城市规划和土地行政管理中的腐败现象与防范措施的研究.doc

城市规划和土地行政管理中的腐败现象与防范措施的研究 城市规划是调控和引导城市发展的基本手段，也是维护社会公平、保障公共安全和公众利益的一项重要公共政策。随着我国社会主义市场经济体制的不断健全完善、政府职能的进一步转变和城市化进程的快速发展，如何进一步学习实践科学发展观，扎实推进惩治和预防腐败体系建设，努力保障城市全面、协调和可持续发展，是城市规划工作面临的历史性任务。 一、行政管理中的规划土地管理机构 在我国当前的行政管理体制中，城乡规划管理和国土资源管理的中央一级部门分别隶属于住房与城乡建设部和国土资源部，上海市属设立规划和国土资源管理局，各区为区规划和土地管理局，区局设6个业务科室：“规划管理”负责区域内控制性详细规划和重要地区及各分区城市设计的管理，核发建设项目选址意见书和规划设计要求书等；“用地管理”负责审批国有土地的招拍卖，核发《建设用地规划许可证》等；“建筑管理”负责审批新建、扩建、改建的建设工程项目，核发《建设工程规划许可证》等；“监督检查”负责检查建设用地及规划许可的合法性及其执行情况，实施对各类违法建设的行政处罚等；“综合部门”负责受理各类建设工程项目的申请受理和咨询，各类规划书证、文件的发放等；“档案管理”负责建设项目竣工档案管理和保管等。 二、规划土地管理中可能出现的腐败现象 城市规划和土地资源管理工作的特殊职能使惩治和预防腐败体系建设存在长期性、艰巨性和紧迫性等特点。规划和土地管理部门作为公益性强、公权力大、公众关注度高的“三公”机构，在相关工作中可能出现的腐败现象主要存在以下几个环节中： （一）窗口收发环节 从相关报道来看，部分窗口人员“态度恶劣刁难人、吃拿卡要不廉洁、敷衍扯皮多往返”的情况时有发生。 （二）规划编制环节 在相关法规只控制参数上限的情况下，规划设计参数（如容积率等）的上调隐藏着巨大的利润空间。 （三）项目审批环节 虽有控详规划和规划技术规定等相关法律法规对技术数据作出了较为严格的限制，但在实际操作中，土地的招拍卖、建筑面积、建筑物的退让和高度乃至审批时间等都存在“特事特办”的现象。 （四）批后管理环节 在日常检查、专项检查、开工验线、工程测绘、竣工验收、许可证发放等各个环节中，往往工作人员的“网开一面”或“不当处罚”造成的是无法估量的社会危害。 （五）档案管理环节 建设工程档案管理要求对所有相关的建设工程审批文件进行梳理和登记，按要求据实上报全套竣工图，因此是规划管理工作中的“最后一道门”。 三、规划土地管理中腐败现象的成因和治理难点 （一）规划管理中腐败现象的成因 1、经济动因 规划管理涉及大量经济利益，改变用地性质，略微提高容积率，都可带来数以千万计的可观利润。这是规划管理中可能存在腐败现象的经济动因。比如3公顷建设用地，容积率2.0，可建建筑面积6万平方米，按照上海市静安区2011年房地产新盘开盘一般价格4万元/平方米，取得土地的成本约13.5亿元和建按配套费用3000元/平方米，毛利为8.7亿元;如容积率提高到2.1，土地成本不变，建按配套总费用增加900万，毛利将达10亿元，净利润将暴增1.3亿元。 2、制度动因 一是法规制度相对现实问题存在滞后现象。从操作层面上而言，目前关于城市规划管理的法律、地方性法规、政府规章及其配套性规范文件相对于规划编制、项目审批、批后管理等方面出现的新情况存在一定滞后性。二是操作程序不严谨，窗口收件、项目审批中某些环节设置还不够科学，部分程序缺乏明确规定，赋予了某些领导和权力部门在行政中的“自由量裁权”。 3、政治动因 首先，政府官员存在错误的政绩观，给国家、集体和人民造成损失。其次，部分官员的价值观发生变化，重局部轻整体、重眼前轻长远的决策让人不胜惋惜。再次，监察查处腐败案件的力度和办法不够，导致查处力度与冒险腐败之间的利益取向失衡，在犯罪成本和查处可能性小于腐败利益的情况下，部分官员选择铤而走险。 （二）治理规划腐败现象的难点 1、腐败现象发现难，取证难 一是腐败现象作为一种约定俗成的做法，在调查过程中，难以取证，很难发现。二是规划土地管理者可能是“腐败现象”的既得利益者，很难有人会为破除腐败现象主动放弃自身利益。三是规划土地管理领域腐败现象运行时间较长，涉及面较广，利益驱动力较强，按照目前的体制和人们的道德水准,破除的阻力相当大。 2、监管执法难以到位 目前虽已建立了行政效能监察、政风行风建设、党风廉政建设等一系列体制机制，但由于城市规划和土地管理的专业性较强，且开发商因审批和项目管理等原因对规划和土地管理部门心存畏惧，导致外部监管力量仍比较薄弱，监管方式、人员结构、监管水平等与管理要求还有一定差距，监察执法环节有一定阻力。 四、进一步治理和防范规划管理中腐败现象的思路与措施 “慎终如始，则无败事”。从整体上看，规划土地管理的行政肌体是健康的，党员干部的主流是好的，腐败分子只是极少数。但规划和土地管理是反腐倡廉的重点领域，必须充分认识新时期规划和土地管理系统倡廉建设的长期性、艰巨性和紧迫性，要更加注重治本、更加注重预防、更加注重制度、更加注重监察。 （一）构建规划土地管理工作反腐倡廉特色教育制度 1、加强对各级领导干部的反腐倡廉教育 有计划地安排关于廉政内容的党课，把反腐倡廉教育贯穿于领导干部的培养、选拔、管理和使用的各个方面，纳入每年的公务员培训和专题教育计划。 2、有效开展规划管理特色的反腐倡廉教育 一是对广大公务员开展规划土地管理法规和职能道德教育；二是加强对党员“严格遵守党章、认真履行党员权利和义务”的教育，探索“长期受教育，永葆先进性”的长效机制；三是重点对党员领导干部进行权力观教育，剖析典型案例，深化警示教育。 3、形成反腐倡廉教育工作的整体合力 把传统手法与现代手段、思想灌输与启发式教育、理论教育与形象化教育、梳理正面典型与剖析反面案例结合起来，通过整合宣传教育资源、创新载体和形式，开展有规划管理特色的廉政文化建设活动，增强反腐倡廉教育的时效性。 （二）发挥制度建设在构建惩防体系中的保证作用 1、完善落