绪论
我国是一个农业大国,13亿人口中有8亿在农村,农村社会保障是我国社会保障体系极其重要的组成部分。在城市社会保障体系基本建立的同时,农村社会保障却存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题。农村社会保障事业发展仍然滞后,最需要扶持;农民群众生活困难问题仍然比较突出,最需要加快解决。在全面建设小康社会的进程中,在以工促农、以城带乡、统筹城乡发展的重要阶段,特别是在当前遭受国际金融危机冲击、大量农民工返乡、农村居民收入增长放缓的形势下,切实加强农村社会保障体系建设,不仅必要,而且紧迫。适时建立健全农村社会保障体系,有利于实现社会公平,维护社会稳定,促进城乡融合和共同发展,是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面实现小康社会建设目标的必然要求和重要体现[1]。
一、我国社会保障体系的内涵
1、我国社会保障体系的含义
社会保障体系是指社会保障各个有机构成部分系统的相互联系、相辅相成的总体。完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱,关系改革、发展、稳定的全局。在我国社会保障体系主要包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障。这几项社会保障是相互联系,相辅相成的。社会保障体系是社会的“安全网”,它对社会稳定、社会发展有着重要的意义。社会保险在社会保障体系中居于核心地位,它是社会保障体系的重要组成部分,是实现社会保障的基本纲领。
2、我国社会保障的基本内容
(1)社会保险
其目的是保障被给付者的基本生活需要,属于基本性的社会保障;社会保险的对象是法定范围内的社会劳动者;社会保险的基本特征是补偿劳动者的收入损失;社会保险的资金主要来源于用人单位、劳动者依法缴费及国家资助和社会募集。
我国的社会保险主要包括养老保险[4]:即劳动者因年老丧失劳动能力时,在养老期间发给生活费,以及生活方面给以照顾。失业保险:即劳动者在失业期间的生活费、医疗费的给付以及转业培训、生产自救及职业介绍等保障措施[3]。工伤保险:即劳动者因工负伤,暂时或永久丧失劳动能力后的工资收入补偿,也是对因工负伤劳动者的医疗护理和生活照顾措施。医疗保险:即劳动者在患病期间在医疗、护理方面的保障措施。生育保险:即女职工在生育期间的收入补助和保障措施。
(2)社会救助
社会救助属于社会保障体系的最低层次,是实现社会保障的最低纲领和目标。社会救助的目的是保障被救助者的最低生活需要;其救助对象主要是失业者、遭到不幸者;社会救助的基本特征是扶贫;社会救助的基金来源主要是国家及社会群体。
(3)社会福利
社会福利是社会保障的最高层次,是实现社会保障的最高纲领和目标。它的目的是增进群众福利,改善国民的物质文化生活,它把社会保障推上最高阶段;社会福利基金的重要来源是国家和社会群体。
(4)社会优抚安置
它是社会保障的特殊构成部分,属于特殊阶层的社会保障,是实现社会保障的特殊纲领。社会优抚安置目的是优待和抚恤;社会优抚的对象是军人及其家属;社会优抚的基本特征是对军人及其家属的优待;社会优抚的基金来源是国家财政拨款。
二、我国农村社会保障的问题分析
我国农村社会保障发展很快,在保障农村人口的生活安全方面发挥着至关重要的作用,与城市相比较,我国农村的社会经济发展水平还很低,社会保障制度也不完善,有许多空白。与我国农村经济发展、国家总体经济和社会发展还远不相适应,农村社会保障还存在着不少问题。
1、农村社会保障缺乏制度化
建国以来,农村社会保障中,除五保供养制度(是指对农村居民中的老年、残疾或者未满16周岁的村民,无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人,或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的,在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。)和优抚保障一直是比较稳定的制度化保障外,其他社会保障形式往往缺乏稳定性和制度化。政府针对农村的救灾救济拨款往往是不确定的,应急性的,也是严重不足的。20世纪90年代以来,农村社会养老保险虽然获得了一定的发展,但由于种种原因,这项工作一直徘徊不前,并有萎缩的趋势,农村越来越迫切需要制度化的社会养老保险[2]。2、资金来源不尽合理,未体现全社会责任
资金是推进农村社会保障体系建设的核心问题。民政部1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》明文规定,在保险基金的筹集上,“坚持以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则”,这样的规定使国家和集体所体现的社会责任过小。我国政府用于社会保障的比例是世界最低的。中央财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例,加拿大为39%,日本为37%,澳大利亚为35%,我国只有10%左右,而这10%的投入绝大部分给了城镇职工。由于长期以来国家对农村投入过低,农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱,特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限,已无力承担当地农民的社会保障资金。在这种情况下,原来由集体经济负担的农村军烈属优待、“五保户”供养变为农民直接负担,而国家干部、城市居民、工人不负担,这样一来既不利于增加统筹金额,也不利于标准统一。此外,农民个人的养老和医疗保险基金,集体补助也微乎其微,几乎完全由个人缴费。这样的社会保障不仅失去了它本来的意义,而且也影响了农民参加养老、医疗等保障项目的积极性,加大了农村社会保障工作的难度。
3、保障覆盖面窄
健全的社会保障制度应覆盖全体公民,这里的“覆盖全体公民”并不是说全体公民在同一时间内都在享用社会保障资金,而是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义,制度没有排他性,全体公民都能“享用”社会保障制度。目前,我国农村社会保障体系很不健全,保障形式主要是农村社会救济、社会优抚、农村“五保”和少数地方推广的农村社会养老保险及合作医疗保险,保障的对象基本上是“困难的人”、“光荣的人”和“富裕的人”,农村大多数人还无法享受社会保障。更为严重的是,农村民政对象应保未保的现象普遍存在。此外,在农村剩余劳动力转移的过程中,一部分农民处于社会保障的“真空地带”。改革开放以来,农村大量的剩余劳动力纷纷涌向城市, 对城市的经济建设做出了突出贡献。但他们却被排斥在城市的社会保障体系之外,可以说,他们没有任何保障可言。他们干的是最险、最苦、最累的活,而人身权利、经济权利、甚至生命都得不到保障。游离于城镇社会保障体系之外的农民工,成了城市中最脆弱的群体,这与他们为城市所做出的贡献极不相称。农民工的这种艰难处境彰显了社会公平机制的扭曲,急需为其建立基本的社会保障制度。
4、管理不够科学与规范
从管理体制来看,我国农村社会保障管理呈现出政出多门、各自为政的局面,城乡分割、条块分割、多头管理,条块之间既无统一的管理机构,也无统一的管理办法。管理体制的不顺,造成现有的农村社会保障项目虽然不多,但具体制定政策、掌握政策和执行政策的机构却不少。从表面上看,农村社会保障工作有多个部门负责,似乎易形成合力并共同解决问题,但实际上,由于这些部门所处地位和利益关系不同,看问题的角度不同,工作中经常发生摩擦和矛盾。有的项目谁都争着管,从中受益;有的项目又谁都不愿意管,相互扯皮。此外,农村社会保障管理水平的低下,还集中体现在保险基金的管理上。按照国际上通行的做法,社会保障基金的征缴、管理和使用三权分立、互相制衡,以保证基金的安全性、流动性与收益性。但是,我国农村社会保障基金在大多数地方是征缴、管理与使用三权集于一身,缺乏有效的监控监督,致使基金的使用及保值增值等面临诸多风险。有的将社会保障基金借给企业周转使用,有的用来搞投资、炒股票,更有甚者利用职权贪污农民缴来的“养命钱”,从而造成基金大量流失,严重影响基金的正常运转,并在农民心中造成极坏的影响。因此,对农村社会保障进行科学规范的管理、监督,已成为当前一项刻不容缓的工作。
5、缺乏法制保障
社会保障制度需要有力的法律法规来支撑。从目前我国农村社会保障立法的状况来看,一个突出的表现是立法层次低、立法主体混乱、立法层级无序。我国政府自1998年开始设立劳动和社会保障部,但迄今还没有一部专门涉及农村社会保障工作的基本法律,在国务院已经制定的条例中,也极少涉及规范社会保障制度的法规。虽然我国过去在农村社会保障工作方面形成了一些法规、条例和规章,但多是单项的,功能单一,缺乏力度,没有形成有机的法规体系,而且地区不同,内容亦有所不同。由于农村社会保障尚未立法,更没有形成法律体系,使得目前农村社会保障工作处于无法可依、无章可循的境地。在我国农村社会保障制度立法层次不高。直到目前为止,中国尚无一部完整的的城市社会保障法律,更不用说农村的社会保障立法了,甚至连组成社会保障法律体系的许多单项法到目前为止还没有出台;仅有的几部农村社会保障法在实施中出现断裂局面,如,农村合作医疗制度瓦解,农村养老保险制度被迫停止甚至被取消,导致与其相应的两部法律在进展、覆盖面和保障水平方面实施的不理想。
三、完善农村社会保障采取的措施及政策建议
当前,阻碍农民工社会保险体系建立的根本原因在于城乡之间的巨大差别。城市职工基本都有较为完善的社会保障体系,但是农村居民大部分不知道什么是社会保障,都还坚持认为养老要靠儿子,尚没有社保观念。解决农民工社会保障建立难的问题,最终还是要建立城乡一体化的社会保障体系,这是解决农村和城镇社会保障差别的根本途径。如果真正做到了全社会保障体系的统一,所谓农民工的社会保障问题就不存在了。而农村社会保障体系建设是长期的社会系统工程,需要解决的问题还很多。必须从战略和全局的高度,加快构建农村社会保障体系。
1、发挥政府的主导作用,加强制度建设
农村社会保障制度的建立需要由政府来主导,社会保障制度建立起来后的安全平稳运行也需要政府相关政策的引导。所以说建立、健全农村社会保障制度离不开政府引导、协调。在农村社会保障建立初期,农民对其认同感不强的情况下,政府应制定合理的农村社会保障制度[5]实施原则。加大对社保工作的宣传力度,增强农民的认同感,使其积极参与其中。
由于我国幅员辽阔,各地区经济发展极不平衡,不同地区农村集体和农民个人的经济能力悬殊。在这种情况下,要建立统一的农村社会保障制度是不现实的,只能根据各地经济发展状况,因地制宜,循序渐进,形成各地区层次不同、标准有别的社会保障制度。建立作为社会保障最后防线的最低生活保障制度。对那些因为疾病、灾害或缺乏劳动能力而造成生活困难的贫困人口提供帮助,以保证他们的基本生活。在确定最低保障标准时,应根据保障基本生活需要及政府和社会的承受能力制定制度化的标准。
2、完善立法
要使农村社会保障工作走上规范化轨道,必须制定一系列适合我国农村实际的法律、法规。全国人大应尽快制定一部系统全面的《农村社会保障法》,就农村社会保障应遵循的原则、主要内容和形式、管理体制、资金来源与发放、保障的项目标准、社会保障的监管、法律责任等做出明确规定。国务院应及时制定相关条例,完善《农村五保供养工作条例》,各地应制定相应的地方性法规。这样,形成全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的,以国务院针对农村社保问题制定的专门条例为主体的,并配以地方人大和地方政府的法规约束。
在我国之所以有一些企业主故意拖欠农民工工资的事情时有发生,这与我国法制体系不健全、法制规范不完善有一定关系,在某种程度上,正因为法律的缺失或执法监管的不到位,恰好被这些人钻了空子,“培养”了他们拖欠农民工工资的“惯性”,因为拖欠对自己不会带来什么大的损失,不会坐班房,不会进监狱,相反还可能有利可图,为何不拖欠呢?这迫切要求国家尽快出台相关的法律条例,给拖欠农民工工资的行为定罪,用严格的法律惩罚欠薪者,用严格的法律威慑欠薪者,胆敢以身试法,必将受到严格的法律制裁,让想拖欠的小企业主不敢拖欠,如果拖欠,就给他定罪。有了法律,如果得不到执行将形同虚设。首先,执法部门必须严格执法,凡是有企业遭到举报,确有拖欠工资的行为,证据确凿,原因无论由那个单位、那个部门引起,那怕是政府机关,也一样要受到法律的严惩,不得有丝毫偏袒。严厉查处侵害农民工利益的事件。其次,法律的普及也很重要,针对农民工制定的法律,就必须宣传、普及到农民工,提高农民工队伍的法律意识,使他们懂得如何利用法律武器维护自己的合法权益。第三,利用法律的威慑作用给准备欠薪的企业主以法律警示,对大小企业尤其是私营企业主要经常搞法律培训,普及他们的法律意识,并定期考核,树立他们依法用工观念。凡考核不过关者,不准其招收农民工。第四,在全社会尤其是大城市开展普法宣传活动,让每个市民都认识到农民工对城市建设所作贡献,是城市发展的主力军,城市的维护、美化和快速发展离不开他们,要关爱农民工,自觉维护农民工合法权益,树立良好的社会氛围[6]。
3、扩大农村社会保障项目的事实范围,加大覆盖面
由于我国农村各种保障项目还是在部分地区进行试点工作。各项社会保障制度还很不健全和稳定,农村各项社会保障的资金则主要由个人和集体负担。由于长久以来我国农村经济发展落后,农民收入增长缓慢,很多农民没有经济能力参保,导致农村的各种保障项目覆盖面窄。因此我们应该从我国的实际情况出发,本着“低水平、广覆盖、多元化”的指导原则,着眼于各地区农村经济、文化发展状况的地区差异。充分考虑各地的生产力发展水平,确立适合本地区实际的社会保障项目和水平,在农村建立起系统、完善的社会保障体系。将农村绝大部分的居民纳入社会保障体系。
4、建立政府、集体和农户三方合理的筹资机制
是否具备足够的资金,是农村各项社会保障制度能否正常运行的关键,也是能否满足广大农村居民各种社会保障需求的经济基础。鉴于我国的国情和经济水平,现阶段农村社会保障基金的筹集必须贯彻国家、集体、个人三者合理负担的原则。从社会保障资金的来源来看,通常是个人、集体、国家各投人一部分,并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足是制约我国农村社会保障事业发展的根本性因素。所以就我国目前的实际状况而言,必须建立起适应市场经济发展需要,多渠道筹集农村社会保障资金来推进农村社会保障事业的发展。从国家的角度,必须体现政府的财政责任,因为国家是农村社会保障的责任主体。鉴于国家财力有限,国家承担的这部分资金可通过开征社会保障税、发行国债和社会保障彩票、征收个人所得税、利息税、遗产税、证券交易税以及部分国有资产和国有企业收益,包括上市公司国有股减持的部分所得中解决。另外社会保障基金要按照市场化和稳妥化原则进行资本运营和管理,进行多元化投资,严防资金流失和贬值,尽可能地通过资本运