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行政法治视野中的社会管理创新论文 关键词: 社会管理创新/深化认识;新法治观念/机制创新/方法创新 内容提要: 推进社会管理创新是当前确保国家安全、维护社会稳定、加快法治进程以及保障公民权利的一项重要工作。从行政法治的角度出发，推进社会管理创新、提高社会管理水平，首先，应当从思想上深化认识;其次，应当通过更新观念，在全社会树立起与社会管理创新相适应的新法治观念;最后，应当通过机制创新、方法创新推动社会管理创新。在此基础之上，探索出一条符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。这也是我国深化经济、政治和行政管理体制改革，推动行政民主化建设，发展新行政法制和行政法学的题中应有之义。 传统上，人们把社会管理仅仅视为与政府的经济管理职能、政治管理职能、文化管理职能并列的一种行政职能。随着实践的发展，人们现已增进了对于社会管理的认知，逐渐接受并践行广义的社会管理概念，将其视为既是政府的社会管理职能，也是社会自治体、社会群体、社会组织的自我管理和服务范畴，也即政府职能和社会职能的复合体。2009年12月召开的中央政法工作电视电话会议提出，当前和今后一个时期，全国政法机关要深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，推动政法工作全面发展进步，确保国家安全和社会和谐稳定，为经济社会又好又快发展提供更有力的法治保障。三项重点工作有机联系、密切配合、相互影响，须要认真认识和处理好三者之间的关系。 深化认识是实现社会管理创新的思想前提 (一)研究解决社会管理存在的现实问题 从过去实行收容遣送制度，对“社会盲流”简单粗暴地进行防范、堵截、驱赶，以至于2003年发生孙志刚案件，突出暴露了收容遣送制度的严重弊端，终于引起高层重视，到废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《实施细则》，力图体现以人为本的新理念，实行新的社会管理机制，从只有管理、管制，到先服务、后管理，管理与服务相结合，可以说，这些年来我国的社会管理开始发生了很多变化。 在经济快速发展的情况下，相对而言，社会管理体制、机制和方法虽然有所进步，但是仍然可以说相对滞后，存在一系列突出的问题和矛盾。主要表现在:流动人口服务管理成为难点，一些城中村、城乡结合部成为社会服务管理的盲区;一些特殊人群得不到有效帮教管理，可能成为打砸抢烧违法犯罪事件的急先锋;对个别人借用非政府组织(NGO)名义从事有损国家利益的行为，合法有效的制约措施不足;互联网的兴起、新兴媒体的壮大，为有害信息的传播和不良舆论导向提供了可能的平台，而必要的法律规范和机制尚未相应跟进。对此，亟需加以认真研究、深刻认识、妥善解决，社会服务管理能够及时跟进、有效应对。 (二)深刻认识社会管理创新的宏观背景 人们逐渐深化认识并开始着力推进的社会管理创新，其背景因素是什么?对此，笔者以为可从如下四个方面来加以认识: 1、我国经过30多年来的经济体制改革和政治体制改革，在政企分开、政事分开、政资分开等方面已经作了很多努力，也收到了相当的成效。在进一步深化经济和政治体制改革、推动转型发展的当下，努力推动政社分开(也即形成政府与社会之间更为科学、民主和协调的关系)就成为摆在人们面前的重大现实课题。人们需要重新思考政府组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么?社会组织是什么、不是什么、该做什么、不该做什么?二者之间的角色、职责、活动的界线在哪里?如果对于这些问题认识不正确、不清晰，就会像多年前在吉林某地发生的简单地将消防救火这一传统的公共产品超前纳入行政事务民营化项目那样，引发巨大争议和现实混乱，反而会阻滞从传统政府管理向现代社会管理转变的进程。 2、随着经济和政治体制改革的深入推进和社会管理改革的逐步推行，我国的公共管理模式，正由传统的政府一元行政管理结构，逐步转向社会多元公共治理结构;正由单纯的管理、管制、维持秩序，逐步转向引导、指导、提供服务;正由大包大揽、包打天下的大政府，逐步转向职能范围适度、组织规模适中的中政府。 3、人们对于社会管理的认识，正由过去那种将其单纯视为政府职能的狭义的社会管理概念，转向广义的社会管理概念，也就是将其视为既是政府的社会管理职能范畴，也是社会组织、社会自治的自我管理和服务范畴，是政府职能和社会职能的复合体。当然，其中有一个相对的发展变化趋势，就是作为政府职能的社会管理会逐渐退缩、淡出、精细化，作为社会职能的社会管理会逐渐扩展、强化、活跃化。此消彼涨、一进一退的动态变化的结果，有可能形成更加科学合理的政社、政民关系，民众能够获得更有效率、更高质量的社会管理和服务。 4、由于不断的改革发展，我国正逐渐具备实行现代社会管理所需的资源条件。经过30多年的改革和发展，巨大的增量改革成果使得我国逐渐改善了动员国家和社会资源提升社会服务和管理水平的客观条件。因此，2011年修改我国宪法时，就专门通过一条修正案(第23条)，明确规定了“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”宪法的社会保障条款为推进社会管理、社会事业发展提供了最高位阶的法律保障与合法性、正当性依据。 (三)正确辨析社会管理的若干重大问题 要推进社会管理创新这一宏大的系统工程，必须正确辨析、妥善解决关于社会管理的若干重大问题: 1、要正确认识社会管理创新与化解社会矛盾、公正廉洁执法的关系。在三项重点工作中，社会管理创新与其他两项重点工作之间是密切联系、相辅相成的关系:社会管理创新能够提供改革和发展的新资源、新元素、新动力，改善社会管理有助于减少社会矛盾，改善执法状况，而化解社会矛盾、公正廉洁执法为社会管理创新提供了更大的空间、更好的条件。 2、要正确认识现代社会管理的角色定位、相互关系和特有功能。它既不同于宏观的国家管理、传统的政府管理，也不同于私权利管理性质的企业管理、个人事务管理，它是介于国家公权力管理与公民(企业)的私权利管理之间的社会私权利管理、社会权力管理，是介于宏观管理与微观管理之间的中观管理形态。因此，社会管理创新与行政管理创新、企业管理创新是密切联系、相互影响的，由此形成的新型社会管理方式具有动员、整合、调整、协调等多种社会功能。 3、要正确认识提出“社会管理创新”这一重大命题的目标。这一目标，简言之就是:建设社会组织，动员社会力量，形成社会共同体，构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，促进经济社会快速、健康、协调发展。具体就是:各级党委和政府要把加强社会管理作为深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的重要任务，纳入经济社会发展规划，加快构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局，积极探索符合中国国情、具有中国特色的社会管理之路。各级政法机关要转变思想观念，寓管理于服务之中，深入实施城乡社区警务战略，搭建社会管理服务新平台，充分运用现代信息技术，不断提高社会管理的效率和水平。对加强社会管理，各级政法机关要会同有关部门，提出建议、拿出方案;各级党委和政府不仅要有原则要求，更要作出规划、定出目标，细化措施、务求突破。 4、要正确认识社会管理创新的基本价值。社会管理创新不能是作秀，其出发点和归宿点在于通过社会管理创新来形成新型的社会管理、公共治理格局。因此，只能在法治底线原则基础上通过社会管理的理论、机制和方法创新，运用新理论、新机制、新方法，来不断提升社会管理效率和质量。如果只是把社会管理创新作为政府丢掉包袱、减轻责任、休闲度日的一个捷径，就会犯方向性的错误，而且还会事与愿违，越“创新”越被动。 5、要正确认识社会管理创新的基本法治界限。行政机关行政管理、社会管理改革创新的时候，社会组织在推进社会管理改革创新的时候，有没有一些原则来约束它的行为?或者说有没有一定的行为界限?我认为是有的。创立新制度、建立新机制、采用新方法，也涉及到一些基本的要求和规则，总体上概括为:(1)对于公民来说，属于选择性、赋权(权利)性、授益性的创新举措和制度规范可以宽松一点;(2)对于公民来说，属于禁止性、限权(权利)性、损益性的创新举措和制度规范则应非常谨慎和严格对待之;(3)创新举措和制度规范的出发点、目的性必须正当，必须坚持以人为本，实现私益与公益、公平与效率、自由与秩序的兼顾平衡，尽可能体现帕累托改进，降低成本，减少伤害;(4)创新举措和制度规范的社会效果应有助于贴近其出发点和归宿点。这几条原则，凡是改革创新举措与之符合者就应坚持实行，不符合者就应改正或摒弃。否则，改革创新变了味，偏离了正确方向，民众反映强烈，政府形象受损，社会组织自毁。换言之，行政管理改革和社会管理创新的界限应当且可以划出几条原则，最关键的是看这项改革创新的出发点、目的性和实际效果如何，而且对于不同功用的制度和方法创新可以采取不同的认同度、容忍度和支持度。 树立与社会管理创新相适应的新法治观念 人们的观念就是人们的眼镜。戴什么眼镜就看到什么世界。具有不同的法治观念，对于客观事物会有不同的认识，会有不同的法制实践效果。在推动社会管理创新的新形势下、新进程中，必须树立与之相适应的现代法治观念，以新的眼光来观察社会和认识自己，否则难免在行动上发生重大偏差。这是摆在政府机关和行政公务人员，摆在社会组织及其工作人员，摆在一切社会有识之士面前的一个重大课题。 （一）要树立以人为本、保障人权、尊重人格的观念 无论在何地，也无论人们如何争论，“人权”都无疑具有一定程度的自然性权利的内涵，如果在宪法和法律中加以确立，都具有相当的先进性。经过艰难曲折的漫长发展过程，2011年3月，我国现行《宪法》终于将“国家尊重和保障人权”载入其中，突出地强调了保障公民权利、规范国家权力(重点是规范行政权力)这一现代宪法的核心价值理念，突出地宣示了我国宪法的人权关怀。这就要求各级各类公务人员增强人权观念，慎用手中权力，在行政管理和社会管理过程中自觉尊重和依法保护公民的基本权利，主要包括平等权利、政治权利、精神与文化活动的自由、人身自由与人格尊严、社会经济权利以及获得救济的权利。前些年，成都、广州等地曾在商场、车站等公共场所，张贴公布曾有盗窃前科人员的照片、简历等详细资料，来警示顾客、乘客防范盗窃侵害，如此“好心好意、积极行政”的“社会管理创新举措”就引发很大争议，人们置疑这种做法是否以人为本，是否有利于曾有违法犯罪前科者改邪归正，是否越权处罚、滥用处罚、重复处罚，是否有损害人格尊严的嫌疑。 （二）要树立宪法、法律至上，政府权力有限的观念 宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力，一切机关、组织和个人都必须以宪法为根本的活动准则，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责;在宪法、法律、行政法规、地方性法规、规章等各种层次法律规范构成的我国现行法律体系中，宪法居于最高地位，下位的其他一切狭义或广义的法律规范都不得与宪法相抵触，抵触则无效。公务人员应做遵守宪法、维护宪法的模范。 国家权力特别是行政权力是能够支配大量社会资源的公权力，具有无限扩张、易于滥用的特性。这就要求公务人员必须具备权力界限的意识，依法行使行政职权，注意上下左右不越界。前些年，曾有个别地方党委和政府超越职权出台包含“赦免民营企业家原罪”内容的红头文件，一些地方政府首长责令当地人民法院采取不予立案、强迫原告撤诉等措施来配合政府搞土地开发、强制拆迁，许多地方出现假借公共利益之名压价征收征用、变相剥夺农民土地，以及由行政首长个人直接批出土地，赤裸裸地与民争利的做法。这就摆错了行政机关与立法机关、司法机关的位置，弄错了行政首长与行政机关的关系，严重侵害了公民权益，大大损害了政府形象，这主要就是缺乏法治主义观念特别是权力界限意识所致。 （三）要树立行政民主、公众参与、共同治理的观念 社会管理也是一项调整改善的政府职能，履行这一职能的过程需要顺应行政民主这一世界潮流。行政民主强调行政过程中的平等相处和选择自由，呼唤行政机关与行政相对人之间的良性互动，要求为行政相对人参与行政管理、自主管理提供更多选择机会。在我国行政管理和行政法制诸环节已出现了越来越多的行政民主的要求和规范。例如，行政立法过程中的座谈会、论证会，行政执法过程中的听证会和当事人陈述事实、申辩理由，行政相对人评议行政机关与行政首长，采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政指导等柔软灵活的方式实施行政管理，越来越多的社区自治管理和服务，等等。 对于公众参与行政管理过程、成为行政助手的法治发展意义，现在还没有被普遍、深刻地认识到，因此出现过许多教训。例如，广州市曾经推行过一项行政管理和社会管理创新举措，也即公安机关号召和鼓励市民拍摄交通违章照片来参与、协助交通安全管理，就引起了巨大争议，遭受了本可避免的挫折。这项行政执法新举措出台前，广州市公安局也经过了专门调研，经过认真研究、慎重决策，还正式颁布了行政规范性文件《关于奖励市民拍摄交通违章的通告》加以实施，想以此克服人手不足的困难，发动市民协助搞好交通管理。这项活动开展后取得积极效果，在广大驾驶员中产生了一定的影响力，20多条试行路段遵守交通法律规定的比率明显提高，交通秩序明显改善。在该活动推行过程中，公安机关对于市民提供的“违章照片”进行严格审查核实，合格的予以采用，有作弊行为的一律不采用，还要取消其“职业拍车族”的资格。但是，当地人民法院运用审判权将“鼓励市民拍摄违章照片”的探索行为否定后，广州市公安机关顶不住各方面压力，最终只好将这项活动暂停实施。同时他们也深感委屈，认为这不过是一种非强制的行政指导和行政奖励的组合行为，给予奖励是为了补偿拍摄者的成本;而且并不是市民提供的所有照片都会被采用，公安机关还要进行审查，看它们是否符合证据“三性”(客观性、关联性、合法性)的要求，符合证据“三性”的才转为可定案证据加以采用。总之，由于行政执法机关顶不住压力，使得此项符合党的群众路线，也符合当今行政民主化的世界潮流的行政管理新举措——鼓励市民参与交通行政管理的新举措——涉及行政指导行为和行政奖励行为——就此夭折，还落下"朝令夕改、不讲诚信"的负面评价，个中教训深刻。 既然出现了公众参与、共同治理的民主管理做法，那就需要相应地树立多元化、多样化、多依据治理的观念。这些社会管理行为的规范，主要体现为下面的法规范和软法规范(当下的学术共识认为虚线以上部分属于法规范): 公共管理规范体系的宝塔型结构(另有相应位阶的法律解释、军事法规范及我国参加的国际条约) 1．宪法 2．法律 3．行政法规 4．地方性法规 (含自治、单行条例和特行区法规) 5．部门规章和地方政府规章 …………………………………………………… (各类软法，包括法律原则、国家政策、社会公德、单位规范、当地习惯) （四）要树立建设服务型政府、强化公共服务的观念 由管制型、秩序型、管理型政府转向服务型政府是一场静悄悄的深刻变革。在传统计划经济时代，政府俨然是企业、市场、社会的主宰者，行政机关与行政相对人之间是不平等关系，以行政计划、行政审批、行政强制等单方意志和手段来实施行政管理、维持行政秩序，成为行政管理的基本模式。随着市场导向的经济体制改革不断深入，转变政府职能，建设服务型政府，推进社会自治，就成为完善行政管理，健全行政法制，创新社会管理，健全治理规范的重大课题。公务人员应当树立服务意识，改进管理方式，顺应由管理行政、秩序行政、指令行政转向服务行政、发展行政、指导行政这一时代潮流，由单一的行政管理转向社会治理，积极为公民提供信息、政策、专业技术等方面的指导帮助以及各种公共服务。这也同我们国家、政府全心全意为人民服务的宗旨是一致的。 在此背景下，提出了建设服务型政府的理念和方针。2011年2月，温家宝总理在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，正式提出“建设服务型政府”的要求。在2005年《政府工作报告》中，温家宝总理提出“努力建设服务型政府，创新政府管理方式，寓管理于服务之中，更好地为基层、企业和社会公众服务”。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。服务型政府的理念第一次写入执政党的重要指导文件中。一年后的2007年10月15日，胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会的报告中，再次把“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”作为发展社会主义民主政治的重要内涵和任务予以强调。2008年2月23日，中共中央政治局进行第四次集体学习，胡锦涛总书记主持学习时强调:建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。他指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务;……要创新社会管理体制，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务……。 服务型政府体现了我国人民主权国家的国家性质，彰显了政府“以人为本”的施政理念，体现了全心全意为人民服务的主导行政价值观，有助于“让人民生活得更幸福、更有尊严”。显然，在行政管理和行政执法的实践中，如何面对、理解、回应、推进这一政治与行政改革创新的要求，加快建设服务型政府