人力资源社会保障重大决策社会稳定风险评估的问题与难点分析.docx

人力资源社会保障重大决策社会稳定风险评估的问题与难点分析 中央推动开展的重大决策社会稳定风险评估工作，已经初步使各级政府、各业务部门的主要领导和工作人员形成了社会稳定风险评估的意识和观念，按照要求建立了相应的工作机制。人力资源社会保障重大决策社会稳定风险评估工作实际运行过程中也一定程度上起到了积极效果，防范和化解了一些社会风险。但是我国当前转型和深化改革过程中，政策领域特别是民生领域的政策面临的各种社会风险日益复杂，重大决策的政策空间与社会承受力间不再存在稳态的平衡;当前开展的 稳评工作还不能很好地适应形势发展需要，人力资源社会保障重大决策社会稳定风险评估存在以下六个方面的问题，同时应该从三个方面重视评估过程中的难点。  一、六个方面的主要问题  （一）制度框架有待建立  从实际情况来看，促进人力资源和社会保障工作科学决策、民主决策、依法决策的社会稳定风险评估的顶层设计缺失，制度框架未有效建立，社会稳定风险评估机制无法有效地嵌入原有的政府决策模式，使得评估由战略地位沦为略占地位。  一是顶层制度框架设计缺失。2012年，人力资源和社会保障部根据中央2号文件制定了《人力资源和社会保障部重大决策社会稳定风险评估实施办法（试行）》，地方人社部门在当地政府的要求和指导下也相应制定了省一级或地市一级的重大决策社会稳定风险评估工作实施意见。总体来看，这些文件的出台是人力资源社会保障重大决策社会稳定风险评估制度框架建设的起点与尝试，但尚未出台整体的规范性文件，未从根本上解决社会稳定风险评估工作实际运行过程中干什么、怎么干的问题。  二是制度规范性不足，在一些重要领域存在空白。就目前状况而言，我国还没有通过立法的形式将社会稳定风险评估的概念、原则、范围、程序、主体、法律责任和处罚措施等明确规定下来，存在制度规范性不强、权威性不够等问题。如制度框架中关于社会稳定风险评估在决策哪个环节进行并没有规定，只是规定凡是按规定应当进行社会稳定风险评估的重要决策事项，未经评估不得做出决策。具体评估是在政策酝酿环节还是在决策框架成形后进行语焉不详，社会稳定风险评估极易成为可有可无的装饰机制。从决策与风险评估的时序来看，目前一般都是重大政策和项目的决策在前，然后再进行相关政策和项目的社会稳定风险评估，极少是先进行相关政策和建设项目的社会稳定风险评估，然后再进行决策。也就是说，一般都是把风险评估当作决策以后补充进行的一个程序走一走，而极少把风险评估当作相关政策和建设项目决策前的依据。  （二）组织领导体系不力  目前，人力资源社会保障领域开展的重大决策社会稳定风险评估工作存在三重三轻的现象，即重领导意志，轻风险预判;重评估形式，轻评估过程;重决策部门意见，轻社会参与。这些现象的存在，主要都是由社会稳定风险评估的组织领导体系不力所导致的。  一是稳评工作重要性认识程度不一，未建立战略思维。社会稳定风险评估工作的终结点不是风险定级，而是最终实现风险控制，为改革和发展营造良好的社会环境。当前人力资源社会保障各级部门的领导对于开展重大决策社会稳定风险评估工作的重要性认识参差不齐，许多领导尚未真正认识到社会稳定风险评估工作的重要性，也未建立起社会稳定风险评估的战略思维。  二是评估多来自领导部署，工作开展缺乏预见性。当前政府管理面临的问题和矛盾日益复杂，未来的风险决定我们今天的选择，因此越来越要求公共政策以前瞻性或预防性为导向。从人力资源社会保障部社会稳定风险评估工作实际操作看，有的干部把社会稳定风险评估看作是党政机关内部自我评估，根据领导的需要来决定风险等级以及应对措施，一般是上级要求哪个问题就评估哪个问题;哪个领域出现重大问题，就评估哪个领域。应评尽评多来自领导部署，而非业务部门或决策部门从政策科学性本身出发，从控制社会稳定风险的工作需要出发进行，把社会稳定风险评估变成推卸责任的挡箭牌，致使评估流于形式。  三是地方被动地以决策后的实施可行性评估为主，缺乏预前评估。实际工作中，地方人社系统主要是政策执行部门，负责将中央的各项决策在本地贯彻实施，因此决策的空间不大，更准确地说，当前部分地方的稳评工作多的是对某项政策实施方案社会稳定的风险评估，用来最终确定实施方案。  （三）工作存在薄弱环节  一是队伍培训不足，疲于应付评估工作。中央出台的《指导意见》以及人力资源和社会保障部印发的《实施办法》，都提出对于重大决策要做到应评尽评，这个工作量对于各部门来讲还是比较大的，最重要的是社会稳定风险评估工作还处于探索期，工作人员对于如何才能更好地实施评估，怎样才能把结果真正用于科学决策还存在能力上的不足。社会稳定风险评估工作推进过程中，没有对决策制定部门的人员开展过专门培训或辅导，相关工作人员业务熟练不等于能做好社会稳定风险评估工作，已有的知识和能力无法与社会稳定风险评估工作的要求相匹配。迫切需要对社会稳定风险评估的基本原则、关键环节、重点技术、风险分析等方面给予辅导和支持。  二是评估开展以工作便利性为主，分析研判严重不足。调研发现，有的部门开展的评估工作按照程序走过场，为了迎合决策需要做出评估结论，偏离了评估的初衷。中央要求重大决策社会稳定风险评估应从合法性、合理性、可行性和可控性四大方面进行评估。实际工作中，评估报告分析的重点一般是合理性和可行性，对于合法性和可控性的分析、研判严重不足;如合法性方面，主要是缺乏对改革决策涉及依据的说明和相应分析，对于是否存在被公民、法人提起合法性审查的风险缺少研究。  三是评估方法与工具落后，创新和探索匮乏。公共政策的风险评估主要是考虑社会稳定和民众拥护方面的风险，既不能完全照搬企业风险管理的评估方法，也不能僵化固守于政府传统的工作方式。中央印发的《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》中提出采取公示、问卷调查、实地走访和召开座谈会等充分获取各方意见，在此基础上进行分析论证和确定风险等级。人力资源和社会保障部据此进行了评估工作安排。由于人力资源社会保障政策领域范围较广，因此不同政策决策的社会稳定风险评估需要使用的工具和方法也不尽相同。实际操作中，社会稳定风险评估基本是在原有政策流程中增加了部分意见听取环节，做出了风险分析结果;但总体来看，评估所采用的工具与方法匮乏，舆情民意调查、相关利益群体协商、利用各类媒体特别是互联网作为载体收集风险点等等手段使用不到位，评估结果也基本以定性分析为主，缺少对风险数据的合理收集和定量分析。  （四）多元参与严重不足  一是单一部门评估为主，尚未形成完整的工作链条。中央要求评估工作可由政法、综合、维稳、法治、信访等部门联合开展，人力资源和社会保障部要求提出重大决策事项的部属司局单位具体负责风险评估工作。重大决策事项涉及部内两个以上司级单位的，由牵头单位会同其他单位共同负责评估。这些政策规定对于建立社会稳定风险评估联动的工作机制提出了要求。实际上，完整的社会稳定风险评估工作链条还需要立法部门、信息部门以及宣传和舆情监测部门的参与，对评估过程给予支撑。实际工作中，一方面，指定或允许重大决策拟定部门成为开展重大决策社会稳定风险评估的承办单位，如果兼有决策和评估职能的部门和单位认为有必要的，可商请维稳、信访部门参与，而不是强制性地要求维稳、信访部门一定得参与。评估工作基本由决策提出部门负责，其他部门参与程度较低，严重影响了评估效果的发挥。另一方面，评估结果的运用也仅限于本部门，评估结论在决策中的运用环节运行不佳，缺少相关部门对某项重大决策实施后的效果反馈。  二是缺少专业机构和专家协助，第三方评估工作机制有待建立。在推进人力资源社会保障重大决策社会稳定评估中，一般由重大决策拟定部门作为承办重大决策社会稳定风险评估的单位。同一个部门既负责重大政策决策的出台又负责风险评估和判定，体现了社会稳定风险评估的主体单一，评估主体的权威性和中立性不足。目前社会稳定风险评估工作中，部分地方规定可委托社会中介机构开展重点建设项目社会稳定风险评估可委托中介机构在项目可行性研究报告评估时一并对社会稳定风险进行评价，也可委托中介机构单独对社会稳定风险进行评价，如此的可委托也可委托显然不具有强制性和约束力。当前的评估工作基本由政府部分负责，第三方参与不足;即使有第三方机构参与，第三方机构的评价也只侧重于外部社会风险指标的定量计算，对政府体系内运作过程因职责交叉、利益阻碍所产生的社会风险认识和评估不足，无法实现科学、完善、系统的社会稳定风险评估。  三是公众和利益相关群体参与不够，社会公众互动机制有待建立。未来整个公共政策都是面向社会风险的，政府的治理方式也应由单一治理向合作治理与动态治理转变，构建与社会其他部门、公众的协作关系。当前，从运行情况看，公众以及政策利益相关群体对于重大决策社会稳定风险评估的过程参与严重不足，缺少政府决策与社会诉求之间的有效互动。中央出台的《指导意见》以及人力资源和社会保障部印发的《实施办法》，都提到了群众代表可以参加评估小组进行评估，但是对群众如何参与、在哪些环节参与没有细化的规定和可操作性的建议，因此，评估工作开展过程中本应受到重视的群众意见却成了最弱音甚至没有声音，最终导致决策与社会互动缺失，难以落实以人为本、执政为民的政策出发点。  （五）全局性动态评估机制缺失  当前的实际要求政府改变实际工作方式，从关注内部转变为关注全局。风险评估工作不仅应考虑本部门、本系统重大决策可能引发的社会稳定风险，也要关注其他部门决策给人力资源和社会保障部工作带来的风险以及相关决策实施对人力资源和社会保障部工作的影响和冲击，针对这些外来决策风险建立起相应的预警与风险评估联动机制。  一方面，目前开展的人力资源社会保障社会稳定风险评估工作主要针对的是自身重大决策，顾上下而轻左右，全局性评估预警机制缺失。人力资源社会保障重大决策社会稳定风险评估工作还缺乏全局视野，不能跳出圈子看风险，因此出现外部联动跟不上，对系统外决策带来的风险控制失灵的