法律专业论文论舆论监督与知情权保障.doc

论舆论监督与知情权保障 内容摘要：本文以舆论监督为研究对象，首先分析了我国的宪法和相关法律法规在舆论监督方面的立法现状，明确指出了我国在舆论监督立法方面存在的不足。在此基础上探讨了舆论监督的权利基础——知情权，并通过美国的相关案例来阐述知情权的价值体现。文章最后指出，应在宪法中确立公民的知情权的基础之上不断完善舆论监督方面的立法，同时建立健全政府信息公开制度和独立于政府机关的新闻审查制度。 关键词：舆论监督 知情权 立法 保障 引 言 “舆论监督是公众通过舆论机关或运用舆论工具、行使宪法和法律赋予的法律监督权利。除对社会不良现象批评外，重点是对权力组织和决策人物的监督。舆论监督是社会民主公民参政议政的必要环节，也是促进社会管理部门改进工作，避免错误的有效方式，有利于维护社会秩序和保护公众利益。”① 同时，建立和完善有效的监督制度是法治社会的基础与标志，一方面我们要通过立法来完善法律监督制度，另一方面我们需要强化舆论监督。舆论监督作为公民参政议政实现管理国家的一项基本手段，为维护正常社会秩序起着十分重要的作用，并且是其他权利或者权力难以取代的，但由于在意识里人们对舆论监督的认识还存在着不少的误区，在法律规定上舆论监督甚至还没有一份系统的规范化条文保护与制约，使得舆论监督权的行使不能够得到有效的法律保障。我国舆论监督到底存在哪些问题，舆论监督的法律意义又是什么，我们该如何从立法和司法实践中去改进，这些问题已经逐渐被司法界和学术界所关注。 一 、中国舆论监督制度的立法现状 （一）宪法中有关舆论监督制度的立法现状 行使舆论监督是宪法赋予公民的基本权利。我国宪法有三条涉及到舆论监督的法律条文，第22条：国家发展为人民服务为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业，出版社事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。35条：中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。 第41条：中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。其中第22条出现在宪法总纲中，第35条和第41条出现在宪法公民基本权利这一章。 不难看出宪法对公民的舆论监督缺乏明确的规定，行使舆论监督至今仍然不被作为一项基本权利看待，事实上我国宪法对舆论监督只是含有隐性的规定。但在“2008年12月10日，中国人权研究会在人民大会堂举行座谈会，全国人大常委会委员徐显明表示，十七大报告中所描述的‘依法保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权’构成了新的人权体系，如果将来有机会修改宪法，这些人权应写入宪法。”② 由此可见把舆论监督和与其相关的权利保障写入宪法已经被立法机关和学者所广泛关注。 （二）舆论监督在法律法规中的立法现状 “舆论监督成为法律专用名词，始于1993年10月31日所颁布的《消费者权益保护法》在2008年之前只有三部法律直接使用了舆论监督这一法律术语，并且也仅仅使用这一术语而已，没有对这一术语的内涵作出进一步的界定。在《消费者权益保护法》第6条第3款：大众传播媒体应当做好维护消费者合法权益的宣传，对损害消费者合法权益的行为进行舆论监督。在1997年12月29日颁布的《价格法》第37条第2款：新闻单位有权进行价格舆论监督。在2002年6月29日颁布的《安全生产法》第67条：新闻、出版、广播、电影、电视等单位有进行安全生产宣传教育的义务，有对违反安全生产法律、法规的行为进行舆论监督的权利。”③ 在2009年12月28日最高人民法院出台了《法院接受媒体舆论监督的规定》。该规定总共十条，其中前八条从法院的角度明确阐述了人民法院接受新闻媒体监督的具体措施和应尽义务；第九条则规定了新闻媒体对司法活动的报道存在问题时，人民法院有权向新闻主管部门、新闻记者自律组织或者新闻单位等通报情况并提出建议，并依法追究相应责任；第十条则是该法规的生效时间即2009年12月28日生效。 根据以上的资料我们不难发现在2008年之前我国对舆论监督缺乏最基本的规定，更谈不上系统的保护，即使在一些法律法规中设置了关于舆论监督的相关条款，但没有明确其权利内涵，没有明确舆论监督的具体范围，没有规定监督者与被监督者之间的权利义务，更没有对妨碍舆论监督权利行使的制裁措施。2009年12月最高人民法院出台的《法院接受媒体舆论监督的规定》，可以说是比较系统的对法院如何接受舆论监督进行了规定，它的意义在于司法机关在审判公开方面迈出了一大步。但在其他领域对舆论监督权利进行保障的法律法规仍然是一个空白，特别是针对政府和行政部门的舆论监督，这也造成了近年来频频发生行政不作为、行政乱作为的现象。中国恢复法制建设以来，可以说制定了大量的法律法规，已经构建了有中国特色的社会主义的法律体系，但《舆论监督法》的出台仍然遥遥无期。 二、知情权和知情权的价值体现 舆论监督的基础是了解事实真相，信息不公开、不透明，公众就无法获得必要的资讯，舆论监督就成为无米之炊、无水之源。要保障舆论监督，首先必须要保障舆论监督的权利基础即知情权。 知情权 知情权是美国新闻记者肯特•库柏在1945年首先提出的概念，本意是指“民众享有通过新闻媒介了解政府工作情况的法定权利。”④20世纪50年代以来，知情权逐渐被理解为一种广泛的社会权利和个人权利，即包括公法方面的政治权利内容，也包括属于私法方面的人格权问题，还包括国家权力的问题。⑤ 人民主权原则是宪法中的基本原则之一，知情权可以说是由人民主权推导出来的权利，因为民众是国家的主权者，政府是实现民意的机构，民众有权利了解政府的工作情况，对政府的行为作出判断。就舆论监督而言，保障知情权是顺利开展舆论监督的前提，公民不知情，舆论监督就成为一句空话。 知情权的价值体现 政府信息公开 知情权以要求政府公开政务信息和一切与人民利益相关的其他信息为权利内容，公开是知情权的基本价值要素，离开了信息公开，知情权就无法实现，那就更谈不上让公民对政府进行有效的舆论监督了。在现代法治社会，政府行为必须公开透明，可以说公开是原则，保密是例外。如“1966年7月4日，美国的林登.约翰逊总统在签署《情报自由法》时强调，这一法律“根植于这样一条对我们来说至关重要的原则，这就是只有当人民获得在国家安全许可的范围内能够得到的一切公务信息的时候，民主制度才能保持最佳的运作状态。”⑥ “阳光是最好的防腐剂”，实际就是说只有让损害民主政治的秘密暴露在社会公众面前，才能让人民了解相关的政治情况，最大限度地参与对国家事务的管理，否则宪法所规定的公民参政权便犹如空头支票了。政府的信息如果不去公开的话，必然会造成信息流动的歪曲变形，不但增加政治活动和经济活动的成本，而且会危及到政府的公共管理，例如2003年在中国发生的非典，由于政府没有及时的公开非典疫情导致后来事态的恶化和公众的恐慌。因此，公开政务信息是政府应尽的义务，也是公民获得政务信息的权利。 权力制约 “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力直到遇有界限的地方才休止……要防止滥用权力”⑦ 权力制约一般来自两个方面：一方面是国家权力之间的双向制约关系，即权力对权力的制约，另一是公民权利对国家权力的制约，即通过权利来制约权力。无论是权力制约权力还是权利制约权力都必须以知情为前提，否则监督、制约等都将成为一纸空文。从这个意义上来说，没有知情权，就不可能有真正的权力制约；没有知情权，就更不会有宪法与宪政。 “美国的卡特教授曾经列举了美国实施《信息自由法》之后新闻记者依法揭露的政府权力滥用的几个著名案例：（1）揭露有关核弹实验以及给犹他州的居民带来的辐射危险的信息；（2）联邦调查局和中央情报局在20世纪60年代和70年对美国公民的非法监视；（3）舰队司令们在驱逐舰上享受着价值1.7万美元的沙发。”⑧ 通过上述案例可以看出知情权作为民主权利和政治权利，体现了以权力制约权利的现代法治思想，体现了依法治国的根本要求。 三.完善舆论监督制度的思考与建议 舆论监督的立法保障 1. 知情权是应成为宪法中的公民基本权利 在论文的第一章舆论监督在宪法中的立法现状中已经指出在我国的宪法当中涉及到舆论监督的法律条文只有三条，并且我国宪法对舆论监督只是含有隐性的规定。宪法仅仅规定了公民可以对国家、政府行使舆论监督而没有把舆论监督的权利基础——知情权作为一项公民的基本权利确定下来，这是明显不科学的，因为行为缺乏权利保障就意味着该行为无法受到法律保护。将知情权写入宪法就是明确了舆论监督的法律地位，是实现保护舆论监督的前提。近年来，我国先后加入了多项国际人权公约，并签署了《世界人权宣言》和《公民权利和政治权利国际公约》。作为缔约国，我国必将履行两个人权公约所设定的国家义务。知情权作为《世界人权宣言》和《公民权利与政治权利国际公约》所规定的一项基本人权．在我国理应得到宪法的确认和保护。笔者认为，目前我国宪法对舆论监督缺乏明确的规定，特别是没有把知情权作为一项独立的公民基本权利写入宪法，应当在今后的立法工作中贯彻落实。 2.规范舆论监督行使的方式和权利范围 在论文的第一章舆论监督在法律法规中的立法现状中已经指出法律对舆论监督缺乏具体规定，导致了舆论监督权在行驶过程中可能被滥用或者被不正当行驶，并直接侵害到公民的其他权利，如名誉权，有时甚至还会干预司法独立。在2010年出台的《侵权责任法》第三十六条规定：网络用户、网络服务提供者利用网络侵害他人民事权益的，应当承担侵权责任。该条法律虽然为发帖者、跟帖者、人肉搜索者、网络博客等网络用户及网络服务提供者名誉侵权、著作权侵权的处理提供了依据;但遗憾的是并没有将媒体侵权写入《侵权责任法》。为避免舆论频繁侵害名誉权，避免出现新闻审判现象的发生，必须从法律上明确对舆论监督作出具体规定，对滥用权利或者越权行为予以制裁。 从舆论监督所依据的《宪法》规定看，舆论监督的本意是对公共权力的监督，主要对象是国家机关及其工作人员的公务行为。而从《价格法》和《消费者权益保护法》有关舆论监督的规定来看，舆论监督的对象已经不再局限于国家机关及其工作人员的公务行为，而应包括与社会公共利益有关的行为。“社会公共利益是指与社会成员共同有关的利益，不但包括国家的、社会的、集体的利益，也包括正常