北洋政府时期的金融立法与金融发展.docx

北洋政府时期的金融立法与金融发展 金融立法与金融发展存在着密切的联系。20世纪90年代西方兴起的法与金融学理论认为:各国金融发展的差距关键就在于不同的金融法律制度安排。从这个意义上来说，金融立法既是一种经济现象，又是一种制度现象，更是重要的文化事件，有待深入研究。迄今为，学界涉及北洋政府时期金融立法方面的成果极为少见，仅在部分相关经济立法或某些涉及中国近代金融监管体制、银行监管制度、中央银行制度的论著中有所论及。故笔者依据大量档案史料及相关文献，对北洋政府时期的货币、银行、证券、保险等各方面的立法情况进行系统梳理，以期对该时期金融立法与金融发展之间的关系作探讨，尚祈方家教正。  一、货币立法  北洋政府时期的货币制度依然是清末币制的延续，银两并没有退出流通界。当时的货币主要有银两、银元、银角、铜元、外国银行钞票、中交两行钞票、政府纸币与变相钞票、华资商业银行钞票、地方银行钞票等，并且还有许多小品种，该时期货币发行与流通极其紊乱，较清末有过之而无不及。货币种类繁多的直接后果之一，就是许多货币具有区域局限性，而不能在全国通用，对社会经济发展极为不利。比如:在流通领域，由于银两换算，辗转折合，贴水亏耗非常大，经营国外贸易时，买卖要受金银比价变动与两元比价变动的双重影响。于是，部分投机商人专门操纵元两兑换折合利润，给商业贸易发展带来了不利;在财政税收方面，由于各地银两的不一致，国家在征收赋税时，除折算烦难之外，还要受市价涨落的影响，税收工作效率难以提高。  货币流通的混乱情况，迫使北洋政府不得不进行币制改革。从1912年秋开始，即由财政部设置了币制委员会，专门负责研究币制改革问题。与此同时，北洋政府改组大清银行，成立中国银行，并于次年1月5日颁布《中国银行兑换券暂行章程》，主要规定:一切官款出纳及商民交易，都通用中国银行兑换券;兑换券按照内地名由中国银行随时兑现，不得拒收及折扣、贴水。该章程标志北洋政府欲统一纸币兑换券，开始着手币制改革。  1913年秋，国务会议讨论并最终决定实行银本位币制，对清末《币制则例》进行修改，于次年2月7日颁布《国币条例》十三条，规定国币之铸发权专属于政府，由中国、交通两行发行;国币单位为元。并开始铸造新币袁头币。但发行数量不多，流通范围不广，影响不大。尽管如此，新币的发行终于使全国有了统一标准的银元，以此为基础，北洋政府开始着手统一纸币的发行。  1915年财政部颁布《取缔纸币条例》，规定:除中国银行外，新设的金融机构或现已设立但未发行纸币者，皆不得发行纸币;原有准其发行的金融机构于营业年限内仍准发行，但至少必须有五成现款准备兑现，其余准以公债、证券为保证准备，限满应全数收回。但由于当时拥有纸币发行权的金融机构各有受保护的利益牵扯，各地军阀也加以抵制，措施收效不大，以致银元取代银两的改革未能一步到位。  1917年2月，财政部在《国币条例》的基础上，颁行《国币法草案》，再次确认标准银元成色为银八九铜。同年4月，财政部钱币司拟订《各省官银钱行号善后办法提议案》，提出:从前各官银钱行号滥发纸币为害甚大，现在各省如广东、浙江、直隶，虽已收回，其余各官银钱行号纸币，亦按截比发行额定为限制。 随即颁布《中国银行兑换券法草案》，对中国银行发行兑换券及发行税问题进行了详细规定。该条例目的为加强政府发行货币的权力，但同时也为政府日后滥发纸币提供了法律依据。  1920年北洋政府借整理中、交两行之名，发行6000万元短期公债，并随即颁布《实业债券条例》，为政府募集有奖实业债金，总额达2000万元，目的是为政府财政开支服务。1921年8月币制局拟订了《银行公库兑换券条例草案》，声称为了反对各官办银行滥发纸币，全国的官办银行应全体联合，共同设公库，所有纸币发行权，即完全归公库主持，统一发行公库兑换券。公库成立以后，从前各行所享有的纸币发行权即行取消，已行使的纸币，陆续收回销毁。该办法一公布，立即受到公众的反对。  1923年，北洋政府为了筹款，以大量铜元票向私人银行、银号押借大笔款项，结果引起铜元票的贬值和挤兑风潮。1924年5月22日，钱币司公布《整顿钞券办法》，规定各银行以后由分行发行纸币，必须先经地方官或监理官报由本部核准后方准发行，以示限制。至从前发行纸币各分行，应令监理官查明呈报候核。事实上，此办法并未从中国币制真正统一上考虑，而是把财政、金融与政治混为一体，导致中国币制混乱无法根除。  1927年1月24日，北洋政府再次颁布《中国银行发行银辅币券暂行章程》九条，第一条写明，中国银行为划一币制、补充货币流通起见，呈准财政部发行银辅币;第四条规定，银辅币券之准备金为十足现金准备，由中国银行监理官监督之。从表面上看，规定的内容都是为统一币制而规划的，但实际上，并未得到非常好的实施与执行，仍是一纸空文，中国币制持续混乱。  二、银行立法  北洋政府时期，随着各类银行的兴起，银行法规也渐成体系，内容涉及国家银行、省地方银行、商业银行及各类专业银行。  第一，在国家银行方面，北洋政府改组大清银行，成立中国银行，并着力控制交通银行，实行双央行制。为控制两行，1913年4月财政部颁布《中国银行监理官服务章程》，置财政部于中行监理之上，从法律层面上剥夺了中行作为中央银行的独立性。同年5月，财政部仿《日本银行法》颁布《中国银行则例》三十条，规定股本总额为6000万元，分60万股，政府认购30万股，余数由人民认购。随即颁布《委托交通银行代理金库暂行章程》，明确中、交两行具有相同的金融职责:有中国银行之一金库出纳区域，如款项出纳过巨，或遇特别情形时，交通银行得分任代理。并颁布《金库条例草案》，委托中行掌握总金库及全国分支金库，并大量承接政府财政垫款。  1914年拟订《财政部关于将中国银行改归本部直辖伤稿》，将中国银行的设立、裁撤或归并等大权都交由财政部核准。1914年4月北洋政府颁布《交通银行则例》二十三条，规定股本总额1000万两，分10万股，除前邮传部4万股为固定股本外，其余6万股由人民承购;交通银行掌管特别会计之国库金;得受政府委托分理金库，专理国外款项。自此，北洋政府基本控制两行实权，两行财政放款逐渐增大。据统计，中国银行1919-1921年财政放款超过35%交通银行至1915年底，为政府垫借款项达3115万元之多，已占其中的一半以上。  由于两行被政府控制，给政府垫款过多，遂酿成停兑风潮。面对危局，两行决定改组。1921年中国银行增收商股，官股也陆续出售为商股，股本总额达1900多万元，使中国银行逐渐摆脱对政府的依附关系。交通银行于1922年6月开始增收股本，改股本总额为2000万元，并制定摆脱军阀控制、依重工商实业的新营业方针。1925年5月，段棋瑞政府为控制交通银行，特颁布《交通银行章程》六十一条，明确规定交通银行的营业权限得呈请财政部展限立案。但由于华资银行发展的大势所趋，政府只得顺应交行新的营业方针，使其渐脱离政治之羁绊。  第二，在省地方银行方面，各地军阀为巩固自己势力和解决庞大的地方军政费用，纷纷创办银行和滥发纸币，这类金融机构多数称银行，也有仍以官钱局、官银号为名的，共有29家。其中，制度较完备的是1924年8月15日在广州成立的广东中央银行。该行以发行中央银行基金公债1000万元充作股本，并于22日正式颁布《中央银行章程》和《中央银行组织规程》。1926年10月，国民革命军会师武汉，特颁布《整理湖北金融公债条例》和《整理湖北财政公债条例》，发行金融、财政公债3500万元，其中500万元抵借现金，作为开办汉口中央银行的基金。1927年3月颁布《中央银行章程》。蒋介石发动政变后，南京国民政府加紧对武汉实行经济封锁，武汉政府的财政状况日益恶化，于1927年4月17日颁布《集中现金条例》，欲限制武汉现洋、现银出口，以控制武汉的金融市场。但这些强硬政策使武汉金融陷入更加孤立的状态。不久汪精卫集团公开背叛革命，各种情形混乱，汉口中央银行随之无所作为。  第三，在商业银行方面，则充分把握第一次世界大战及民族资本主义大发展的良机，许多银行纷纷设立，其中出现著名的南三行、北四行成为中国金融市场上一支重要的金融力量。据统计，仅 1919-1923年共新设商办银行143家，占商办银行总家数的57.9%，实收资本共5716.8万元，约占1912-1927年新设商办银行实收资本总额的53.5%，随着商业银行的发展，各地银行公会纷纷成立。据调查，1922年时各地银行公会会员计为:上海21家、北京22家、天津19家、汉口11家、杭州7家、南京7家、蚌埠5家、济南9家。为管理不断发展的银行公会，政府于1918年8月出台《财政部公布改订银行公会章程令》;上海银行公会也先后于1919年3月和1920年8月出台《上海银行公会关于订定公共准备金规则呈》、《上海银行公会场检送上海银行营业规程呈》。  第四，在专业银行方面，北洋政府主要是仿照日本的专业银行制度来建立中国的专业银行体制，如仿日本《横滨正金银行法》有《兴华汇业银行则例》三十一条(1912年11月);仿日本《劝业银行法》有《劝业银行条例》五十三条(1914年4月);仿日本《农工银行法》有《农工银行条例》四十六条(1915年10月);仿日本《兴业银行法》有《中国实业银行章程》四十条(1919年10月)等。此外，同时期还大量设立各类专业银行，并颁布《海外汇业银行则例》(1912年3月)、《中华惠工银行则例》(1912年3月)、《庶民银行则例》(1912年3月)、《新华储蓄银行储蓄章程》(1914年11月)、《中国惠工银行则例》(1918年)、《新华储蓄银行章程》(1919年4月)等相关法规;加之还有自清末以来设立的各类专业银行及各类专业银行法，共同构成北洋政府时期的专业银行体系。  日益发展起来的各类银行，迫使北洋政府的银行监管意识也有所加强。早在1916年12月即颁布《银行稽查章程》，确定银行稽查制度的对象是全国各类银行，该章程标志中国近代银行稽查制度开始确立。1924年财政部废除清末的《银行通行则例》，颁行《银行通行法》二十五条，对普通银行最低资本限额和外国银行在华设立分支机构应受本法管辖首次做出了明确规定，体现了该法规的进步性。1927年北洋政府颁布《银行注册暂行章程》，对银行注册进行规制。由于不采取强制措施，全国银行247家中，仍有从农商部注册、省财政厅注册，或从银号改办后并未换发执照，甚至有根本未经注册而设立的各种违法情况，说明政府对银行注册监管不严密。  三、证券业与保险业的立法  民国初年，华商证券业较清末有所发展，证券立法也较清末大为丰富。1914年秋上海股票商业公会成立，会员有13家。为管理和规范日益发展的证券业，1914年12月29日北洋政府以日本明治二十六年《改正取引所法》为蓝本，制定并颁布《证券交易所法》三十五条，这是中国近代第一部关于证券交易的法规，是中国近代证券专门立法。同年颁布《公司条例》及其施行细则，以规范公司股票与债