对我国农村低保保障对象界定的探讨管理毕业论文.doc

对我国农村低保保障对象界定的探讨 学生姓名： 指导教师： 农村低保制度自实施以来，取得了很多的成绩，为贫困人民的生活提供了很多的帮助，缩小了城乡之间的差距。但在制度的实施过程中也暴露出一系列的问题，最为主要的是低保对象的界定不合理，从而导致诸多问题的出现，如漏报、骗保现象，这会严重的制约低保制度的实施，本文通过对低保现状的分析，归纳出低保对象界定中存在的障碍，并提出自己的观点，以及如何合理的界定低保对象。 一、我国农村最低生活保障制度现状 农村最低生活保障制度，简称农村低保制度，是国家和社会为了保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救助制度，它与农村社会养老保险制度、农村新型合作医疗制度一起构成我国农村社会保障制度的三大支柱，成为完善社会保障体系的最后一道防线。 20世纪90年代开始，我国已经设立了实验试点，在一些经济发展较快的和发展较慢的地方建立了试点，由于所取得的成绩比较好，因此到90年代后期，这种制度已经在全国范围内建立，这些年来，低保所取得的成绩有目共睹，许多的五保户、无劳动能力的三无人员从中得到救助，保障了他们的最基本的生活，人民得到了实实在在的救助。 目前，我国农村最低生活保障制度的现状主要表现为： （一）我国农村低保制度仍处于起步阶段 由以下两个图的曲线波动情况可以看出，城市低保的年增长率较农村低保变化幅度比较小。2003年–2008年，城市低保的年增长率分别是8.8%、-1.9%、1.3%、0.3%、1.4%、2.8%，可见，城市低保已经进入平稳运行的阶段。与之相比，农村低保的年增长率在2003年出现负增长，为-10.0%，到2007年，达到123.9%，其振荡幅度比较大，可以看出，农村低保制度在我国仍处于起步阶段，仍需要进一步建立和完善。 （二）农村低保范围扩大，保障人数不断增加 农村低保制度在我国的广泛建立，使得广大农村贫困人口从中受益，有些甚至已经摆脱了贫困的状态，并退出低保机制。由图2可以看出，截止2008年底，全国已有4305.5万人享受到了农村低保，比上年同期增加了739.2万人，增长了20.7个百分点。这对贯彻我国的新农村建设的方针，具有重要的意义，人民可以得到最起码的救助，这是低保工作实施以来所前所未有的，应该值得推广。 通过对国家民政部2009年7月份公布的农村低保实施情况的相关数据进行整理计算得到，到2009年7月，全国已有4534.0万人享受到农村低保，累计支出1792968.0万元，中西部地区有3557.3万人享受到低保，覆盖人数占全国比例的78.5%，其中中部有1886.5万人，占到全国比例的41.7%，西部有1670.7万人，占到全国比例的36.8%。我国农村低保正向“应保尽保的目标迈进。” 图1：1999-2008年我国城市最低生活保障情况 资料来源：民政部规划财务司：《2008年民政事业发展统计报告》，2009年5月，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg
图2:2001-2008年我国农村最低生活保障情况 资料来源：民政部规划财务司：《2008年民政事业发展统计报告》，2009年5月，http://cws.mca.gov.cn/article/tjbg （三）农村低保规范化管理的步伐加快 农村低保的规范化管理包括低保政策的制定、执行以及对低保政策的实施情况的监督。目前，各个省市在低保对象的确定时，都会结合其自身的地区发展情况，对症下药，通过一系列符合适合自身发展措施，如民主评议制度和三榜公示制度。江西省民政厅在开展工作会议时，强调在低保的申请、审核、审批环节，要坚持三个公开，搞好三榜公示、严把三个关口。沈阳市设立了《公告情况登记表》、《低保举报登记簿》、《举报反馈回执》，并规定了处理反馈的工作时限。这一系列的政策都使得低保制度得到规范化的管理，从而更多的接受人民群众的监督。 （四）农村低保的退出机制不完善 农村低保的退出机制相对于新建机制来说，其不完善程度主要表现为低保工作人员及低保对象的低保自我意识不高，认为低保救助是一种永久性的救助，而低保制度与临时救助相比，我认为，这应该是一种包含与被包含的关系。如果将其认为是一种永久性的救助，就与农村低保制度建立的初衷相违背，会导致养懒汉现象的滋长，形成福利依赖，所以有必要寻求新建与退出机制之间的平衡，建立一套动态化的管理机制，与此同时，可以缓解政府的财政压力。 目前已有部分省份实施了低保的退出机制，贵州取消了6000余名条件不符者的低保资格，辽宁省铁岭市在农村低保的实施过程中实施了农村低保的退出机制，对家庭收入超出当地低保标准的，责令其退出低保范围，这实际上是低保工作的新的发展方向。 二、农村低保界定工作中存在的障碍性因素 农村低保保障对象，是指家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民。其主要保障对象是那些因身体残疾、丧失劳动能力、年老体弱等因素所造成的生活困难的农村居民。 低保对象的界定作为低保工作实施的关键环节，具有重要的现实意义。这个环节对低保工作的顺利开展，以及哪些人应该被纳入低保范围，具有重要影响。如果界定不好，就会使应保人员未享受到保障制度，而不应享受低保的人员却享受到了低保，从而出现结构性的失衡现象。如2008年7月6日华商网曾报导“陕西安康村干部领着工资吃低保，民政部门已严查”，这些人通过各种途径取得低保金，且大多数人可以申请到最高档，而一般的普通人群却只能申请到最低档，有些根本申请不到，这实际上是对低保制度不健全所提出的挑战。 从上述的阐述中，我们可以清楚的看到合理界定农村低保对象的必要性，但在实际的操作过程中，存在很多障碍性因素。表1为通过访谈调查归纳出的低保对象确认中存在的障碍性因素。 表1 农村低保对象确认情况访谈汇总表 访谈对象 访谈人数 障碍性因素 所占比例 1.低保工作人员少，办事能力不强 68% 低保户 30 2.审核程序复杂 32% 1.存在关系保、人情保等现象 40% 2.基层人员办事缺乏科学性和公平性 33% 非低保户 54 3领导不重视，监督力量薄弱 21% 4.未做到“应保尽保” 6% （一）农村低保对象的确定标准不理性 我国的农村低保标准，除去少数经济发展较快的沿海地区之外，一般都是以国家每年公布的贫困标准为依据，然后在结合本地区发展的基本情况，制定出适合各地的低保标准。 但是在具体的实施过程中，通过所划拨的资金的多少来分配低保的现象很普遍，且没有建立完善的调整机制，大部分低保标准都是民政部硬性规定的，这种低保标准的不合理确定，无疑会增加群众的不满，因此必须合理的确定标准。 （二）农村家庭收入不稳定，收入项目繁多 《中国统计年鉴》将农村居民收入按来源分为工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入、转移性收入四个方面。下面是2008年及2009年上半年山西省农村居民家庭收入和支出情况表： 表2 2008年山西省农村居民家庭收入和支出情况 　 绝对量(元) 增长速度(%) 所占比例（%） 农村居民人均纯收入 4097.2 11.77 工资性收入 1713.55 12.66 41.82% 家庭经营收入 1986.38 6.77 48.48% 财产性和转移性收入 397.31 39.74 9.7% 数据来源：山西省人民政府网站政务公开统计进度数据，2009年9月10日 表3 2009年上半年山西省农村居民家庭收入和支出情况 　 绝对量(元) 增长速度(%) 所占比例 农村居民人均纯收入 2042.73 6.48 工资性收入 821.36 -0.48 40.21% 家庭经营收入 959.72 4.25 46.98% 财产性和转移性收入 261.63 51.75 12.81% 数据来源：山西省人民政府网站政务公开统计进度数据，2009年9月10日 将表2与表3相对比，可以看出，山西省农村居民家庭收入中家庭经营性收入及工资性收入在收入来源中仍占有较大比重，但财产性收入和转移性收入的增长速度最快，由此可以推断，我国农村居民家庭收入正在向多元化的格局迈进。 归结主要原因，是由于在20世纪80年代末90年代初，“民工潮”的出现使农村劳动力向外转移，农民不再进行简单的土地劳作，外出务工成为新的选择，90年代后期，农民工在城乡之间的流动性加大，从而导致农民家庭收入摆脱了以往的单一化路径，呈现出多元化的格局，这就为农村居民的家庭收入核算增加了难度。因此在合理界定家庭收入时，核算难主要表现为： 1.随意性大，货币化转换困难 农民家庭收入状况所呈现出的多元化格局，为低保对象的确定增加了新的困难。大部分的调查显示，在确定哪些人应该被纳入低保对象时，其关键在于对家庭收入的核算缺乏合理的审核机制，农民可能会隐瞒收入，又没有可以依据的凭证，从而造成核算时的随意性大，与此同时，作为农村家庭收入的主要构成因素，家庭经营性收入在价值转换过程中其货币化转换存在困难。 2.收入不稳定 收入不稳定主要表现为农作物受季节的影响比较大，同时农民工在城乡之间的流动性大，这些因素都使得在界定家庭收入时，核算的复杂性增加，具体表现为收入核算的不稳定。 3.工作量大 各地在审查、审核低保对象时，虽然有统计部门提供的农村家庭收入核算办法，但由于受到收入核算复杂性的影响，在实际操作过程中，确切的把握和计算还是比较困难。 （三）“养懒汉”现象 农村低保自实施以来，就面临着如何使困难群众得到低保救助同时又避免养懒汉现象发生的矛盾。对于这个问题，各个县市区在低保对象的确定问题上，虽然充分考虑了这个因素，但在实际操作时，有部分人缺乏诚信意识，同时对于细则规定不明确的地方，钻制度的空子，还有些人虽然享受到了低保，当有生活能力时，却以种种理由拒绝再就业，导致了严重的道德风险和逆向选择行为。 （四）低保工作的管理体制不健全 近几年来，农村最低生活保障制度一直是热点话题，它关系到农村困难居民的生存问题。在两会政府工作报告中明确指出，要在全国范围内建立农村低保。依照我国目前的经济发展状况以及财政实力，实现全民低保并不难，关键是在落实。由于我国的低保工作才刚刚起步，与城市低保相比，各项制度仍处在发展和完善阶段，致使出现了诸多像关系保、轮流坐庄、平均发放等不规范现象。 （五）机构设置不合理，从业人员低保意识不高 从低保工作的实验探索到全面推广实施的进程中，许多参与低保核定工作的人员对低保制度的认识存在各种偏差。他们认为实施低保制度是国家的一项施政工程，保障金的发放可多可少。这类现象主要发生在一些低保制度刚刚起步的地区。其次是受到“上面的文件”的影响，在具体实施过程中，不结合自身的经济发展状况、物价水平、财政承受能力等因素，硬性的行使自上而下的指令。 其次，低保机构设置的不合理，是造成低保对象确认困难，实施效率低下的重要原因。在大多数的县级市，设置专门的低保科室机构的很少，大多数是由两至三个人完成的，这就在无形中增加了低保对象界定人员的困难，在乡一级就更不用说了，有时甚至只有一个人负责，这会造成低保制定过程中工作效率的大大降低，因此有必要制定规范化的措施。 三、科学合理界定农村低保对象的对策建议 （一）科学合理的界定农村低保标准 由于我国东西部经济发展状况、生活消费水平差异比较大，导致各地的保障标准也并不完全一致。由前面的叙述可知，低保标准必须要合理界定，并充分考虑各种因素。 各省市在制定低保标准时，通常会考虑下面的因素，包括维持贫困人口的最低生活需要、各地区经济发展水平、地区的财政承受能力、物价水平、其他因素。其他因素主要是义务教育问题，对于像上海、浙江、江苏等经济比较发达的地区，可以将该因素考虑在内，而对于中西部的贫困地区，可以将该因素排除在外，但要建立相应的措施，如可以将农村低保制度与农村合作医疗和农村义务教育等各种社保体系相互配合，而不是单纯的将这些因素都考虑在低保内，造成低保压力的增大。 通观世界各国，通过恩格尔系数来制定低保标准是被广泛使用的。例如目前北京市的低保标准计算方法如下： 区县农村低保标准=（市农村低保标准*区县平衡系数*居民消费价格指数）±调整数 由于该方法综合考虑