政策性金融与商业性金融

1政策性金融与商业性金融对称平行与并列的两大金融族类白钦先长期以来在商业性金融和政策性金融及其相互关系的问题上无论国外还是国内很少有人对此做正面的和全方位的关注与研究我国政策性金融在机构上的独立存在和发展仅仅只有十几年时间在理论研究与认识上长期以商业性金融为主而忽视甚至无视政策性金融的客观存在且又存在许多误解曲解与错解某些媒体的炒作更造成许多混乱引起更多的疑虑亟需澄清与纠正一政策性金融与商业性金融是具有不同性质的两大金融族类从理论上讲金融业分为商业性金融和政策性金融两类二者是相互对称且高度地平行并列的在资源配置主体与目标业务宗旨资产负债结构运行机制等方面也具有本质的不同世界近二百个民族国家和经济体的金融机构都是由商业性金融机构和政策性金融机构这样两大类所组成各国立法当局也是严格将金融类法规分为两大类一类是针对商业性金融的一般银行法证券法保险法及期货法另一类是针对政策性金融的单一的特殊的开发银行法农业发展银行法进出口银行法住房银行法中小企业政策性银行法以及社会保障保险法和出口信用担保保险法等因此政策性金融与商业性金融是一个国家和经济体中的不可或缺的完整两翼二者相互2对称彼此平行并列是相互补充的而不是替代的是平等协调合作的伙伴而非对立的或从属的或竞争的对手在当代各国经济金融体制中只有同时存在这两翼才是协调与均衡的才是稳定和有效的否则就将会是扭曲的非均衡的不稳定的和低效的在金融这个大家庭里政策性金融与商业性金融二者本质上截然不同主要表现为1金融资源配置主体与目标不同在现代市场经济条件下金融资源的配置主体包括在微观金融资源配置中起着基础性主导作用的商业性金融主体在宏观金融资源配置中起着整体性调控作用的政策性金融主体两个层次并力求这两者双向协调地可持续发展同时认为在某一特定领域特定地区和特定产业即市场机制作用的盲区政策性金融主体要义不容辞地充分发挥主角而非配角的决定性作用在二者的关系上商业性金融主体依照市场机制的正向选择是基础政策性金融主体的逆向选择是结果并且是一个不断变化和调整的动态过程在资源配置的目标上金融资源微观商业性金融配置的效率目标是经济有效性宏观政策性金融配置的效率目标是社会合理性2业务宗旨不同为了实现社会公平合理和持续协调地发展目标政策性金融机构就不能以追求盈利或利润最大化为经营目标而是专门为贯彻配合政府特定社会经济政策或意图充当政府发展经济促进社会发展稳定调节管理宏观经济的工具并以此作为其业务宗旨当然非盈利性并不意味着不讲财务效益否则它必将是短命的而是在政策性定义下的非主动竞争性的自然盈利与之相反在经济有效性目标驱使下商业性金融机构在资源配置中往往呈现出趋利3性强的特点按照市场法则和比较收益原则其业务宗旨必然也必须着眼于每一项经营活动每一笔业务都能盈利即追求利润的最大化3运行机制不同一是政策性金融具有特定而有限的业务领域和对象不同商业性金融竞争而商业性金融一般没有融资项目选择的限制只要有利可图就会积极主动去竞争二是政策性金融遵循特殊的融资原则表现为特殊的融资条件或资格特别的优惠性如低利率贷款可得性等而商业性金融以市场为导向一般不会提供优惠利率在融资中会较多考虑风险因素追求安全性流动性与盈利性三性的有机统一三是在金融功能上商业性金融通过接受活期存款而具备派生存款或信用创造的功能而政策性金融不仅具备信用创造功能而且独具以下特有功能直接扶植与强力推进功能逆向性选择功能诱导与带动性功能补充与辅助性功能专业性服务与协调功能等政策性金融的这些特有功能是任何商业性金融机构所难以充当或完成的四是政策性金融机构种类繁多各自依据特定的单一法律或法规开展活动不受普通银行法的制约是特殊公法法人而商业性金融只在一般银行法证券法保险法规定的业务领域内开展活动并不是一个机构就有一部法律所以各国立法当局也是严格将金融类法规分为针对商业性金融的同针对政策性金融的两大类4资产与负债结构不同从负债结构上看充足优惠和稳定的资金来源是政策性金融机构赖以发挥其功能作用的前提和基础体现了政策性金融负债的内在规定性据此政策性金融机构资金来源的主要渠道是政府供给资本金发行债券筹资借款从财政央行其他政府部门以及国外政府和4国际金融组织等借入资金等而商业性金融机构的负债主要是各种期限的储蓄存款从资产结构上看政策性金融机构遵循政策性效益性安全性流动性有机统一的原则主要从事期限长风险高额度大条件优惠的批发贷款项目开发投资信用担保等资产业务而商业性金融机构在信贷资产盈利性安全性流动性原则和资产负债比例管理约束下主要从事风险低期限短流动性强而且能盈利的资产业务5监管或监督的主体与客体不同通常人们所称的金融监管确切地说是国家金融监管当局居高临下的官对民的依法对一切商业性金融机构企业与市场的监督管理简称金融监管而对政策性金融则没有专门的监管当局世界各国概莫能外各国既不将其纳入一般的金融监管的范围也不设专门的监督机构而是依据各自特殊的专门的政策性银行法形成一种特殊的监督机制与监督权力结构由最高立法当局国家元首与政府首脑国家相关机构与部门审计部门以及董事会与理事会从立法行政人事任免审计监督检察等不同角度分别进行是国家代表公众利益依法对政策性金融机构不是企业是政府机构或部门或准官方机构进行的一种特殊形式的协商协调监督与检察二当代政策性金融的战略地位与不可替代的作用更为凸显事实上理论与实践两方面的研究表明政策性金融的产生存在与发展有更为深刻的经济金融与社会根源它是市场缺陷与政府干预资源配置主体宏观主体与微观主体和资源配置目标经济有效性与社会合理性错位与失衡的必然结果这也就是各种形式的政策性金融在世界各国得以长期存在并日益普遍发展壮大的深刻原因5在当代政策性金融的战略地位与不可替代的作用更为凸显它在贯彻与实现国家宏观经济金融发展战略例如开发性政策性金融中小企业政策性金融农业政策性金融社会发展战略例如社会保障保险政策性金融资产重组与管理政策性金融促进经济增长与扩大就业稳定社会方面对外经济金融发展战略和政治外交战略或意图维护国家资源安全经济安全以及提高国家国际竞争力例如进出口政策性金融外汇投资管理政策性金融等方面就比商业性金融更为直接更为强而有力从而更为有效所以它们的地位是战略性的其作用是巨大的和不可替代的当然也就不是暂时性的和可有可无的所以当今世界各国的政策性金融正方兴未艾地普遍发展着以进出口政策性金融为例据不完全统计现在全世界七八十个国家有进出口政策性金融机构从国家总数的角度看似乎只有半数国家有此类机构但不容否认的是全球贸易的80是在不到20个国家之间进行的七八十个国家已囊括全球贸易的95以上特别是在经济全球化的条件下对外经济贸易活动的特殊战略重要性空前提高进出口贸易特别是出口及对外投资对一国经济发展国家安全经济与资源安全扩大就业社会发展稳定以及提高国民福利等方面的作用与贡献是重要的独特的和不可替代的然而在世界贸易组织框架之下严格禁止各种形式的政府补贴但却默许进出口政策性金融的存在与支持形成一块特殊的保留地与例外从而事实上成为各国间的一个特殊竞争领域目前从中国进出口政策性金融的综合实力来看要实实在在地完成支持我国机电产品特别是成套设备出口的任务在近4000亿美元的出口产品中l2是机电产品仅仅有今天的区区50亿元人民币的资本金和这1000多亿元资产总额是远远不够的差得多得多说得尖刻点像味精胡椒面调味可以解渴解饿还不行所以中国的进出口政策性金融决不是应该不应该存在的问题而是迅速做大做强并形成与其宗旨职能相协调均衡的综合实力的问题当然在我国要一步到位是极为困难的但认识应该是明确的目标是坚定的解决问题显然是逐步的和坚持不懈的6三当前将政策性金融与商业性金融两者混淆等同的原因与后果长期以来理论界与实际部门将政策性金融与商业性金融两者混淆等同这是影响中国政策性金融可持续发展的重要因素或根本原因具体来说将政策性金融与商业性金融混淆等同的原因主要有1国家有关决策当局对商业性金融思考关注得多对政策性金融的关注较少对如何有效监督政策性金融以维持其可持续发展则关注得更少尤其是没有将政策性金融提到与商业性金融对称平行并列的战略高度进而实施更为均衡有力的规划与对策2政府有关部门理论界以及社会各界对政策性金融的认识也较模糊对其性质职能战略地位与不可取代的巨大作用认识不足存在不少曲解与误解亟待纠正与提高政策性金融机构自身宣传也不够对此更缺乏系统深入和超前性的研究亟待强化以便优化政策性金融健康发展的内部环境3立法严重滞后缺乏法律的有力支持保护制约与监督中国的政策性金融机构整体而言已存在运转十年但时至今日仍未有任何一部专门的特殊的相关法律只有政府文件与章程这是极不正常的严重制约政策性金融的健康发展4中国的政策性金融还存在严重的制度性缺陷与结构性失衡例如就体系的完整性而言还有不少空白或缺失住房信贷银行中小企业发展银行教育发展银行外汇投资管理公司等亟待建立从空间结构方面来讲全国性的多区域性的地方性的无或少职能任务重资7本及资金实力弱二者严重失衡资本与资产结构严重失衡资金来源与资金运用结构失衡将政策性金融与商业性金融混淆等同也必然将国家对政策性金融机构的监督与对商业性金融机构与市场的监管即金融监管混为一谈同时也造成了我国政策性金融发展严重的不协调与不均衡的一系列问题如商业性金融与政策性金融总量与结构总体上还不协调均衡国家资源配置宏观主体与微观配置主体宏观目标社会合理性与微观目标经济有效性间不够协调均衡赋予政策性金融的特殊宗旨目标任务与其拥有的资本与资金综合实力之间的不协调均衡其性质职能的特殊公共性政策性非盈利性与其具体业务运营管理的市场性之间不协调均衡履行其公共性职能而产生的财务缺口与其自动补偿机制间不协调均衡国家对政策性金融的全力综合配套支持与适度监督间的不协调均衡等等诸如此类的问题在很大程度上严重影响了中国政策性金融的可持续发展作者系辽宁大学国际金融研究所所长教授本文刊载于海外投资与出口信贷杂志2004年第1期