试谈现阶段县级预算执行审计存在的问题及对策.docx

试谈现阶段县级预算执行审计存在的问题及对策预算执行审计是指各级审计机关依据本级人大审查和批准的年度财政预算对本级财政及各预算执行部门和单位在预算执行过程中筹集分配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收支任务完成情况和其他财政收支的真实合法效益性所进行的审计监督从某种意义上讲预算执行审计实际上也就是审计本级政府开展同级预算执行审计已经成为财政预算管理和监督的重要环节是加强宏观调控促进依法理财规范财政管理提高公共财政资金使用效益的一项重要措施也是一项必须坚持的重要法律制度从审计的对象来看预算执行审计的对象涉及到本级财政部门及其内设机构本级地方税务部门及其直属分支机构本级政府直接管理的一级预算单位本级金库及下一级财政等有关部门和企事业单位纵观预算执行审计的发展历程从其各时期审计内容的不同侧重点和目标来看可以将其大致划分为这么几个阶段起步阶段以收入预算为审计重点主要目标是摸清家底堵漏补缺发展阶段收入预算和支出预算审计并重主要目标是查错纠弊防微杜渐完善阶段以支出预算为审计重点主要目标是综合监督促进规范提高阶段以财政效益审计为重点主要目标是参与决策提高效益预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能它在发挥审计监督促进财政改革和国民经济健康发展等方面都起到了积极作用但随着我国财政体制改革的不断深入和社会经济的快速发展县级预算执行审计的发展显得相对滞后和很不平衡有的地方已经发展到以效益审计为重点的参与决策阶段了可一些地方却还停留在摸清家底的起步阶段特别是近几年来国家的财政收入快速增长财政投入的各项建设资金和专项资金的数额越来越多建设规模越来越大而审计对这些资金的跟踪监督却远远跟不上形势的步伐审计发挥的作用远远达不到社会的期待因此对基层审计机关来说更新观念与时俱进地深化预算执行审计的内容提升审计的层次显得越来越迫切正如李金华审计长所说今天的审计已经不再是简单的查账审计环境在变对象在变审计的技术和方法也在变在变化的社会中面向未来的审计核心战略应该是让我们的社会更安全让我们的政府更高效财政预算执行审计必须适应社会经济的发展趋势财政资金来源于老百姓的税收政府在行政过程中正确合理地使用老百姓的税收是政府对人民负责的表现因此对现阶段而言必须由收入审计向以财政支出为重点的审计转移并逐步向效益审计转变但是在一些经济后发达地区对预算执行审计工作的认识还没有达到应有的高度和深度满足现状不思进取缺乏创新预算执行审计工作还存在诸多需要我们认真思考并加以解决的问题一认识模糊重视不够水平不高首先是对预算执行审计这一工作本身认识模糊从而把预算执行审计搞成了预算收入审计审计法规定地方各级审计机关对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督由此可见预算执行审计的内容范围包括本级预算执行情况与其他财政收支情况两大块而每一块又包含收支两个方面的内容对于预算的含义我们可以很容易地从预算法中找到答案地方各级政府预算由本级各部门含直属单位的预算组成财政预算包括收入预算和支出预算由此可见预算执行也就包括收入预算执行和支出预算执行毫无疑问预算法规定的财政收入支出预算的具体项目和内容都是审计机关预算执行审计的内容其他财政收支是指预算资金以外的所有其他财政性资金的管理使用情况主要包含预算外资金政府性基金国有资产经营收益等由于认识上的模糊导致了预算执行审计的偏差可以说侧重收入的预算执行审计是极不完整的其次就是对预算执行审计的对象范围认识模糊认为预算执行审计就是对财政税务部门及本级金库的审计我国预算法规定中央及地方各级政府预算由政府各部门的预算组成各部门预算由本部门所属各单位预算组成按照预算法的要求各级政府需要编制部门预算和单位预算也就是说本级各预算组成部门和单位都是预算执行审计的对象范围所以说预算执行审计涵盖的对象范围和内容是非常丰富的任务是非常繁重的影响是非常广泛深远的再次是对预算执行审计的意义和重要性认识不足预算执行审计不仅有利于进一步完善预算编制体系及内容促进预算编制的科学性和合理性而且有利于强化预算约束力实现软预算向刚预算转变促进各预算部门依法理财提高资金使用效益再就是有利于人大有针对性地履行监督职责人大作为我国的立法机构有权利也有义务对政府各部门预算执行情况进行监督但由于受人员力量专业知识等方面的限制人大要对本级预算执行情况进行全面的监督就需要通过审计部门对本级预算执行的审计来掌握预算的执行情况从而履行监督预算执行情况的职责由于认识的模糊直接导致了对预算执行审计工作的重视不够从而缺乏对这一工作的深入调研和部署特别是基层审计机关对财政税务部门的政策调整运作方式等情况缺乏必要的跟踪了解和信息沟通也没有安排专人对相关信息资料进行收集整理研究分析审前准备工作的严重不足以致对预算执行审计工作的规划和项目的安排等产生了偏离实际脱离重点等不利影响一些人认为财政预算执行审计年年搞而且每年的审计对象和内容基本都类同而预算是由政府制定人大批准财政部门执行的预算执行和其他财政收支体现的是政府的意志审计部门隶属政府预算执行审计是下级监督上级虽然理直但无法气壮揭露问题是给政府领导的脸上抹黑会影响政府的形象因而对预算执行审计的观念逐步淡化信心动摇流露出应付的心态从而对预算执行审计缺乏应有的积极性和主动性再加级审计机关在人事安排上经常轮换岗位也使得当年的审计与以前的审计相脱节从而对被审计单位违纪问题的构成程度手段等情况缺乏统一规范的记录致使许多情况难以从整体上分析在具体的实施过程中为了按时完成任务审计人员也不愿自找麻烦去做更深入的工作而是例行公事般的被动应对按照往年的做法依葫芦画瓢每年都这样消极应对仓促上马草草收场致使预算执行审计几十年没有长进和突破长期停留在起步阶段的水平上二思路不清目标不明监督不力本级预算执行审计的目标是什么重点在那里应该发挥怎样的作用在一些地方特别是基层审计机关还不是很清楚因此造成基层审计机关机械地参照上级的方案执行有的则延续财务收支审计的路子把重点放在财政地税部门本身的违规问题上导致同级审失去应有的作用从现在县级预算执行审计的内容和重点看目前主要还是对财政财务收支的真实性和合法性开展审计审计内容单一没有确立与社会经济发展同步的明确目标适应现代财政管理理念的绩效审计还没有起步从一定程度上影响了审计的效果从审计对象看审计部门只注重对财政部门地税部门的审计而对建设项目专项资金用款单位等跟踪延伸审计不多对财政资金的使用效果和效益问题基本上没有涉及审计机关作为政府的一个职能部门反过来要监督政府自身本来就存在极大的局限性再加上本级预执行审计中发现的地方财政行为的不规范性和违纪问题均与本级政府的财政意志政府行为财政利益密切关系同时为了稳定部门利益照顾人情关系各利害部门甚至政府都会出面要求审计监督不要过严结果造成预算执行审计监督不力流于形式曝光处理的大多是一些既无关地方财政利益又无关违规制约的问题最后形成的文书是委婉柔和的送到人大手中的工作报告经过层层筛选避重就轻使得人大根本无从掌握完整真实的情况无法对政府进行有效监督三缺乏创新方法单一层次不高随着财政体制改革的不断推进政府职能不断地转变财政收支的范围结构也逐渐发生了相应的改变部门预算国库集中支付财政转移支付政府采购等制度相继建立和完善财政管理职能得到了进一步强化这就对预算执行审计提出了严峻的挑战审计机关应主动适应并把握这一变化趋势才能真正有效地开展预算执行审计工作但基层审计机关和审计人员对财政职能变革的新情况新问题还缺乏深入细致的了解和研究审计方式和方法也没有及时调整到位缺乏创新意识预算执行审计工作远远落后于形势的发展观念陈旧审计监督方法单一事后查处多事前控制少手工操作简单的查账方法运用得多信息系统科学的实质性审查方法运用得少从理论上讲审计监督检查应当包括日常检查专项检查专案检查等三个部分但在实际工作中目前的审计监督检查过于偏重事后结果的监督检查而作为预算执行审计监督检查活动中最基本最主要部分的日常监督一般不能保证其经常性和连续性而且未能与其他监督检查手段有机地结合起来从而导致审计监督质量不高监督检查效果不大目前本级预算执行审计大多数仍停留在合规性审计上重收入轻支出重堵截轻防范重治标轻治本涉及效益审计的内容不多审计报告关于预算管理体制中的深层次问题反映得不够透彻缺少具有可操作性的意见和建议对加强预算管理的指导作用不大审计作为国家监督经济活动的重要手段其监督检查的范围应该是全方位和多层次的但是基层预算执行审计仅限于财税纪律纳税情况及支出真实性等方面的监督检查对支出的合理性效益性缺乏应有的监控监督检查的范围狭小缺乏应有的覆盖面审计的角度和层次还有待提高四体制不顺协调性差沟通不畅由于体制的原因基层审计的独立性无法得到保证限制了审计作用的发挥审计法规定地方各级审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责并报告工作这种双重领导模式虽然体现了对审计工作重视但作为基层审计机关人事上不超脱经济上又依附因此在实际操作中地方审计机关不得不从维护地方利益出发很难做到如实完整地将所有问题反映出来从而造成反映和揭露的问题不够监督力度过小因体制的关系县级预执行审计的完整性得不到保证审计署省级审计机关对分布在各县市的审计对象如国税银行央企等鞭长莫及而地方审计机关对这些对象又无权监督于是形成了审计监督的真空使审计的高层次监督综合经济监督成为一种空谈例如国税部门其征收的税款中很大一部分是县本级的财政收入县财政也向其拨付一定的经费理应接受地方审计机关的监督但由于受审计管辖权的限制地方审计机关无权监督有管辖权的上级审计机关受人力空间成本等因素的制约往往也是鞭长莫及造成了上级审计机关无法审地方审计机关无权审的死角各级预算执行审计组织方式缺乏统一协调性信息缺乏沟通资料不能共享各级审计机关开展预算执行审计基本上是自行组织和安排虽然在某些环节上也有统一部署但上下联动不多工作相互脱节比较明显对有经济业务联系的被审计部门和单位如财政部门与预算执行单位之间税务部门与企业各部门上下级之间有关的资金往来和经济联系各级审计机关不能顺畅地互通情况跟踪延查形成合力以致无法把问题查清查透甚至一些部门的资金在上交下拨的过程中蒸发了也发现不了其次就是审计机关内部各项业务之间目前处于各自为政的状态机关内部的工作协调性较差信息缺乏沟通资料不能共享一方面不能将日常审计中发现的问题线索及掌握的信息成果在预算执行审计中进行提供和利用另一方面各专业审计组之间在审计过程中各自为战没能发挥联动效应使本来很有限的审计力量不能有效整合难以发挥整体效应为适应社会经济的发展和财政体制改革趋势在新形势下更加有效地开展预算执行审计实现以收入为重点的审计向以财政支出为重点的审计转移并逐步向效益审计转变的目标提升预算执行审计的层次深化预算执行审计的内容基层审计机关应当努力从以下方面来加以改进一明确指导思想突出重点努力提升预算执行审计的层次预算执行审计是一项宏观性很强的审计工作在指导思想上应坚持服务于人大政府和社会的思想树立大局意识用科学的发展观正确的政绩观和先进的审计观来指导审计工作确保审计监督的重点和审计报告反映的事实即为国家政治经济生活中的重点热点问题随着国民经济和财政管理体制改革的深化和社会经济的发展预算执行审计任务将越来越繁重如果只注重审计面上的扩张不分主次和轻重缓急抓不住重点审计工作质量不高就难以有效发挥审计作用本着有所为有所不为的原则做好统筹规划分清当地社会存在问题的轻重缓急抓重点问题和宏观问题一年或一个阶段集中精力弄清弄透一个问题把重点问题弄得清楚的问题拿得准的问题分析得透的问题首先解决通过对重点问题的突破来推动整个预算执行审计工作的进展在安排年度审计项目时以要预算执行审计为龙头将行政事业单位财政财务收支审计经济责任审计专项资金审计建设项目审计列入预算执行审计的范围将部门预算编制审计内容结合到专业审计之中在专业审计过程中进行部门预算执行审计实现资源共享既避免不必要的重复检查又提高审计工作效率预算执行审计反映出来的问题往往与制度体制机制和管理有关因此预算执行审计不能就账论账就账论事而应当就问题论管理论制度建设和改革要有严谨求是的态度站在宏观角度对审计发现问题和情况进行分析和提炼抓住关键问题和本质问题找出真正具有代表性规律性的东西在总结归纳的高度和深度上下功夫防止就事论事满足浅尝辄止要透过现象看本质挖掘产生问题的根源提出解决问题的方法要善于从前瞻性战略性高度看问题防患于未然深刻挖潜财政预算审计的内涵提升预算执行审计的层次二积极更新观念与时俱进积极深化预算执行审计的内容预算执行审计涉及的面广量大不可能面面俱到要深化预算执行审计就必须选准重点既要在审计内容上突出重点又要在审计过程中抓住重点既要侧重于政府关心的重点又要侧重于人大所关心的热点更要重点关注社会民生问题既要查清问题的来龙去脉又要分析产生问题的原因和危害性力求把问题查深查透具体来说可以从以下几个方面入手一是在审计对象上重点选择组织预算执行参与预算执行掌握资金调拨权和管理使用大量财政性资金的部门单位进行审计二是在审计内容上除审计财政预算收支外还应选择一些部门掌握的对预算执行影响较大的财政专项资金预算外资金以及其他财政性资金等进行审计三是根据预算执行审计中发现和掌握的线索引导专业审计突出重点丰富预算执行审计的内容随着预算管理体制改革的不断深化预算执行审计的内容方法手段等也应与时俱进不断更新正如李金华审计长所说今天的审计已经不再是简单的查账审计环境在变对象在变审计的技术和方法也在变要坚持事前审计事中控制与事后查处相结合的原则积极深化预算执行审计的内容以提高预算资金安排的合理性使用上的效益性充分运用信息系统科学的实质性审查方法提高审计监督的效率和质量无论财政预算编制财政预算执行还是提高财政资金的使用效益都需要制度来保障规范和约束因此审计机关在揭露预算执行过程中存在的问题时要加大对国家财政预算管理制度改革措施执行情况的审查力度从体制政策法规管理方面分析原因提出对策促进有关部门研究解决深化预算执行审计的内容弄清政府行政成本在整个财政预算中所占的比重分析财政资金的使用效益发现财政预算编制中不合理的成分将政府行政成本中过高的部分降下来使政府的钱特别是各种专项资金都用在刀刃上推动同级政府逐步建设成廉政高效和行政成本较低的廉价型政府积极为同级政府提供有建设性的意见和建议把审计工作融入到政府经的济决策中去提高审计工作的经济决策地位和社会地位三加强队伍建设以人为本不断提高审计监督人员的素质如果预算执行审计仅就合法性检查审计监督就难以为宏观管理服务审计作用的发挥就会受到限制要深化预算执行审计的内容这就要求审计人员要有较高的政策理论水平不能就问题查问题应从揭露的问题中去思考问题并上升到宏观层面去开展分析从完善政策健全体制角度提出相应的对策和建议因此基层审计机关必须加强队伍建设以人为本不断提高审计监督人员的素质首先审计人员加强政治经济理论财政政策和法规的学习充分领会国家在社会主义市场经济条件下的相关政策方针及财经法规合理地尽到严格监督的职责预算执行审计具有政策性综合性和宏观性的特点它不只是简单的对财政收支的审计而是通过财政收支审计检查财政政策的落实和执行情况并从宏观的角度去发现和分析政策体制和机制方面的问题针对存在问题提出完善和改进建议现在不少人感到财政审计太难遇到问题束手无策其中最重要的原因是对财政政策财政体制和财政管理方面的知识缺乏了解对预算法不熟悉对预算管理体制改革措施知之甚少结果只能是从账本中发现细枝末节问题所以要改变财政预算执行审计的现状首要一条就是要加强政策理论法规的学习牢固掌握财政政策法规并熟练应用到财政预算执行审计中去其次要加强业务技能的培训和学习不断提高业务水平有计划地组织审计人员学习宏观经济理论各类业务知识引导他们学习各地先进的经验掌握新知识新技术提高驾驭现代审计手段的能力学习推广新的审计内容和方法改变原有知识结构带来的惯性思维和习惯行为促使审计人员更新知识开阔视野抛弃陈旧的套路掌握先进的审计手段提高业务能力以便能真正履行好对本级预算执行的审计职责