经济责任审计与国家审计.docx

经济责任审计与国家审计年月中国共产党第十七次全国代表大会把健全经济责任审计制度写入了十七大报告今后健全经济责任制度将成为国家审计工作的一项重要任务和使命正确看待经济责任审计在国家审计中的地位和作用处理好经济责任与传统国家审计的关系对于健全经济责任审计制度至关重要本文从审计理论审计体制审计职能和审计类型等方面探讨了经济责任审计对国家审计的丰富和发展希望能够有助于更新观念对健全我国的经济责任审计制度有所裨益一经济责任审计对国家审计理论的丰富和发展现代国家审计是民主政治发展的产物根据传统的国家审计理论观现代国家审计的理论基础是人民主权论和受托责任论人民主权亦称主权在民是指国家权力来源于人民归属于人民置于人民的控制之下人民是一切国家权力的所有者但人民一般不直接行使国家权力而是把国家权力委托给专门的国家机关及其工作人员去具体行使以发挥国家机关的各种职能巧妇难做无米之炊国家机器的运转必然消耗一定的社会资源为此人民让渡一部分私人财产权利从而形成了国家的财政权力和国家财产所有权国家的财政权力和国家财产所有权来自于人民私人财产权利的委托和转化是人民的同意和授权人民主权理论阐明了国家财政权力和国家财产所有权的政治合法性确立了无代表不纳税原则否定了君权神授说把国家财政权力和国家财产所有权从封建君主手中夺回来变成了人民主权根据受托责任论人民是国家财政权力和国家财产所有权的委托人行使国家财政权力和国家财产所有权的国家机关及其工作人员是人民的代理人代理人必须对委托人承担行使国家财政权力和国家财产所有权的责任对国家机关及其工作人员行使国家财政权力和国家财产所有权的活动即财政财务收支活动的责任进行检查和评价就产生了现代国家审计经济责任审计丰富和发展了传统的国家审计理论经济责任审计是党组织依据干部管理权力委托国家审计机关对国家机关和国有企业中的领导人员履行个人经济职责情况的检查和评价虽然人民主权论和受托责任论仍然是经济责任审计产生的理论基础但是经济责任审计为这种理论基础增添了新的内涵首先在传统的国家审计理论中委托代理关系中的财政权力和国家财产所有权属于国家权力的范畴而在经济责任审计中委托代理关系中的经济权力是一种执政权力虽然国家权力和执政权力最终都来自于人民的同意和授权但是国家权力和执政权力分属于两个不同的权力系统是两种不同性质的权力其次从委托的权力内容看传统国家审计观讨论的经济权力内容是国家财政权力和国家财产所有权而经济责任审计中涉及的经济权力更加广泛除国家财政权力和国家财产所有权外还包括其他经济权力例如国家宏观调控权市场规制权等最后从民主政治制度的角度看传统国家审计理论在人民主权论和受托责任论方面主要涉及到代议民主制度中的代议机关和政府机关之间的委托代理关系主要关注的是政府的责任政党制度是代议民主政治制度的核心传统国家审计理论不涉及政党政治方面的内容而经济责任审计直接涉及的是执政党和国家机关之间的委托代理关系不仅关注政府中主要负责人的责任而且还关注其他国家机关例如司法机关负责人的责任以及执政党组织内部负责人的责任经济责任审计进一步深入到代议民主制度中的政党制度执政党的执政方式国家公务员制度等方面不难看出经济责任审计的理论基础除了人民主权论和受托责任论还包括党的领导理论执政理论两官分途等其他理论经济责任审计的发展为国家审计理论的进一步发展提供了新的动力和源泉二经济责任审计对国家审计体制的丰富和发展近几年来国家审计体制改革一直是人们讨论的热点问题尽管对于我国的审计体制要不要改革以及如何改革见仁见智观点各异但是学术界似乎达成了一个基本的共识这个共识就是当前世界各国的国家审计体制有四种类型立法型司法型行政型和独立型我国的国家审计体制属于行政型在这种共识基础上有观点认为在这四种审计体制类型中行政型审计体制的缺点是审计独立性不足我国审计体制是行政型审计体制独立性不足的弊端已经凸显我国审计体制改革的理想模式应是走立法型审计体制的道路使我国的最高审计机关隶属于人大令人遗憾的是这些关于国家审计体制的观点几乎都没有论及经济责任审计经济责任审计的产生和发展暴露了传统国家审计体制观的局限性国家审计体制的核心内容是机构设置和权力配置从权力配置的角度看传统国家审计体制观的理论出发点是三权分立传统国家审计体制观依据立法权行政权和司法权的不同把最高审计机关隶属于国家立法机关的称作立法型审计体制隶属于行政机关的称作行政型审计体制具有司法性质的称作司法型审计体制如果最高审计机关独立于三权之外只对法律负责的就是独立型审计体制立法型的代表是英国美国加拿大等行政型的代表是中国司法型的代表是法国独立型的代表是德国和日本传统国家审计体制观对国家审计体制的分类方法不适用于经济责任审计在权力配置上三权分立反映的是国家机关内部立法机关行政机关和司法机关之间的权力关系而经济责任审计反映的是执政党与国家机关之间的权力关系即党政关系经济责任审计的存在使国家审计体制权力配置的内容从国家权力内部三权之间的横向配置扩展到国家权力外部即执政权力与国家权力之间的配置传统的国家审计体制分类中没有那个审计体制类型可以涵盖经济责任审计的这种权力配置从机构设置方面看目前全国各地普遍建立了由纪检组织监察人事审计国有资产管理部门组成的经济责任审计联席会议制度成立了由党委政府领导同志任组长的经济责任审计工作领导小组建立了专门工作机构配备了专职审计人员经济责任审计的产生和发展无论在机构设置还是权力配置方面都为我国的审计体制增添了新的内容传统的国家审计体制观已经无法解释这种新的审计体制变革事实上即使在经济责任审计产生之前以三权分立为理论前提的传统国家审计体制观也不适用于解释我国的国家审计体制以往从三权分立出发把我国的国家审计体制划分为行政型审计体制原本就是不妥当的这是因为我国国家权力的横向分权包括立法权行政权和司法权与西方国家的三权分立具有本质的区别邓小平曾经说过西方的民主就是三权分立多党竞选等等我们并不反对西方国家这样搞但是我们中国大陆不搞多党竞选不搞三权分立两院制我们实行的就是全国人民代表大会一院制这最符合中国实际那么我国的国家审计体制究竟是一种什么样的审计体制呢我们认为我国的国家审计体制是一种混合型审计体制我们之所以把我国的国家审计体制称之为混合型审计体制是因为我国国家审计体制的机构设置和权力配置具有如下特点一是我国审计机关属于各级政府的一个行政部门并在行政首长的领导下开展审计工作从这些方面看我国的审计体制是行政型审计体制二是我国审计机关每年必须依法向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告而且审计工作报告中指出的问题的纠正情况和处理结果也必须向本级人民代表大会常务委员会报告此外必要时人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议这些都表明虽然我国审计机关在机构设置上不直接隶属于于立法机关但是在权力配置上却仍然接受人大的领导从这个角度看我国的审计体制又具有立法型审计体制的特征三是经济责任审计的产生和发展无论在机构设置和权力配置方面都为我国审计体制增添了新的内容根据经济责任审计的机构设置和权力配置在本质上经济责任审计属于一种政党型审计从这个角度看我国的审计体制又具有政党型审计方面的特征这就是说我国的国家审计体制同时具有行政型立法型和政党型审计体制的特征故而我们称之为混合型审计体制三经济责任审计对国家审计职能作用的丰富和发展审计活动反映了审计授权或委托人被审计人审计人三者之间的关系审计的发动来自审计授权或委托人而审计授权或委托人发动审计的原因是基于审计授权或委托人与被审计人之间的责任关系它是审计产生的客观基础审计人接受审计授权或委托人的授权或委托对被审计人履行责任的情况进行检查和评价向审计授权或委托人提出审计报告审计授权或委托人依据审计报告的结论对被审计人采取相应的措施如果审计报告表明被审计人切实履行了应有的职责审计授权或委托人将会解除被审计人的责任或予以奖励否则将对被审计人作出相应的处理处罚由此看来在审计授权或委托人被审计人和审计人三者构成的审计关系中审计活动的功能在于维护和促进被审计人的责任维护和促进被审计人的责任实际上就是对被审计人进行责任监督责任监督是审计活动所固有的功能是任何审计活动都具有的功能在不同的审计关系中由于审计人所拥有的职权不同审计职能也各不相同责任监督是审计的固有功能表明了审计能够做什么这种固有功能只有与一定的职权相结合才能变成具体的审计职能审计职能是指审计机构及其工作人员行使职权履行职责过程中具体表现出来的应有功能审计职能是由审计职权决定的是审计职权的体现审计职权是抽象的审计职能是具体的审计职能是审计职权的具体表现形式一种审计职权可以有多种审计职能表现形式通常人们所说的国家审计内部审计和社会审计实际上反映了三种不同类型的审计授权或委托人被审计人和审计人构成的审计关系在这三种审计关系中由于审计授权或委托人授权或委托给审计人的职权性质不同国家审计内部审计和社会审计的职能也各不相同一般认为国家审计职能以监督为主内部审计职能以监督和评价为主民间审计职能以鉴证为主对国家审计来说由于各国法律赋予审计机关的职责不同其国家审计的职能也有所差别例如大多数国家的审计机关都可以开展绩效审计但是有些国家的审计机关则不具有这方面的职权或职责因而不具有对绩效责任的监督职能我国年月日起实施的新修订的审计法在第三章审计机关职责中增加了一条有关经济责任审计的规定明确了审计机关开展经济责任审计的法律地位审计机关职责的变化必然导致国家审计职能的改变这就要求我们必须转变关于国家审计职能的传统观念一种审计职权可以有多种审计职能表现形式经济责任审计对传统国家审计职能的丰富和发展主要表现在以下几个方面二在为党委人大政府决策服务方面的职能为人大和政府决策服务是传统国家审计的重要职能传统国家审计在为人大决策服务方面主要表现在向人大提供预算执行情况方面的真实可靠的信息为人大审查和批准预算以及作出改进预算管理方面的决议服务在为政府决策服务方面主要是就国民经济运行中一些重大问题带有苗头性倾向性的问题提出预警和建议为决策机构提供翔实科学准确的信息同时揭露和查处由于决策失误导致的重大损失浪费问题与传统国家审计不同的是经济责任审计的服务对象主要是党委中国共产党是我国社会主义建设事业的领导核心是我国各种重大方针政策的决策者一个中心两个基本点是党在社会主义初级阶段的基本纲领以经济建设为中心是兴国之要是我们党和国家兴旺发达和长治久安的根本要求经济责任审计通过向党委提供重大经济政策制定和执行方面的相关信息能够服务于党委在经济工作方面的决策从而加强党对经济工作的领导同时通过对政府部门特别是经济管理部门领导干部进行审计经济责任审计还能够为政府经济决策服务四在干部管理方面的职能根据党政领导干部选拔任用工作条例的规定在考察党政领导职务拟任人选时对需要进行经济责任审计的考察对象应当委托审计部门按照有关规定进行审计在实践中任前任中和离任经济责任审计已经成为考核和管理领导干部的重要依据经济责任审计的这种职能是传统国家审计所没有的五在加强和改善党对经济工作的领导方面的职能改革开放以来建立和完善社会主义市场经济体制和实施依法治国基本方略党对经济工作的领导方式从直接领导转变成了间接领导在间接领导方式下中国共产党首先要把它代表的最广大人民的意志汇集起来把他们的根本利益通过提案建议等形式综合表达出来然后使党的主张经过人大转化为国家意志形成法律使党的建议经过政府转化为具体的经济发展战略计划政策等党的主张和建议一旦转化为国家法律和被政府采纳就能够在国家权力系统的支持下得以贯彻执行从而实现党对经济工作的领导在间接领导方式下党所提出的关于经济工作的各种主张和建议是党关于经济工作的路线方针和政策属于政治领导的范畴邓小平曾经说过政治路线确立了要由人来具体地贯彻执行由什么样的人来执行是由赞成党的政治路线的人还是由不赞成的人或者是由持中间态度的人来执行结果不一样这就是说党对经济工作的政治领导还必须有党对经济工作的组织领导来保证经济责任审计一方面能够通过为党委进行经济决策服务加强和改善党对经济工作的政治领导另一方面能够通过干部管理监督加强和改善党对经济工作的组织领导经济责任审计能够实现党对经济工作的政治领导和组织领导的有机统一例如每年年底召开的中央经济工作会议都会提出下一年度经济工作的重点和方向集中体现了党中央对经济工作的政治领导中央五部委经济责任审计工作联席会议办公室可以根据中央经济工作会议的精神和要求拟定下一年经济责任审计工作的指导意见从而把党对经济工作的政治领导和组织领导结合起来以往人们在讨论经济责任审计的职能时主要关注的是经济责任审计在干部管理监督和党风廉政建设方面的职能我们认为今后应当注意发挥经济责任审计在加强和改善党对经济工作的领导方面的职能这也是经济责任审计应有的重要职能发展是党执政兴国的第一要务提高党的执政能力首先要不断提高党驾驭社会主义市场经济的能力提高党对经济工作的领导水平经济责任审计能够实现党对经济工作的政治领导和组织领导的有机统一是提高党驾驭社会主义市场经济能力的有效手段四经济责任审计对国家审计类型的丰富和发展根据最高审计机关国际组织审计准则国家审计可以分为两种基本类型合规审计和绩效审计简单地说合规审计是对财务责任的检查和评价绩效审计是对绩效责任的检查和评价合规审计关注的重点是财政财务收支活动的真实性和合规性绩效审计关注的重点是公共资源人力资源财力资源和其他资源的经济性效率性和效果性随着经济和社会的发展人们对公共产品需求的不断增加政府运作的成本效率和效果引起了公众和立法机构的关注从而使得政府的绩效责任逐渐成为人们关注的焦点绩效责任与财务责任有关因为绩效责任需要承担责任的财政资源以用于向公民提供产品服务和利益两者的主要区别是首先财务责任和绩效责任所对应的公共权力不同根据权力与责任相统一的原理有什么样的权力就有什么样的责任反之亦然政府的财务责任是政府对财政财务收支活动应负的责任而政府的财政财务收支活动是政府财政权力以及国家财产所有权的体现所以与政府财务责任相对应的权力是财政权力和国家财产所有权财政权力和国家财产所有权作为公共权力它们都是来自于社会公众个人的私人财产权利来自于社会公众的委托因而应当承担相应的财务责任政府在凭借财政权力获取财政资源后要履行各种行政职能政府是一个按照职能分工构成的组织系统不同的职能部门所拥有的职权也各不相同政府的绩效责任就是政府对行使职权实现某种特定职能应承担的责任即应当履行的职责对于各个政府职能部门来说由于所拥有的职权和实现的职能不同其绩效责任也就是应当履行的职责的性质和内容也不同例如预防制止和侦查违法犯罪活动是公安部门的职责监督市场交易行为是工商部门的职责对各类学校进行管理是教育部门的职责等等其次财务责任和绩效责任的评价标准不同财务责任通常有预先设定的标准即各种法律法规和规章审计人员对财务责任的评价为正确或不正确合法或不合法绩效责任则没有固定不变的评价标准经济性效率性和效果性的内涵因具体审计事项而改变对于政府部门来说不同的职能部门分别有相应的绩效评价指标最后财务责任强调过程的合法性而绩效责任强调的是结果即对预期目标的实现程度经济责任审计是一种复合性审计类型经济责任审计是对被审计人经济责任履行情况的检查和评价被审计人的经济责任是指其个人经济职责根据权责相统一的基本原理个人经济职责是行使经济职权所应承担的相应责任个人经济职权的内容不仅包括财政财务收支活动的责任即财务责任而且还包括其他经济活动的责任即绩效责任其他经济活动的责任主要是指执行经济政策重大经济事项决策经济调节市场监管和经营管理等方面的职责这些责任属于绩效责任的范畴所以经济责任审计本身同时包含合规审计和绩效审计的内容是一种新的复合性审计类型例如对于工商局局长的经济责任审计其经济责任的内容不仅包括本部门的财政财务收支责任即财务责任还包括市场监管方面的职责的履行情况即绩效责任经济责任审计必将推动我国绩效审计的发展在我国绩效审计又叫效益审计根据我国审计法的规定审计机关有权对被审计单位的财政财务收支的真实性合法性和效益性进行检查和评价效益性的规定确立了我国审计机关开展绩效审计的法律地位然而由于审计法中的效益性指的是财政财务收支的效益性以往我国的绩效审计都没有脱离传统的财政财务收支活动另外我国审计法对效益性的规定比较笼统和粗略同时又缺少其他有关的绩效审计实施条例准则和指南等法律规范审计机关在获取非财政财务收支方面的资料时往往受到被审计单位的阻挠总体上看我国绩效审计的发展还面临着许多法律上的障碍还不能满足建立资源节约型社会环境友好型社会转变经济发展方式和落实科学发展观的需要然而相比之下经济责任审计有明确的法律授权不存在法律上的障碍作为一种复合性审计类型经济责任审计关注的重点正在从传统的财政财务收支责任向经济绩效责任转变其中绩效审计的比重越来越大经济责任审计向绩效审计的转型为我国绩效审计的发展提供了一个新的增长点经济责任审计是一种新的审计类型经济责任审计在理论基础体制模式职能作用业务类型等方面丰富和发展了传统国家审计的内涵健全经济责任审计制度是构建中国特色国家审计模式的重要组成部分