浅谈行政法的城市规划论文.docx

浅谈行政法的城市规划论文论文关键词规划行政权规划效率法定规划论文摘要有效发挥规划行政权的核心问题是寻求权力保障与行政效率的平衡点作为行政法的城市规划应是积极的和有效率的并应受到公众的有效制约公众参与的有效性和规划行政权的效率取决于规划过程的设置为了更好地发挥规划的引导与控制作用应明确区分法定规划和指导性规划城市规划编制与实施既是增进和保障公共利益的过程也是对私有财产的制约过程年全国人大通过的宪法修正案提出公民的合法私有财产不受侵犯国家为了公共利益的需要可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给与补偿宪法修正案不仅提出了要建立产权制度还提出了要规范政府行政权城市规划作为政府干预市场维护公众利益的重要行政权在公民的财产权利保护方面发挥着重要的作用理应按照宪法的要求进行重构对于如何正确使用规划行政权的问题本文从现代行政法的角度探讨规划行政权与制约机制权利保障与行政效率公众利益与私有财产保护规划引导与规划依法控制规划过程等问题并对目前城市规划中作为抽象的行政行为的规划编制和作为具体的行政行为的规划行政许可提出改进建议城市规划的现实问题与复杂性城市规划的现实问题我国的城市规划作为工程技术已十分完善虽然在世纪年代我国已颁布城市规划法但作为行政法的城市规划其发展仍然没有较大的进展我国城市规划立法均有这样一个普遍的特征重实体性内容的规范轻行为实体的约束张萍姚昭晖在总结规划管理体制存在的八大问题时提到城市规划目前存在动机的庸俗化内容的技术化过程的简单化调整的自由化等问题这些均说明我国目前的城市规划作为行政法是存在缺憾的作为对物质要素层面进行控制的城市规划面对多元化的利益主体和投资主体的博弈其作用显得十分乏力规划调整的自由化随之产生城市规划在处理个体案例时要么因过于刚性而显得僵化要么因自由裁量权过大而显得随意法定规划与指导性规划的界限模糊导致一任领导一个规划规划的多变成为一个常见的现象由于规划编制与审批的效率低下规划滞后成了社会评论规划的常用语也成了规划在地域空间上遭到肢解的借口规划的编制程序和实施过程由于缺乏公众参与公民权得不到有效的保障这些均是作为行政法的城市规划在市场经济条件下所面临的困惑城市规划的复杂性要建立与社会主义市场经济相适应的城市规划制度必须认识到城市规划的复杂性城市规划的复杂性可从个方面来认识产权的多元化带来了利益的多元化未来的不确定性整体性和全面性即城市的全面发展能提升城市的竞争力规划中体现出来的人文精神即城市规划应公平公正透明地介入社会经济的发展之中这些都使得城市规划如何干预城市发展如何更好地为城市社会经济发展服务等问题变得更加复杂在社会主义市场经济条件下作为工程技术的城市规划已难以适应引导与控制城市发展的需要因此我们应从规划行政权的角度来认识城市规划如何规范城市规划的行政行为如何建立高效的城市规划制度变得十分重要规划行政权的发挥与制约规划行政的效率与效益对公民合法财产和合法权益的保护应是目前作为公共行政管理的城市规划要研究的课题积极行政与有效制约宏观调控与政府职能城市规划是政府干预市场的一种重要手段政府的基本职能是促进经济与社会的协调发展其基本作用是调控宏观经济促进竞争维护法权并提供公共物品在市场经济条件下不完全竞争和信息不对称是导致市场失灵的重要原因市场机制无法解决经济的外部性问题和公共物品的有效供给问题这是政府介入经济发展的重要依据对发展中国家而言政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用特别是在培育国家竞争力方面表现得更为明显国研中心如果一个地区没有高效的政府行政服务就难以引进更多的资本技术和人才从而导致该地区的竞争力和就业率的下降甚至造成资金技术和人才的流失最终会制约城市的发展经济学界认为发展中国家在走向现代化的过程中政府引导是一个十分重要的因素并且政府和市场是相互补充的关系虽然政府可以在经济发展中发挥重要作用但是对政府的有效性的评价在很大程度上要以市场的有效性为标准国研中心在新公共管理范式下关于政府职能的争论焦点是政府如何介入社会经济的发展张刚积极行政与制约机制积极行政在制定城市发展战略和引导城市发展中发挥着极为重要的作用然而我国的经济学界在讨论市场失灵的同时也讨论政府失灵在培育市场加速工业化促进经济社会协调发展的过程中重要的并不是政府所发挥的作用的大小而是其定位和范围的合理性最重要的是政府要创造有效率的市场环境国研中心因此在发挥城市规划积极作用的同时也应对城市规划行政权进行制约传统行政的法治理念是对自由裁量权的限制运用的是控权论的思想而新的行政管理则是强调行政机关和行政相对人之间的交流和沟通罗豪才等学者在分析现代行政法的发展趋势时提出平衡论认为现代行政法应当在维护监督行政主体依法行政与保护公民法人其它组织的合法权益之间谋求一种平衡一种通过对行政主体与行政相对方的有效激励与制约实现行政权与相对方权利的结构性均衡以兼顾公共利益和个人利益确保社会的持续稳定发展罗豪才平衡论强调通过博弈实现权利和义务的动态平衡公民权利和公共利益的平衡既要防止公民权的滥用同时也要防止行政权的滥用而平衡的取得依靠的是公众参与在充分陈述和辩论的过程中取得妥协或共识依据积极行政和平衡论的思想城市规划的行政应是引导型参与性效率性和服务型的权利保障与行政效率产权保护与公众利益在社会主义市场经济体制下城市投资主体多元化财产权多元化产生了利益多元化城市各要素是相互联系的其外在影响普遍存在外在影响既包括正面影响也包括负面影响它影响了相邻土地的发展土地开发时序公共设施建设时序均影响了土地的价值多元的利益主体谋求利益的最大化使得作为城市发展资源配给机制的城市规划面临多方利益的博弈在市场经济条件下政府的一项重要职责是界定和维护产权要使城市和谐发展城市规划应致力于产权的保护和公共利益的维护城市规划对土地的财产权进行界定保护及控制是城市发展的基本要求城市规划可将大产权地块划分为多个小产权地块也可将几个小产权地块整合成一个大产权地块同时城市规划还应根据发展战略对土地发展权进行确定根据公共利益对房地产权做出相应的规定城市规划的过程也可以说是对房地产产权的界定维护和侵害的过程但这种侵害是建立在公共利益之上的因此城市规划也自然成为一种对财产权进行管理的法规和对财产权进行制约的机制现代物权制度的核心是界定清晰权责明确保护严格同时物权的自由性和不可侵犯性受到了国家与公共利益的制约以谋求个体利益和社会利益的协调发展其关键是在私有产权和公共利益之间取得平衡城市规划正是通过发展权的配给相邻关系的确定公共利益的维护财产权的保护来维持城市的健康和有序发展权利保障与行政效率在市场经济条件下经济外部性的普遍存在足以说明一方面是公民权的滥用另一方面是公民权保护的乏力和行政权滥用一样公民权的滥用不仅会侵害其他公民的权利同时会侵害公共利益保障公民权应在维护公共利益的前提下给公民最大的自主和自由罗豪才要处理好个体利益和公共利益的关系这要求管理者既不能片面强调公共利益也不能置公共利益于不顾应让市民广泛参与在利益博弈和协调中寻找平衡点然而保障公民权利的程序可能影响行政效率应松年等效率是一个中立的概念指广义的投入和产出的关系在公共行政管理的理论中效率是一种基本的价值观和目标在世纪年代以后的新公共管理运动中效率也是行政管理的一个重要特征英国和美国所进行的行政改革的一个重要方面就是在保证公平公正的前提下追求行政管理的效率可以说经济全球一体化背景下的经济竞争同时也是政府效率的竞争但是对于公共组织尤其是政府组织来说过分强调效率甚至将其视为一种终极的价值观不可避免地要与公共组织的其它价值标准如正义公平和参与产生冲突这种冲突也是公共行政范式不同组分间内在紧张性的根源张刚放松管制也可使经济实现短期繁荣但行政法的实践表明自由放任经常会引起经济的波动和社会的无序罗豪才英国的新自由主义城市规划实践表明放松管制将带来环境污染和交通问题因此城市规划制度的设置不仅要考虑行政的效率和效益而且还要考虑公平正义和秩序城市规划过程规划过程城市规划的作用在于对未来的预测和引导目前的城市规划存在重实体轻程序轻过程的现象在市场经济条件下由于多种因素的影响城市规划很难对未来进行准确的预测这要求城市规划应具有渐进的理念城市规划不仅要有终结目标而且还应具有程序性和过程性这种过程既包括实施的过程也包括决策的过程对于实施的过程城市规划既要重视远期目标也要重视近期目标并且规划须根据发展形势的变化不断进行调整和修正对于决策的过程参照行政学中的行政过程论湛中乐城市规划过程可被定义为城市规划行政主体和其他规划参与者如立法机关利益集团大众媒体公民行使各自的权力或权利相互影响相互作用设定并实现政府城市发展政策目标的活动过程它是各个法律主体之间在城市规划编制实施监督和法律救济等阶段相互作用的过程公众参与西方城市规划中的倡导式规划和沟通式规划是通过公民的参与知情和监督为公众提供表达和参与的机会政府通过规划信息的发布资料的提供和规划的公开展示减少规划信息的不对称性有利于公民的参与并形成平衡的城市规划机制随着公民素质的不断提高和参与能力的不断增强城市规划可逐步具备社会利益表达机制社会利益平衡和协调机制在规划编制阶段的公众参与有利于城市规划更好地表达公共利益而在建设项目的规划许可阶段的公众参与则有利于保障公民的权益并通过行政复议和行政诉讼使公民的相关权益得到救济城市规划程序与行政效率提高城市规划的行政效率应是社会经济发展对城市规划的基本要求梁鹤年在研究加拿大的开发管理程序时指出开发程序对开发者而言程序步骤越多时间越长开发成本越高市场越难把握开发越没有可预见性规划的程序无疑直接影响行政的效率在新公共管理的实践中在更好地维护公共利益的同时应追求审批效率即简化程序缩短时间和增加透明度影响规划程序的最重要的因素是公众参与的过程公众既可包括个人也可包括利益集团和专家群体公众参与既可维护利益相关人的权益也在如何寻求公共利益方面发挥重要作用过短的公众参与时间不利于公众意见的表达应松年等人认为制定行政程序法主要有两个方面一是保护公民程序性权利二是提高行政效率行政管理部门应在保证相对人的基本权利的前提下尽快做出行政决定处理规划矛盾的最佳办法不是在收到开发者的申请后才多开会多聆听而是在制定总体规划方案和管理程序上多考虑多研究多咨询梁鹤年这说明规划方案和程序的重要性城市规划编制的质量特别是科学性和民主性将影响建设项目的行政许可的质量行政程序应符合权利保护与行政效率的双重要求一般而言抽象的行政行为优先考虑公平公正同时兼顾效率具体的行政行为则应优先考虑行政效率兼顾公平城市规划编制应设置包括公众参与的程序而建设项目的审批可在正式程序的基础上配以简易程序协商程序等非正式程序以提高行政效率法定规划与指导性规划法定规划法定规划的价值取向应重在公平和权利保护兼顾效率对物权的保护与制约应以法定的城市规划为依据根据西蒙的有限理性的理论任何组织不可能获得完全真实的充分的市场信息规划须根据发展形势的变化不断地调整和修正而作为规划行政许可依据的城市规划应是确定或稳定的因此规划的制定既要给行政机关留有自由裁量权以根据市场发展的变化及时调整规划又要防止行政机关频繁修改规划不利于物权的保护影响行政相对人的利益王克稳由此可见规划的稳定与变化的双重特性要求将稳定的法定规划和适应市场变化的指导性规划相分离同时要求规划不仅仅是描绘远景蓝图更重要的是要使规划程序法制化中国目前以城市总体规划为法定规划而大城市的总体规划内容比较宽泛不适于作为法定层面的规划而控制性详细规划太细致不利于城市规划适应市场的变化笔者建议小城市采用总体规划而大中城市采用分区规划作为法定规划法定图则在规划编制时对于建成区应充分重视现有的财产权以财产权地块为基本单元合理确定财产权地块和综合发展地块综合发展地块的确定应征求财产权当事人的意见在管理制度方面可建立公众参与的规划委员会指导性规划目前我国的指导性规划和法定规划的界线难以区分面对迅速多变的市场城市规划的修改或修编也常常发生为此我们应将法定规划和指导性规划分离法定规划应处于相对稳定之中而指导性规划要适应日益多样化的城市发展的需要指导性规划可采用形式多样追求效率的模式如近期建设规划可被制定成指导性规划作为政府近期的行动目标或行动规划参考文献约翰利维著张景秋等译现代城市规划第五版北京中国人民大学出版社黎伟聪香港城市规划检讨商务印书馆柯武刚史漫飞著韩朝华译制度经济学社会秩序与公共政策商务印书馆罗豪才现代行政法的发展趋势法律出版社张福森等干部法律知识读本法律出版社梁慧星陈华彬物权法第二版法律出版社王克稳经济行政法基本论北京北京大学出版社湛中乐现代行政过程论罗豪才行政法论丛第七卷法律出版社应松年肖凤城制定我国行政程序法的若干基本问题中国人民大学宪法与行政法治研究中心宪法与行政法治评论北京中国人民大学出版社张刚公共管理学引论杭州浙江大学出版社姚昭晖从目前的问题谈规划管理体制改革城市规划于立后现代社会的城市规划不确定性和多样性国外城市规划梁鹤年开发管理和表性规划城市规划张萍加强城市规划法规的程序性对我国规划法规修订的思考城市规划