在热月党建立的政权的历史上，果月十八日是两个截然不同的时期的分界线：政变结束了比较自由的立宪制尝试。第二届督政府——我们惯于这样称呼它——不但采用了已被其前任多少放弃的非常措施，而且又想出了迫使它的敌人不敢讲话的新镇压措施。由于大陆和平的实现，它已能把更多的精力集中在内政方面，但它始终不能取得舆论的支持。
一、督政府的恐怖统治
督政府虽然以恐怖手段支撑其独裁统治，但它毕竟没有把恐怖主义发展到1793年的程度，因为外国的威胁暂时已不再存在，国内的叛乱者也已沦为打家劫舍的盗贼。最高法院办事拖沓，态度暧昧；人们有时诉诸普通的刑事法庭，那里也有类似的缺点；革命法庭始终没有恢复。人们对非常案件采取军法审判；在果月十八日后，军法审判主要用于对付地方骚乱，虽然只是在南部的个别地方曾出现过比较严重的骚乱。立法团只是在共和六年穑月这一个月内准许抄家，但这种准许其实完全是可有可无的形式，正如乡村中打猎不需经过任何人批准一样。地方当局虽然无权捕人，但它们步督政府之后尘，下令对嫌疑犯执行为期不等的关押。通信秘密和个人自由均不被尊重。政府分批取缔了许多报刊，留下的几家变得没有政治色彩。书刊和戏剧也逃不过警察的专横检查。
以下三种人是主要的打击对象：强盗、流亡者和神甫。
一项新的非常法规定盗匪按军法审判，两人以上作案者处以死刑，这使人不能不联想到过去的重罪法庭，并使人想象到未来执政府的特刑庭。
惩治流亡者的问题在理论上似乎是清楚的，但在实行中却不无困难，因为流亡者的名单常有差错。督政府历来反对任何玩忽法律的行为，军事法庭和地方当局也就审慎从事。尽管如此，至少在共和六年，对流亡者的处决仍在进行。流亡者亲属仍受共和四年雾月三日法的约束，在遗产预分前不能支配他们的财产。督政府的一些成员准备走得更远。尤其是西哀士，他甚至主张驱逐所有贵族。这个建议遭到了强烈的反对，两院于共和六年霜月九日（1797年11月29日）仅决定取消贵族的居住权，除非他们像外国人加入法国国籍那样提出申请；这对那些对革命有功之人自当别论。由于名单迟迟定不下来，这项法律也就成了一纸空文。
神甫的地位比流亡者更不明确：1792年和1793年的有关法律是否仍可执行，始终没有作出决定；警务部长于共和七年重申，被流放的神甫返回国内者将遣送圭亚那。但是，许多神甫同时也出现在流亡贵族的名单上，据说约有四十余人因此丧命。军事法庭和地方当局对另一些神甫网开三面，警务部长于共和七年表示，被告可对其身份提出异议。
在另方面，督政府往往根据特别法令，将拒绝宣誓仇恨王政的，甚至其他遵纪守法的神甫遣送流放地。但是，它也曾一次把九千二百三十四名比利时教士统统判处流放。在共和国的其他地区，约有一千七百至一千八百名神甫受到同样的打击。实际上，仅有三艘船开往圭亚那，英国截获了一艘，其他两艘共载有二百六十三名流放者。另有一千一百余名被禁闭在雷岛和奥列龙岛。老弱病残者悉遭关押。犯人待遇恶劣，死亡甚众（年老病死也是其中的原因之一）。
对教徒们说来，新的恐怖统治还表现为重新执行共和四年葡月七日法——禁止公共的宗教仪式，破除信仰的外部象征，出售不再有神甫定期举行祭礼的教堂。督政府分子对共和历和旬末礼拜的热衷也使教徒感到愤懑。督政府明令规定，各政府部门必须严格使用共和历；共和四年热月十七日（1789年8月4日）法和果月二十三日（9月9日）法确认了旬末休息一天，并规定了应予庆祝的节日。此外，督政府既无力负担公立学校的经费开支，又鉴于公立学校遭到坚持教会教育的家长的抵制，便对私立学校——几乎全部由天主教主办——横加限制。它下令将私立学校置于市镇当局的监督之下，禁止公职人员的子女进私立学校上学，并表示政府官员今后将从公立学校毕业生中选拔。这些措施看来并未真正奏效，但也有一些教会学校因此关了门。
被称作“不流血的断头台”的流放政策给人们留下很坏的印象，但督政府的恐怖统治毕竟杀人不多。由军事法庭判处枪决的至少有一百六十人，刑事法庭的死刑判决尚无统计。随着时间的推移，人们对最残酷的刑罚越来越明显地表示反感。1798年8月后，不再有人被遣送圭亚那流放；1799年3月后，仅一名流亡者被处死。督政府分子比雅各宾分子更加聪明，他们的恐怖不针对特定的社会阶层，因而广大居民并不觉得受到威胁。镇压完全由政府执行，没有设立监视委员会。监视委员会固然因熟悉当地情况而有效率，但往往夹杂着个人恩怨和种种敲诈。只是到了共和七年末，当王党同外国的勾结激起普遍的愤慨时，恐怖统治才有重新加剧的危险。然而，许多法国人把恐怖统治同督政府的宗教政策联系在一起，这在很大程度上造成了督政府的不得民心。
拉雷韦里埃等部分共和分子对推行镇压政策仍嫌不够，还要像“暴君罗伯斯庇尔”那样用最高主宰的公民宗教反对天主教。大多数共和分子始终不同意这么做。但是，少数人仍跃跃欲试，并于1797年1月创立了“博爱教”。这一与共济会具有类似信条的新教会从未深入群众；自1796年起，在罗蒂埃·德·蒙塔洛的创导下，共济会恢复了活动。政府把主要精力放在改善小学教育方面，但因经费支绌而毫无作为。实际上，它仅开办了几所高等学校和筹建了由“观念学派”所控制的法兰西学院。在推行共和历和旬末礼拜的同时，政府打算扩大宣传，但也没有结果，因为这不但遭到天主教徒的反对，而且也打乱一般人的习惯，使人们感到不便。
督政府虽然得不到舆论的支持，却至少用恐怖手段使反革命在大陆和平期间无力反抗；一旦实行恐怖，谁也阻止不了督政府转移目标，当雅各宾派重新成为它的可怕对手时，恐怖措施也就转而针对这些人了。
恐怖是专政的必要手段，但恐怖却弥补不了领导者的无能和政权组织的不完善。梅兰参加督政府后曾起过一定的作用，但他的副手弗朗索瓦·德·纳夫沙杜只是一名行政官员。共和四年的部长中仅留用了拉梅尔，除比利时人朗布莱奇外，人员更替并未使督政府有新的起色。许多督政府分子表示，不该像山岳派那样暂停执行宪法，而应修改宪法，以便不断加强行政权。西哀士和塔列兰，大概还有斯塔尔夫人和本雅明·贡斯当，共同进行了周密的策划。塔列兰通知波拿巴说，西哀士打算去拜访他，策划者对将军的答复早已心里有底。波拿巴主张取消立法团对战争与和平的决定权和对税收的批准权。他说：“根据我的设想，政府应该是国民的真正代表。”两院自然不打算这么做，因而两次建议督政府在若干年内暂停选举。三督政在果月十八日曾要求议员赞同这一创议，但不敢同时要求扩大他们自己的职权。机会既已错过，那就必须发动一次新的政变，因为合法地修改宪法需要很长时间。三督政在政变问题上意见不能一致。拉雷韦里埃认为，破坏宪法正是为了保存宪法；勒贝尔对巴拉斯，尤其对波拿巴，很不放心。尽管督政府变得更强有力了，但对两院和国库仍毫无办法，各州的地方当局也很不稳定。
在几个月内，共和派的团结至少在表面上已经恢复。丧失被选举权的山岳派得到了平反；一些雅各宾派被政府重新录用，对报纸的控制也有所放松。在冬季结束前，人们几乎可以认为，督政府最害怕的还是军事将领。奥热罗因为没有当上督政，正大骂忘恩负义。波拿巴在共和六年霜月二十日（1797年12月10日）对巴黎给他的隆重接待表现冷淡和傲慢，并针对巴拉斯的演说，讲了下面这句名言：“一旦法国人民的幸福有了最好的组织法作保障，全欧洲都将获得自由。”在随后的几个月里，人们仍征询他对外交事务的意见，他比任何人都更加有力地推动共和国走上他所主张走的那条道路。
二、第三次反动：共和六年花月二十二日（1798年5月11日）
选举制度原封未动，政界满怀焦虑地等着改选的到来；这次改选很可能在春末改变果月十八日的结果。
改选涉及的面相当大：由于不久前撤销了部分议员的职务，应该补足的议席达四百三十七个，其中包括“终身”议员的一半。人们决定采用在共和五年被认为背离代议制原则而遭否定的预防措施。共和六年雨月十二日（1798年1月31日），立法团宣布自己负责对新任议员的资格审查，因而二百三十六名原国民公会议员将同二百九十七名现任议员一起参加对即将代替他们的新选议员的清洗。二十四日（2月12日），在职的两院确定于花月二十七日（5月16日）选举新督政，也就是说，把改选权抓住不放。改选结果是让特雷拉取代弗朗索瓦·德·纳夫沙杜。
人们逐渐觉察到，王党分子或者已经被排斥，或者因害怕而不再投票，但对现政权不满的人仍不选现任议员。这种状况岂不对雅各宾派有利？他们领导着许多宪政小组，在行政官员中朋友甚多，他们的宣传也使人担心，拉雷韦里埃总以为恐怖分子会暗杀他，因而惴惴不安。梅兰或许真的感到担忧，或许出自策略需要，扮演了卡诺的角色，他警告资产阶级应防止共和二年民主制的再现。《政府通报》提醒有产者注意，“无耻的无政府主义正宣扬罗伯斯庇尔的平均和平等，向一无所有者许诺将把有产者的产业分给他们”。本雅明·贡斯当从理论上作了进一步的论述。其实，新雅各宾派同无套裤汉已不再有联系，但“社会恐惧”过去对热月党人有用，现在对督政府分子有用，将来对波拿巴依然有用。巴拉斯高声反对在共和派内部制造分裂，但也毫无用处，因为其他几名督政另有自己的小算盘。督政府与两院争吵不休：问题在于督政府不仅要排斥雅各宾派，而且要排斥拉马克这样的独立派（尽管拉马克原是吉伦特分子），以便在议会中取得驯服的多数。波拿巴后来指出：“决不容许反对派的存在。”打定主意以后，督政府对这次选举作了认真的准备。它免除许多官员的职务，在许多城市宣布戒严，并借口检查路捐执行情况，派遣巡视员携带命令和经费送交各地的特派员。梅兰的拿手好戏正是大搞分裂，以便操纵对立的各派。
选举的结果没有任何地方可以使资产阶级感到惊慌，但人们认为，新的立法团大概不会像以往那么顺从。由于议会将在牧月一日（5月20日）开会，必须赶紧动手。督政府的亲信拟出了一份应予剔除的议员名单，提交两院通过。共和六年花月二十二日（1798年5月11日）法规定：在未发生分裂的八个州中选出的议员均被除名，议席空缺待补；在十九个选区中当选的分裂分子准予取得议员资格；在别的选区中也有个别当选议员被撤销；另有六十余名行政官员和法官被驱逐。总计共有一百零六名当选议员受到花月法的制裁；约有六十名反对派逃过了厄运。花月二十二日选举进一步表明，政府的势力——六十八名特派员、十七名一般官员以及一百零六名行政官员和法官，其中大部分都依靠督政府才谋得官职——进入了两院。立法权的地位正继续下降，国家官吏闯入立法机构将长期毒化代议制的气氛。
失望接踵而来。多数议员眼看许多备受他们尊敬的人竟被除名，他们在不满之余，暗中对他们服从的领导人怀有怨望。在反对派方面，吕西安·波拿巴危言耸听地抨击当局。督政府达到了权力的巅峰，它的垮台也就为期不远了。
三、财政问题与国民经济
然而，督政府的业绩主要是在果月十八日后的二十个月内完成的；人们对此没有作出公正的评价，尽管督政府远不止在经济方面为执政府作了准备。
当务之急是要恢复经济。两院迅速采取措施，再次削减债务。国家债册仅留有或登记有债权人三分之一的证券，这些证券可用于纳税和支付购买国有产业时必须用铸币偿付的部分，余下三分之二的证券改作银行券，可与其他“死价值”一样抵偿购买国有产业的其余部分价款。这就是所谓“拉梅尔清账”或三分之二的信用破产，也就是共和六年葡月九日（1798年9月30日）对世袭年金和霜月二十四日（12月14日）对终身年金、养老金以及对待积欠债务和浮动债务提出的解决办法。
预算因此减少了一千六百万，并且不留尾欠。余下的事是争取财政收支平衡。为了加快征收直接税，各州均成立了税务局：督政府的特派员与纳税人代表一起确定课税基数和制表造册。但特派员往往忙于其他事情，对征税业务也不在行，因而这次改革没有取得预期的成果。看来，派遣税吏前往欠税人家里索取的措施比较有效。两院还决定开征新税，特别是路捐，但仍毫无计划地批准各种开支以及缓纳税款。两院始终不愿增设间接税，后来虽勉强予以同意，但也只是由市镇当局征收。共和六年的财政赤字高达二亿五千万。共和七年初，正值秋季，也许因为大陆战争又迫在眉睫，两院终于批准了关于征收营业税、印花税、注册捐、地产税、动产税等基本法，其中一些税则或者长期有效或者至今有效。此外，两院还设立了一项门窗直接税。增税措施在短期内仍不能使财政收入显著增加，出售国有产业不足以应付非常开支；主要财源来自对英作战的一笔八千万借款以及对“姊妹共和国”的榨取。
国库罗掘俱空，“金钱”主宰一切：督政府继续对金融家曲意奉承，听取他们的要求。乌佛拉尔、海盖洛、保莱、范勒尔贝格、塞甘和朗热小姐的丈夫西蒙的名声都与日俱增。官员和政客中贪污成风：1798年8月，国防部长谢雷的几名助手被撤职，其中就有部长的兄弟，人们认为他是受贿的主犯；许多丑闻暴露了军需供应中的舞弊行为。督政府制伏不了国库，叛国者混迹其中：共和六年热月，国库中的叛国分子用拒付军费的办法，导致了第二次爱尔兰远征的失败。
大陆的和平仅维持了一年半时间，而不是执政府时期的四年，执政府还取得一年的海上和平。督政府的政绩较为逊色原是不足为怪的。更何况，由信用破产和价格下跌带来的通货紧缺使督政府面临重重困难。货币不足使贷款利息超过百分之十，短期借款的月息也高达百分之七。培勒戈和雷卡米埃于1796年创办了“往来客户银行”，1797年又出现了“商业透支银行”；外省也开办了几家货币发行银行。但两院始终拒绝承认这些银行发行的纸币为货币，国库也不予接受，这些银行只是以透支形式为其股东的商业往来服务。
价格下跌还促使了经营积极性的下降。1796年和1798年的丰收导致粮食过剩，加上1798年葡萄酒销售不畅和出现干旱，农民被迫卖掉牲畜。政府从中得到好处：生活好过了，社会秩序也日趋安定。但是，收入长期不高使大农庄主、富裕农民和大地主对督政府十分不满，而他们多数又都是选举人。
农业危机反过来影响到工业，制造商很难弥补增税、征购和战争给他们造成的亏损。国内运输遇到许多困难：道路破坏严重、运河年久失修、盗匪出没抢劫。海上贸易困难更大：商船日益减少；殖民地与本土几乎不再有联系；远征埃及切断了法国同土耳其和中东的来往。
鉴于以上情况，督政府在经济方面所做的努力无法取得重大成果。出力最多的要算是在共和六年就任内政部长的弗朗索瓦·德·纳夫沙杜。他曾设想过许多计划，但最终只能发些通报和给人们一些鼓励而已。共和七年葡月二十四日（1798年10月15日），他主持了国家博览会的开幕式。法国基本上仍是个农业国，生产水平仍低于1789年，农业发展十分缓慢。经济萎缩势必影响财政收入，而沉重的军费又使财政陷于百孔千疮的境地；哲学家关于国民教育和社会救济的理想原则曾由山岳派付诸实施，如今越来越显得只是好大喜功的空想。必须像过去那样，踏实而缓慢地去争取进步。在这方面，弗朗索瓦·德·纳夫沙杜是最能干的组织家：在他的创导下，设置了公共教育委员会，筹建了“法兰西子弟学校”，接受奖学金生入校寄宿，以补充中心学校的不足；每个市镇均设立“济贫办公室”，负责救济事务，其开支有时由市镇征收的税款提供。
法国人的生活改善不大。督政府只是依靠和平才能维持下去，因为它的部队大部分由其附庸国供养。随着战火重起和军事失利，军队退到了国境线内，军事负担再次加重，使政府走投无路。
