浅谈我国非物质文化遗产旅游的行政指导.docx

1浅谈我国非物质文化遗产旅游的行政指导田桂妍万里行万克夫中图分类号文献标志码文章编号非物质文化遗产既有珍贵的历史艺术和科学价值也具有重要的经济价值近年来我国的旅游业更多关注于利用有形的物质文化遗产创造经济价值均忽略了对非物质化遗产的开发利用事实上非物质文化遗产是旅游开发中一种重要的旅游资源而旅游开发则有助于保护非物质文化遗产和发展文化事业可以说以非物质文化遗产为资源进行旅游开发是经济发展和文化保护的双重需要首先从经济角度来讲旅游市场的开发为保护非物质文化遗产提供了资金保障其次从文化保护角度来讲非物质文化遗产只有在文化语境中不断地表演和自我重复才能实现它的意义和价值近年来逐渐增长的旅游市场为它提供了这样一个文化语境较之只适用于传统技艺传统医药中的药物炮制技艺和部分传统美术类非物质文化遗产项目的生产性方式保护非物质文化遗产旅游则是具有普通适用特性的非物质文化遗产的开发利用型的保护方式行政指导是行政机关在其职能职责或管辖事务范围内为适应复杂多样化的经济和社会管理需要适时灵活地采取符合法律精神原则规则或政策的指导劝告建议等不具有国家强制力的方法谋2求相对人同意或协力以有效地实现一定行政目的之行为简言之行政指导就是行政机关在其职责范围内为实现一定行政目的而采取的符合法律精神原则规则或政策的指导劝告建议等不具有国家强制力的行为行政指导是现代行政法中合作协商的民主精神发展的结果也是现代市场经济发展过程中对市场调节失灵和政府干预双重缺陷的补救方法我国的行政主体应该善用行政指导手段最大限度地促进非物质文化遗产保护和旅游开发的良性互动以发展我国的非物质文化遗产旅游业繁荣我国的文化旅游产业一行政指导主体行政指导的主体应有行为法的依据或至少有组织法的依据确保适格力求规范我国发展非物质文化遗产旅游业行政指导主体不能错位不能越位尤其不能缺位各级人民政府都是非物质文化遗产旅游业发展的行政指导主体国务院是最高国家权力机关的执行机关是最高国家行政机关领导全国范围内的行政管理工作当然也是全国非物质文化遗产旅游业发展的最高行政指导机关地方各级人民政府是地方各级人大的执行机关是地方各级国家行政机关负责管理本行政区域内的经济教育科学文化卫生体育事业环境和资源保护城乡建设事业和财政民政公安民族事务司法行政监察计划生育等行政工作并领导所属各工作部门和下级人民政府的工作指导本行政区域内非物质文化遗产旅游业的发展属地方各级人民政府的职权范围各级人民政府是综合意义上的行政指导主体其对非物质文化遗产旅游业的3行政指导是宏观层面上的行政指导依我国非物质文化遗产法之规定国务院文化主管部门负责全国的非物质文化遗产的保护工作县级以上地方人民政府文化主管部门负责本行政区域内的非物质文化遗产保护工作实施非物质文化遗产的调查制定有关的专项保护规划国务院和省级人民政府文化主管部门可以对本级政府批准公布的项目认定代表性传承人并规定了认定条件主要义务和支持措施代表性传承人无正当理由不履行传承义务的文化主管部门可以取消其代表性传承人资格重新认定考虑到非物质文化遗产旅游深切关涉非物质文化遗产的有效保护与合理利用文化主管部门理应可对其作专门指导非物质文化遗产旅游是旅游产业的新兴业态和重要组成部分旅游主管部门亦可对其作专门的行政指导鉴于非物质文化遗产旅游所涉事项复杂牵涉面较广笔者认为适宜由文化主管部门和旅游主管部门作联合指导在联合指导中指导资源来自多个部门优势互补指导力量充足易获行政相对人的认同和配合行政指导的效果应该较好这种联合指导本质上就是一种柔性的联合执法也应予以严肃规范笔者建议采行联合指导连带责任机制由参与联合指导的文化主管部门旅游主管部门对行政指导行为所可能产生的法律后果承担连带责任二行政指导方式行政指导的方式多种多样丰富多彩根据行政指导所指向的对象是否特定可以将行政指导分为针对特定对象的行政指导具体行政4指导和针对不特定对象的行政指导抽象行政指导根据行政指导功能的不同可以将行政指导分为激励型行政指导协调型行政指导管制型行政指导根据行政指导有无行为法上的法律依据可以将行政指导分为有行为法依据的行政指导和无行为法依据的行政指导莫于川教授在法治视野中的行政指导一书中对行政指导的常用方式细致概括为型类即抽象行政指导型含指导性计划指导性规划类导向性行政政策行政纲要类发布信息公布实情类具体行政指导型含指导引导辅导帮助类劝告劝戒劝阻说服类告知指点提醒提议类商讨协商沟通类斡旋调解调和协调类以及抽象具体两可型行政指导型含建议意见主张类赞同支持表彰提倡类宣传示范推荐推广类鼓励激励勉励奖励类综合运用上述型类的行政指导方式可以极大推进我国的非物质文化遗产旅游业的健康发展综观中外非物质文化遗产旅游的实践不乏一些成功的做法有关行政主体可以通过赞同支持表彰提倡类宣传示范推荐推广类的行政指导方式来予以宣导如浙江省青田县开展农业文化遗产旅游运用稻田养鱼知识鱼灯舞田鱼干的制作等无形的知识和技艺来吸引游客效果明显被列为国家级非物质文化遗产的青田石雕也已开发成为独具特色的旅游产品国外方面西班牙的叠人塔非特质文化遗产旅游和越南沙巴镇赫蒙族的非物质文化遗产旅游的成功经验亦可宣扬当然对于在开展非物质文化遗产5旅游过程中扭曲编造滥用盗用非物质文化遗产的乱象有关行政主体应可采用劝告劝戒劝阻说服类告知指点提醒提议类的行政指导方式正导行政相对人的行为发布信息公布实情是行政指导的常用方式也是一类抽象行政指导行为现代社会是信息社会及时准确系统的信息对于行政相对人来说至关重要颇具诱惑性诱导性由具有信息收集整理和运用等方面优势的行政机关其发展方向是电子政府发布官方信息提供优质的信息服务供行政相对人选择参考无疑有利于正确引导行政相对人的行为选择保证经济与社会生活的健康运行为发展非物质文化遗产旅游计我国应大力强化信息指导依笔者看来入境游能够推进跨文化交流和保护文化多样性理应是非物质文化遗产旅游的重头戏所以各级人民政府或其旅游工作部门应重点汇集和公布以下经济信息主要客源国概要中国与主要客源国关系历史进程主要客源国市场动态与基本工商信息主要客源国产业政策与旅游产业政策主要客源国经济分析主要客源国旅游市场分析邻省邻市与主要客源国的经贸旅游关系调查本地现阶段与主要客源国的经贸旅游关系调查等等三行政指导程序行政指导程序是行政主体实施行政指导所应当遵循的方式步骤等构成的一个连续过程对非物质文化遗产旅游作行政指导不仅不能缺乏程序而且应该规范程序可以说规范化的行政指导程序是推动实现从过程合理到目标合理的不二法门6在我国行政指导程序多依职权而启动这也体现了行政主体的主动行为的特性我国应讲求自愿平等协商及时等原则综合运用各类程序规范力促行政指导程序灵活多样并且具有较强的协商参与性从而保障包括非物质文化遗产旅游经营者非物质文化遗产旅游辅助服务者非物质文化遗产权的有关权利主体如集体主体在内的行政相对人的表达意愿和自由选择的权利达成经济行政民主化科学化的目标就抽象行政指导而言一般应遵循起草通告评议审议等程序对非物质文化遗产旅游作抽象行政指导评议程序尢为重要利害关系人或社会公众就行政主体通告的文件草案向行政主体提出书面或口头意见非物质文化遗产的传承主体与保护主体的参与更是不可或缺抽象行政指导的审议会制度或听证会制度亦应建立当然为了加强对违法的抽象行政指导的监督权力机关可以依法撤销违法的抽象行政指导上一级行政机关可以依法撤销或者变更违法的抽象行政指导就具体行政指导而言一般应遵循动议告知和说明听取意见等程序依我国非物质文化遗产法之规定非物质文化遗产的类别计有传统口头文学以及作为其载体的语言传统美术书法音乐舞蹈戏剧曲艺和杂技传统技艺医药和历法传统礼仪节庆等民俗传统体育游艺其他非物质文化遗产行政主体在对非物质文化遗产旅游作具体行政指导时应根据所涉非物质文化遗产资源的类别合理确定有关行政指导的内容方式力度乃至配套措施7四行政指导的保障措施所谓行政指导保障措施是指行政机关为确保行政指导行为的实效性以实现行政目的依据法律规定或行政习惯在职能职责范围内采取的某些具体措施这些措施往往具有利益诱导性或者具有精神引导性或者兼而有之在我国为取得行政相对人的配合确保行政指导的实效行政指导实务中的确需要有相应的保障措施而规范行政指导的保障措施也可以防止行政指导异化为行政命令行政强制行政处罚等结合非物质文化遗产旅游的实践我国应该采行适宜的行政指导保障措施依笔者看来对于拒不接受行政指导的旅游企业行政主体可将实情公示以让社会知悉这也算是对有关旅游企业的形象制裁毕竟民众普遍不会看好与政府沟通不畅的旅游企业如果有关旅游企业接受行政指导对非物质文化遗产作了完整保护原真保护活态保护及合理利用行政主体应该予其以配套的行政奖励较之代表性传承人上述旅游企业更为恢宏地传承与传播了非物质文化遗产应该在物质精神乃至权能上获得奖励如政府为其获得某项非物质文化遗产资源的特许经营权提供便利和协助五行政指导的法律责任现代行政是责任行政无救济即无权力无责任即无行政毫无疑问法律责任是推动行政主体正确行使行政指导权力的重要保证但在我国因缺少明确具体的制定法依据行政相对人很难就有争议的行政指导行为申请复议提起诉讼和要求赔偿使得行政指导造成的利8益损害很难得到有效的行政救济和司法救济这显然不利于我国非物质文化遗产旅游业的发展行政指导的法律责任其责任性质应是行政法律责任多为行政赔偿责任农业技术推广法对行政指导的法律责任作出规定难能可贵但却将行政指导的法律责任定性为民事赔偿责任显然有误行政指导行为虽不具强制性但却是权力性的行政行为指导方与被指导方的关系是行政主体与行政相对人的关系而非平等的民事主体之间的关系行政指导的法律责任其归责原则应是多元归责以违法归责原则为主兼采公平归责等原则依国家赔偿法之规定行政赔偿是指行政主体及其工作人员在行使行政职权过程中违法侵犯行政相对人的合法权益并造成损害国家对此承担的赔偿责任这里所谓的违法不仅包括违反法律法规规章还包括违反具有法律效力的各种规范性文件和法的原则精神乃至政策违法行为包括违法的具体行政行为和违法的相关行政行为当然也包括违法的行政指导行为行政指导方的违法抽象行政指导以及违法不作为亦会产生相应的行政法律责任行政指导的法律责任其责任范围是赔偿受指导方的直接损失这种直接损失是指因违法行政指导而使现有财产直接减少或消灭而不须考虑受指导方的可得利益或期待性利益为了平衡指导方和受指导方的法益应根据行政指导主体的位阶分别划定责任限额指导方在责任限额范围之内对受指导方的直接损失作充分合理及时9的赔付笔者主张我国修改行政复议法以及行政诉讼法的有关规定全面建构和规范行政指导的法律责任而在此之前通过修订非物质文化遗产法或颁布非物质文化遗产旅游条例先行规定非物质文化遗产旅游行政指导的法律责任因应非物质文化遗产旅游的实际需求亦为笔者所乐见参考文献刘畅张帆国际语境下的非物质文化遗产保护与旅游开发旅游管理年第期第页莫于川等著法治视野中的行政指导中国人民大学出版社年版第页莫于川等著法治视野中的行政指导中国人民大学出版社年版第页莫于川等著法治视野中的行政指导中国人民大学出版社年版第页参见曹静晖李畅论当代中国行政指导的法治化中国市场年第期第页作者简介田桂妍女苗族湖南怀化人律师法务专干主要研究方向财税法经济法国际经济法万里行男汉族江西九江人九江职业大学经管学院会计系大学生万克夫男汉族江西九江人南昌理工学院政法学院法学副教授法学博士10怀化澳海房地产开发有限公司责任编辑张娟