澳审计署的组织发展战略计划框架及对我国的启迪.docx

澳审计署的组织发展战略计划框架及对我国的启迪摘要本文介绍了澳大利亚国家审计署的组织发展战略计划框架体系以及这一框架体系中各项战略计划之间的定位内在的相互影响和支撑关系在简要分析我国政府审计管理的现状与主要不足的基础上阐述了澳大利亚国家审计署的组织发展战略计划框架的设计与实施给我国政府审计机关从组织发展的视角开展审计管理的启示以及对探索改进和提高我国政府审计管理的具体借鉴意义关键字审计管理组织发展战略计划启示李金华审计长在今年全国审计工作会议上所作的报告中指出当前审计管理不到位不适应已经成为制约审计工作发展的一个突出问题要落实十一五期间审计工作目标和任务推动审计工作向更高层次发展必须加强和改进审计管理在参加审计署赴澳大利亚中长期培训期间笔者对澳大利亚审计署以下简称的审计管理主要是组织发展战略计划框架的相关资料进行了收集与研究并结合对我国政府审计管理现状的了解对加强和改进我国政府审计管理进行了思考一的组织发展战略计划框架年月公布了至年组织发展计划以下简称组织发展计划组织发展计划是关于未来三年计划编制战略规划和实施活动的纲领性文件是将自身作为一个组织从组织管理的角度提出的发展计划它明确了组织发展的主要任务与目标重点工作事项的具体发展目标和相应对策以及为落实组织发展计划制定的各项战略计划一主要任务与发展目标未来几年组织发展的主要任务是对公共部门的管理绩效和管理责任开展独立审计并向议会提供如何促进公共部门提高管理效率和效果的保证其组织发展的目标是成为全球范围内开展公共部门独立审计和提供相关服务的领导者二重点工作事项的主要任务与发展目标最终靠在重点工作事项实施组织发展计划所取得的审计成果体现出来为此组织发展计划提出了未来几年在以下四个重点工作事项的具体发展目标和对策的委托人主要包括议会主要委托人政府和公共部门具体发展目标一是及时高质量地向委托人提供对公共部门的管理绩效和管理责任的审计鉴证服务二是使委托人更加理解和配合审计署的工作任务三是使委托人更加充分认可审计人员审计工作成果在提高公共管理方面的贡献与价值对策一是进一步加强同议会议会有关委员会特别是议会公共会计与审计委员会有关委员会的秘书处和对应政府主管部门的关系二是进一步促进和加强与公共部门委托人的交流和对话三是进一步加强对公共政策部门规章以及公共服务专业需求和国际准则的理解与细化四是加强与公共或私有的审计组织包括职业会计与审计团体的联络与合作的产品与服务主要产品与服务包括独立对所有公共部门与单位开展的财务报表审计独立选择部分公共部门和单位开展的绩效审计和业务支持程序审计以及良好实务指南具体发展目标一是独立公正地按照公认的审计准则对所有的澳大利亚政府部门或单位开展财务报表审计二是根据审计长的要求或有关专业标准的要求提供一系列包括绩效审计鉴证审计和信息支持活动在内的服务三是最大限度地使用产品和服务扩大其影响力对策一是在最有利于促进提高公共服务管理水平的审计主题上形成综合有针对性的审计结果产品二是提高产品和服务的公开透明度三是进一步提高审计能力四是加强的国内和国际交流活动扩大产出与成果五是对的活动和产品实行系统而又灵活的质量控制的工作人员主要是指那些努力致力于实现发展目标的人们具体发展目标一是使审计人员保持长期的可持续的高度熟练的工作能力二是创造有利于人们发挥潜能的工作团队和工作环境三是在工作实践中总结以往的管理经验并进行创新对策一是制定人力资源计划促进始终保持最佳的人力需求和技术能力二是创新工作机制和工作实践吸引和保留高水平人员三是在实现组织发展目标的基础上鼓励个人发展四是兼顾外部环境变化和个人能力发展促进提高工作绩效与改善工作环境五是认可和奖励努力实现价值取向的行为的工作绩效主要是指总结和发展的工作方法支撑体系和工作程序以实现各项工作的最佳绩效具体发展目标一是提供能够满足工作需要切实有效的工作方法支撑体系和管理实践二是确保始终具备适应未来审计发展要求的工作创新对策一是关注和借鉴当代的工作技术与方法实践经验以满足的各项发展要求二是关注和借鉴同时代的生产力发展和绩效衡量状况为确定的发展方向提供支持三是加强论坛建设鼓励在更大范围内参与组织发展决策三战略计划框架为确保组织发展计划的实施以组织发展计划为核心在分析未来面临的外部环境可能变化的基础上制定了包括部门预算审计业务滚动计划风险管理计划舞弊控制计划和单项业务绩效协定在内的一系列战略计划共同构成了的组织发展战略计划框架在组织发展计划中充分认识到未来几年外部环境将对的工作开展和法律职责履行产生重要而又持续的影响面临的环境主要有两个方面一是公共部门的操作环境越来越多越来越复杂如不断发展的由私营部门提供公共服务的趋势以及随之而来的强化管理责任和合同计划管理的必要性与服务需求澳大利亚持续增长的公共服务需求和预期越来越复杂的信息技术持续投入使用为保持组织核心能力在更大范围内关注人力资源管理等等二是职业会计和审计的不断发展如对健全的公司组织治理的持续关注澳大利亚年审计改革和公司信息披露法案又称号法案该法案涉及大量关于公司审计方面的原则性规定对公共公司审计过程中审计师的注册登记制度和审计师的独立性等提出了新的要求的实施越来越强调风险管理和健全的控制环境的重要性对审计方法的重新评估包括对合法性的评估提供的审计和咨询服务更趋合理鉴证审计更强调可持续性和三重底线主要指企业对社会经济和环境的三重责任以及其他关联需求根据上述环境变化制定的战略计划主要有如下内容的部门预算部门预算每年由准备并向议会提供主要是为实施以组织发展计划为核心的各项战略计划提供资金支持提交议会时还需列示提出此项预算的考虑和部门绩效考核以及预期的产出和成果年度审计业务滚动计划审计业务滚动计划是实施组织发展计划的重要战略计划之一旨在明确提出如何逐步实现组织发展计划确定的重点工作事项的目标按照批准的部门预算确定的审计项目和可利用的审计资源在年度审计业务滚动计划中制定了绩效计分表以方便评估监督和衡量自身的绩效审计业务滚动计划是以三年为周期的滚动计划但是每年都要进行更新和修订需要说明的是具体的审计项目是在的年度审计项目计划中列示的风险管理计划各项战略计划框架的实施需要风险管理计划的有力支持每年都对其风险管理计划的执行情况进行回顾根据外部环境的变化修改业务要求控制环境分析组织发展计划确定的重点工作事项的主要风险水平提出解决之道并在向议会提交的年度工作报告中专门陈述审计委员会具体负责监督风险管理计划的实施风险管理计划强化了审计署的组织发展管理框架它既考虑战略层次的风险又考虑操作层次的风险舞弊控制计划舞弊控制计划是与风险管理计划直接相关的重要战略性文件也可以说是风险管理计划的延伸按照年月修订后的联邦舞弊控制指南的要求于年月制定了全面的舞弊风险评估和舞弊控制计划为适应环境的变化至少每两年要检查一次舞弊风险评估和舞弊控制计划重点是识别和分析所有与审计业务相关的风险所有的舞弊风险都由风险所在单位的上一级部门确定和处理目前按照联邦舞弊控制指南第节的要求每年向司法部报告当年的舞弊控制计划执行情况单项业务绩效计划单项业务绩效计划是年度审计业务滚动计划的有机组成部分并不单独形成文件单项业务绩效计划主要关注如何按照组织发展计划和审计业务滚动计划中确定的重点工作事项将直接相关的各项要素如产品服务单项经费预算单项绩效的数量和质量指标等细化到具体的审计项目需要说明的是发展计划的实施还需要其他方面诸如战略的管理的或具体实施计划的支持这些计划更侧重业务或行为的某一方面如人力资源管理信息技术和外部环境管理等目前已经制定和实施了至年信息系统与技术战略计划行为指南正在制定周期为三年的人力资源计划预计上半年完成四组织发展战略计划框架的组织实施及实施过程中的风险控制与绩效考核实施为确保组织发展计划的落实一方面成立了专门的管理执行委员会由审计长直接领导主要职责是领导实现组织发展计划提出的发展目标和发展战略协助审计长履行审计长法和财务管理及责任法规定的法定职责管理执行委员会的成员包括审计长常务副审计长承担绩效审计业务的两名负责人承担鉴证审计含财务报表审计业务的两名负责人以及审计署承担组织发展计划日常事务的负责人管理执行委员会下设一个审计委员会由副审计长直接领导主要负责强化的管理控制框架提升提供的财务信息和其他信息的客观性和可靠性另一方面在每年向议会提交的年度工作报告中都会从组织管理的角度专门报告组织发展计划的实施情况风险控制风险控制是确保组织发展计划实施的保证目前已经建立了全面的风险管理框架这一框架既包括对整体的风险管理计划也包括对每一工作领域的风险管理计划它陈述了所有已识别的风险并确定了恰当的解决办法以将风险减少到可以接受的水平绩效考核业绩考核是衡量组织发展计划实施效果的直接手段与方法计分卡是年度审计业务滚动计划的组成部分之一主要是根据组织发展计划确定的四个重点工作事项和年度部门预算确定的绩效指标设立旨在使能够随时掌握和关注上述领域当前和今后一段时期的绩效计分卡的记录结果即自身的绩效考核情况也在年度报告中予以陈述二对我国政府审计管理的若干启示以审计署年至年审计工作发展规划以下简称五年规划的制定与实施为标志近年来我国政府审计的审计管理工作取得较大进展五年规划实施近三年来审计署对强化审计管理促进审计工作全面提升的重要性的认识也越来越深刻先后颁布了审计机关审计项目质量控制办法试行审计署关于改进审计项目计划管理的实施办法等加强和改进审计管理的重要文件但审计管理滞后于审计实践的问题尚未得到有效解决已成为制约审计工作取得更大进展的重要因素的组织发展战略计划框架的设计与实施给我国政府审计机关一个新的从组织发展的视角开展审计管理的启示与以组织发展计划为核心的组织发展战略计划框架相比我国政府审计机关还缺乏从审计机关的内内部管理外外部环境部从审计业务的内审计业务的自身管理外审计业务支撑体系的管理部综合开展审计管理的认识和实践当前的审计管理在管理制度框架的系统性主要是框架的设计与完善以及界定框架中不同计划之间的管理定位与职能管理内容主要是外部环境以及具体目标与对策的充实性和框架实施的制度保证程度方面还有一些值得改进和提高的地方一建立和完善我国政府审计管理的制度框架尽管五年规划的制定与实施收到了较好效果但从组织发展管理的角度看目前我国政府审计管理的制度框架的内容还比较单一还缺乏与五年规划配套和相互支撑的具体的审计业务滚动计划单项业务绩效协定缺乏对五年规划实施中的风险分析与可能的舞弊控制没有将五年规划中的重点工作与部门预算建立对应关系部分规划内容缺乏应有的资金支持因此完善审计管理的制度框架就是要以五年规划为核心建立审汁业务滚动计划审计业务支撑计划单项审计业务绩效协定以及风险管理计划含舞弊控制为内容的战略计划框架重视部门预算的编制和执行中对五年规划重点工作的支持注意各个计划之间的衔接使审计管理的制度框架成为一个有机整体二清晰划分审计管理制度框架中不同计划或制度的管理定位五年规划主要是确定审计机关的指导思想总体发展目标和事关全局的重点工作的具体目标与对策通过具体目标支撑总体发屉目标明确审计管理制度框架中包括的各项计划或制度及其之间的相互关系审计业务滚动计划主要是关注五年规划确定的总体目标的实施步骤和绩效分解与落实具体地说一是将重点工作事项的具体目标和对策细化为具体的以三年为一个滚动周期审计任务包括审计业务项目和其他审计支撑业务计划二是将三年为一个滚动周期确定的审计任务与年度审计项目计划衔接起来切实发挥计划效能三是通过年度审计项目计划的选择确定具体审计项目并同部门预算挂起勾来单项绩效协定主要是结合部门预算中的项目预算审计工作方案实施方案关注具体审计业务或审计支撑业务的绩效实现已经明确的年度审计工作具体目标的进一步分解与衔接重点做好资金人员等审计资源的管理并通过审计机关与审计组签订协定的方式将其确定下来以便于落实和考核为此要通过审计成本管理实行项目预算管理加强成本控制对基本支出和外勤审计经费分别实行定额定员管理和项目预算管理在做好审计成本基础数据的分析和测算工作的基础上审计项目要做到审前调查时有概算正式审计前有预算项目结束后有决算实施结果有评估支撑体系的发展计划主要是针对五年规划确定的业务工作之外的对业务工作起到支撑作用的其他审计工作的具体任务我国审计业务的支撑体系就是人法技建设是今后审计工作不断取得新发展的重要保证审计机关可针对支撑体系的某一方面制定发展计划如关于人才工作和人力资源管理的发展计划关于审计法制工作如修订后的审计法的宣传与落实审计标准审计准则和审计指南研究的发展计划关于先进审计技术方法研究的发展计划等因此支撑体系的发展计划实际是由若干发展计划组成的风险管理含舞弊控制计划主要是关注五年规划和其他计划和制度实施过程中的风险管理与控制它将风险管理的理念引入各项审计工作针对五年规划确定的每一个重点审计工作领域从确定风险存在的环境识别风险分析风险评价风险和处理风险等五个环节合理地确定风险或舞弊的控制措施提出如审计署关于改进审计项目计划管理的实施办法中将计划管理职能与审计项目实施职能分离开来的措施同时定期分析和总结回顾五年规划审计工作的各个重点领域的风险水平和控制措施修订风险管理含舞弊控制计划确保审计工作的健康发展三关注外部环境变化对政府审计管理的机遇与挑战改进和提高政府审计管理必须高度关注其外部环境变化在我国现行的审计管理体制下外部环境的变化同时意味着政府审计发展与管理的机遇与挑战就可预期的内容而言当前政府审计发展与管理过程中应该十分关注以下几个外部环境问题新的会计审计准则体系的颁布对政府审计的影响日前财政部发布了项企业会计准则和项注册会计师审计准则标志着适应中国市场经济发展要求与国际惯例趋同的企业会计准则体系和项注册会计师审计准则标志着适应中国市场经济发展要求与国际惯例趋同的企业会计准则体系和注册会计师审计准则体系正式建立这就要求政府审计人员必须具备针对新的会计准则体系下的企业审计的技术能力另一方面已实现与国际审计准则接轨的社会审计准则体系的建立势必要求加快政府审计准则体系的建立从国际上看社会审计与政府审计在财务报表审计的审计准则和技术方法上的趋同要求政府审计机关借鉴社会审计准则体系的规范做法和好的技术方法建立起政府审计准则进一步规范政府审计行为政府审计的国际潮流与我国政府审计的国际定位总体而言目前大多数的国家的政府审计工作包括财务报表审计与效益审计两部分各国财务报表审计多是基于风险基础的审计方法在审计准则的建立和审计方法的运用方面多趋同于国际审计准则较为规范但各国效益审计的方法和领域则有所不同在财务报表审计领域目前我国政府审计尚未开展真正意义的符合国际审计准则的财务报表审计实际工作中的财务审计或预算执行审计仍停留在账户审计或交易审计的层面很少运用风险基础的审计方法也没有对单位财务报表的总体发表意见这些方面都需要改进以实现政府财务审计的规范发展尽快并入国际审计潮流从我国政府审计的现状看效益审计工作正处于起步和探索阶段如何从中国的国情出发将合法性审计纳入效益审计的范畴赋予经济效率效果以新的具有中国特色的内容将是探索有中国特色效益审计的关键也是我国政府效益审计实现与国际同步的关键适应管理体制对审计工作的影响从目前的情况看审计机关隶属于政府管理的体制短期之内不会改变基于这种判断管理体制对审计工作的影响的核心问题就是审计工作如何适应这种管理体制的要求寻求最佳途径发挥更大作用要从实际出发充分利用舆论和社会监督针对不同的对象制定不同的宣传内容重点和方法使审计工作更好地得到各方面的支持理解和帮助对被审计单位要宣传对其进行审计是关心帮助和支持他们的工作对社会公众宣传审计不仅要宣传审计机关和审计人员敢于坚持原则和依法审计更重要的是宣传审计工作是坚决落实党中央国务院正确决策的结果不仅要披露问题更要宣传整改情况以带来更好的社会效果不仅通过报纸电台媒体宣传还要加强面对面的宣传要到有关机关单位学校和社会团体宣传审计四重视审计管理制度框架落实的组织保证和业绩考牲从制度上保证审计管理工作的连续性五年规划实施近三年来规划中的许多重要内容如两个并重三项基础工作审计公告改进审计管理和整合审计资源得到了切实有效的落实取得了显著成果使五年规划真正成为指导审计工作发展全局的纲领性文件但也应看到规划的实施过程中还缺乏相应的组织保证没有明确监督规划实施的机构和对实施效果的业绩考核制度规划实施的效果更多地得益于领导的重视与决心得益于全体审计人员的共识与行动人制的特征较为明显从审计工作发展和管理的长远看这种制度的缺失很难保证管理工作的连续性使审计机关具备持续发展的能力为此必须重视审计管理制度框架落实的组织保证和业绩考核从制度上保证审计管理工作的连续性一方面审计署应建立相关机构或将职责明确给某一部门由其负责规划或审计管理制度框架执行情况的年度回顾和总结协调审计管理制度框架中各项计划任务的界定与衔接另一方面要在关注审计业务本身绩效考核的基础上重视和关注对战略计划和各项审计管理计划实施过程中的业绩考核此外在对审计管理制度框架各项发展计划进行具体的业绩考核时在目前没有部门绩效预算的情况下可以探索建立审计机关内部的绩效量化考核指标借鉴相关领域的考核标准如将引入审计业务支撑体系的质量控制中以及在审计立项和实施中使用建设项目的管理程序和方法等