起人们的关注一般认为碳关税这一提法最早由法国前总统希拉克提出2007年1月法国前总统希拉克要求美国签署京都议定书和后京都议定书时警告美国如果不签署该协议则会对进口自那些不签署京都议定书的国家的产品征收碳关税其用意是希望欧盟国家应针对未遵守京都协定书的国家课征商品进口税否则在欧盟碳排放交易机制运行后欧盟国家所生产的商品将遭受不公平之竞争由此碳关税作为一种新形势下政治经济手段日益受到有关国家的重视法国现任总统萨科奇在2007年11月再次重申了碳关税的提议旨在保护在欧盟排放交易体制下EUETS面临沉重执行成本的欧盟企业2009年6月萨科奇再次将碳关税的讨论升级建议若哥本哈根气候变化大会没有达成一致则可考虑将碳关税作为一种机制来控制温室气体排放为欧洲公司与来自尚未进行二氧化碳减排的国家的产品间的竞争建立一个公平的环境面对法国在碳关税问题上的狂飙突进在大洋彼岸的美国也不甘示弱美国国会众议院于2009年6月26日投票通过了由议员韦克斯曼和马基共同提出的美国清洁能源与安全法案这部法案中虽然没有carbontariff的直接表述但规定了InternationalReserveAllowanceProgram国际储备配额笔者译注指从2025年1月1日起在与美国参加的国际协定一致的基础上对于未采取相应温室气体减排措施的国家凡进口自这些国家所涉产品的进口商必须购买国际储备配额来抵消与他们进口有关的排放否则不能进入美国市场配额的购买价格将等于美国国内最近一次碳排放配额拍卖的交易价格占世界温室气体排放比例不到05的国家和最不发达国家进口的产品无需购买特殊配额三碳关税的基础理论解析二氧化碳排放导致的气候变化用经济学的术语来说是一种负外部性为了纠正这种负外部性需要内化这些环境成本按照污染者付费的原则采取一些措施促使环境破坏者为自己行为造成的后果负责将环境成本内化到其经济活动中去目前被广泛讨论并被一些发达国家青睐的内化二氧化碳排放的环境成本的国内措施主要包括两种机制二氧化碳排放的国内税收机制和排放交易机制这些机制的运用固然会起到控制二氧化碳的排放作用但同时也会在实践中产生不公平竞争和碳泄漏的问题首先按照京都议定书的规定非附录1缔约方暂无硬性减排任务所以对那些履行京都议定书协议的附录1国家主要是欧盟而言实施强制性的温室气体减排政策必然会增加其企业的生产成本进而影响相关产业的国际竞争力带来所谓的竞争力损失问题以欧盟为例为了控制温室气体的排放量欧盟各国实施了较为严格的气候保护政策并通过征收环境税排放交易措施等来提高能源使用效率降低能耗由于欧洲大面积地开征能源税已形成了能源价格相对美国不断上升的局面这种局面正使欧洲各国政府面临着能源密集型行业或出口导向型行业越来越多的抱怨与政治压力这些行业认为他们受到了来自美国或其他国家同类行业的不公平竞争可以预见随着各种更为严格的环保措施的出台与实施欧洲各国的传统能源价格还会进一步上升由此可见一个国家无论是通过开征碳税还是利用减排交易手段对环境实施保护都会增加该国相关产品的生产成本进而引发相关企业或行业竞争力的损失问题而对于那些没有采取相应环保措施或环境保护力度小的国家其产品或企业就可能获得价格上的竞争优势从而带来国际贸易中的不公平竞争问题其次在减排义务上由于存在着附录1缔约方与非附录1缔约方的区别同时在附录1缔约方之间还存在着减排标准高低不一的问题所以在履行京都议定书协议的过程中高能耗高排放的产业很可能会由附录1缔约方转移到非附录1缔约方或由减排标准高的国家转移到减排标准低的国家这就是所谓的碳泄漏问题具体而言如果一国通过开征碳税的手段来实施减排在不是所有的国家都同时征收相同的碳税的情况下企业出于避税的倾向会从征收碳税的国家转移到不征收碳税的国家或从碳税负担重的国家转移到碳税负担轻的国家这样一来某些国家或地区减少的温室气体排放量被其他国家或地区增加的温室气体排放量所抵消碳泄漏问题将使得全球温室气体的减排目标难以实现同时还会带来工作机会的转移即产业能源密集型的转移必然带来工作机会的转移与减少从而影响一国的经济发展为了解决上述问题2008年诺贝尔经济学奖得主克鲁格曼对碳关税在WTO框架下的合理性提出了明确的设想他认为碳关税本质上就是一种增值税是政府对市场所产生的扭曲一种矫正克鲁格曼认为WTO应当将碳排放限量及交易中减少各国扭曲的边境税与增值税一样对待即碳排放许可价格最终是加在消费者身上的税并且消费者应该对进口品所发生的碳排放与国内生产品所发生的碳排放支付同样的税负他进一步指出如果美国国内减排而没有对外国未减排的产品征收碳关税会使国内处于不利的不公平地位使消费者没有动机去避免购买外国没有承担碳减排义务的进口产品从世界来看这种结果没有效率与增值税一样碳关税起到了平整竞技场的效果不是保护主义由于各国采取控制全球气候变化的政策差异会导致能源成本差别会涉及竞争优势假如仅仅美国采取气候管制并且没有采取投资先进的低碳和无碳技术行动那么未来20年里给碳排放定价的气候政策可能对美国能源密集制造业竞争力具有实质影响因此碳排放成本高的国家会有对来自没有或较小碳限排政策和低能源成本国家的进口商品加征边境调节税的政治压力这种调节税会基于与每种进口商品生产相关的碳排放并且调节税要使发生的成本增加与出口国比照进口国所采纳的气候政策相匹配与等同于对碳排放限量及交易的碳税所发挥的作用一样对尚未内部化二氧化碳排放外部性的任何国家课征碳关税是最优的相反如果没有碳关税却对碳排放进行限量及交易或征收碳税会使市场扭曲只有各国协调达成最优关税才会增加全球福利减少碳排放因此边境调节的碳关税能够得到经济学理论的支持简言之在克鲁格曼看来碳关税是为了公平竞争而夷平竞技场不是为了保护没有缴纳类似碳关税的进口产品会有不公平的竞争优势承担了强制性减排义务的发达国家有权选择在边境采取贸易措施提高国外相似产品生产者的生产成本即所谓的边境调节措施对进口产品根据其含有的二氧化碳或产品生产过程中排放的二氧化碳成比例的征税同时对其本国出口的含有二氧化碳的产品进行免税或退税四碳关税的性质厘定出于对新生事物认识的缺乏碳关税的名称本身极易使人认为它是一种关税那么碳关税就是一种普通关税吗众所周知关税一直被用作管理贸易尤其是限制货物进口的措施由于世贸组织致力于倡导单一关税保护原则因此关税措施是世贸组织多边贸易体制内管理贸易的主要手段GATT1994在允许成员方使用关税手段的同时也确立了约束关税和分阶段削减的原则一国在作出关税减让后不得再进一步提高成员方有义务不再实施超过减让表所列的关税水平或其他税费从在HenryWaxman和EdwardMarkey提出的美国清洁能源和安全法案征求意见稿中可以看出钢铁铝水泥玻璃和纸浆纸化学制品工业陶瓷是碳关税针对的主要产品而这些产品大多在美国的关税减让表中进行了明确的约束因此如果把碳关税视为一种普通关税其不具有在WTO多边贸易规则框架下的合法性如上所述既然碳关税不应被视为一种普通关税如何对其性质加以界定呢这就需要全面辨析碳关税的征收规则由于欧盟内部对实施碳关税尚存极大争议也缺乏相关的具体法案因而下文拟主要围绕美国清洁能源与安全法案中的相关规定进行辨析从美国清洁能源与安全法案的相关规定来看碳关税是作为美国在国内开征碳税的辅助手段而提出的碳税从本质上说属于环境税是一种针对日趋恶化的生态环境为改变环境资源无价的状况而提出的全新税种它是对生态环境的一种补偿通过税收的形式平衡应由资源开发者或消费者承担的对生态环境污染或破坏后的补偿环境税既具有保护环境的潜在效用同时也有利于提高经济效率而从世贸组织的宗旨来看世贸组织强调在扩大贸易的同时保护和维护环境实现经济的协调发展因此实施环境税对实现WTO的宗旨促进经济社会环境的协调发展有着重要意义但征收环境税会增加国内企业的生产成本影响到企业在国际市场上的竞争力又为各国所不愿有鉴于此2009年6月26日世贸组织WTO在与联合国环境署UNEP共同发表的贸易与气候变化报告中首次提出了各国政府可以通过诸如碳税和能源税的边境税调整来制衡因一国采取碳税或排放贸易而增加的成本所带来的与别国产品的价格差异的可能性并通过该边境措施来解决碳泄漏问题根据上述报告笔者以为碳关税只能定位于WTO规则中的边境调节税bordertaxadjustment简称BTA是一种区别于关税而被定性为税收调整的制度其主要目的是为了平衡国内被征收碳税产品与相同进口产品之间的税收负担同时也实现保护环境的目的根据世贸组织的相关文件1970年GATT边境调节税工作组适用了OECD对边境调节税的定义指一国根据目的地原则全部或部分实行的任何财政措施可将其分为两种类型1出口国家通过实施一种措施将出口产品相对于在其本国市场上销售给消费者的相似国内产品从其承担的部分或全部税收中解放出来例如采取退税减免税的措施2进口国家参照其本国相似的国内产品对进口产品征收部分或全部税收从上述定义可以看出边境调节税既可以适用进口环节也可以适用出口环节而美国清洁能源与安全法案中的碳关税显然属于进口环节的税收调整由于WTO在贸易与气候变化报告中强调WTO的多边纪律将调整上述涉及国际贸易的国内措施和边境措施GATT和WTO规则都将适用于基于含碳产品或具有可比性的气候变化减缓措施的边境措施由于进口环节的BTA是一种调节税而不是关税是对进口产品征收的一种费用等于国内相似产品承担的税收换句话说边境税和边境调节税是不同的前者是一种施加在进口产品上的税或关税而边境调节税是当产品进口后进口国对施加于其上的国内税的一种调整因此GATT1994第22a条应成为界定碳关税的法理基础第22a项允许两种类型的进口税费即边境调节税1对与国内产品相似的进口产品征收的费用2对全部或部分用于制造或生产进口产品的物品征收的费用对于第一种类型被征收基于碳的边境调节税的产品即是与国内燃料相似的进口燃料对于第二种类型则引起广泛争议用于生产特定产品的能源投入和化石燃料是否可被视为全部或部分用于制造或生产进口产品的物品一些学者建议第22a项的措词已经将第2条的适用限制在能部分物理包含入最终产品的能源投入上即该物品必须实质存在在最终产品中这样就排除了对产品生产过程中使用的能源或化石燃料适用边境调节税的可能性但并没有排除对燃料本身征税进行调节的可能性按照这种观点对那些并没有转化或合并到最终产品的原材料所征收的间接税是不能进行边境税调整的显然碳税即二氧化碳排放税属于此列而美国清洁能源安全法案是针对美国国内产品征收的碳税进行边境税调整的因而不能够涵盖在WTO的边境税调整范围之内但第32条的规定给了一些学者提出不同意见的可能第22a规定对进口产品征收与国内税等值的费用必须遵守第32条及该条附录注释中的序言第32条规定对进口产品征收的税费仅限于对国内相似产品直接或间接征收的税费那么直接或间接如何界定这在与二氧化碳排放调节税有关的文献中被广泛讨论这里问题的焦点在于根据第22a和第32条当最终产品被进口时是否只有针对物理包含在最终产品中的投入所征的环境税才有资格适用边境调解一些学者认为第32条中的间接一词可以解释为对特定产品在其生产过程中使用的材料投入征收的税费可以视为是对该产品间接征收的税费因此应允许对其使用边境调节税那么根据这一论断对产品生产过程中使用的能源或燃料或排放的二氧化碳不需要物理包含在最终产品中征收的税费是可以适用边境调节税的例如在GATT超级基金案theGATTSuperfundcase中美国超级基金税并没有针对进口产品本身征税而是对该进口产品的某种化学组成成分征税该案专家组报告指出进口的产品在生产或加工过程中使用了属于被征对象的化学原料所以在国民待遇基础上对这种化学原料征收的税可以在最终产品进口时进行边境税调整有学者认为这个案件确定了GATT允许将进口产品的边境税调整适用于针对生产过程中对某些化学原料所征收的国内税然而本案的专家组对被征税的化学原料是否必须包含在进口的最终产品中或最终产品是否含有被征税的化学原料以及有关化学原料在生产过程中已经消耗尽并没有成为最终产品中的物质是否也可以进行边境税调整没有做出进一步的解释如果对产品生产过程中使用的能源或燃料或排放的二氧化碳征税也可以视为对最终产品的间接征税那么美国清洁能源安全法案针对美国国内产品征收的碳税是可以对其适用边境调节税的综上所述碳关税属于WTO规则中的边境调节税是一种区别于关税而被定性为税收调整的制度其主要目的是为了平衡国内被征收碳税产品与相同进口产品之间的税收负担同时也实现保护环境的目的但由于在对排放的二氧化碳征税是否可以视为对最终产品的间接征税问题尚还存在着激烈的争论美国清洁能源安全法案中的碳关税措施是否属于WTO规则中的边境调节税尚有待于WTO的进一步澄清尤其要强调的是即便是通过WTO嗣后的解释该措施被证明为属于WTO规则中的边境调节税仍需依据WTO的多边纪律全面辨析碳关税具体规则的合法性注释Countriesthatdonotsignuptoapost2012internationaltreatyonclimatechangecouldpotentiallyfaceextratariffsontheirindustrialexportshttpeuobservercom923124200978httpwwwnytimescom20070201worldeurope01climatehtmlr12009781100httpwwweuractivcomentradecarbonimportdutyproposalfailsimpressarticle1686652009781105111thCONGRESS1STSESSIONHR2454June222009SEC766INTERNATIONALRESERVEALLOWANCEPROGRAMp945946SeeTrevorHouserRobBradleyBrittChildsStaleyJakeWerksmanandRobertHeilmayr2008LevelingTheCarbonPlayingFieldInternationalCompetitionandUSClimatePolicyDesignp30workforthePetersonInstituteforInternationalEconomicsandWorldResourcesInstituteDemaretandStewardson1994p18Pauwelyn2007p20BiermannandBrohrm2005p293