热月党人正迫害雅各宾党人，瓦解革命政府。他们打着反对“嗜血凶犯”的旗号推行白色恐怖，破除经济统制和社会民主。资产阶级从此奠定了和巩固了1789年革命赋予他们的统治权，这是热月九日事变的真实本质。在这个意义上，迫害忿激派和科特利埃集团正是热月事变的前奏。可是，由于失去了经济统制作后盾，货币便随即彻底崩溃，共和国丧失了继续作战直至实现全面和平的能力。热月党人自称要重建自由制度，但他们带来的经济破产和战争却只会损害自由制度。
一、革命政府的解体
罗伯斯庇尔的敌人在平原派的帮助下渡过了难关后，仍紧紧抓住政权不放。国民公会决心对雅各宾党和无套裤汉进行必要的处置，拒不恢复立宪政府；由于特别担心又一次落入圈套，国民公会赶紧把行政权力置于自己的控制之下。从热月十一日（1794年7月29日）起，它通过法令，规定各委员会每月改选四分之一的成员，而且每名委员落选后必须间隔一月才能重新当选。一个月以后，除卡诺一人仍留用一些时候外，曾主持过恐怖统治的人全部被除名。国民公会的议员们为自己终于能粉墨登场而高兴，接二连三地走马上任。都埃的梅兰和康巴塞雷斯等人从此得势，但当权者已不再享有以往的那种权威。
果月七日（8月24日），救国委员会失去了统辖一切的大权，只管作战和外交事务。行政机构随着实行了清洗，内政和司法的权力移交给了法制委员会。代行各部职权的十二个执行机构分别置于议会的十二个主要委员会的管辖之下。议会再次向外省派遣大批特派代表；如同以往一样，他们任意曲解中央政权的政策。权力的分散使国家陷于无政府状态。
最后，舆论界猛烈向恐怖主义的强制手段开火。热月九日事变的第二天，牧月法律便停止执行。大伤元气的革命法庭暂停了工作。改组后的革命法庭也不再动辄杀人，而以犯人没有反革命动机为借口，给予宽大释放。嫌疑犯陆续获释出狱。监视委员会遭到了猛烈的攻击，从果月七日起，每县只保留一个。革命政府的名义依然存在，但已失去了它的三个主要特征：稳定、集权和强制。
平原派对热月反动是否会被反革命所利用自然不无戒心，因而号召全体共和分子团结起来。国民公会决定给予已故的马拉以先贤祠名人的荣誉；彻底实行政教分离，教会事业费于共和二年“无套裤汉二日”（1794年9月18日）正式取消。但从热月末开始，山岳党人和雅各宾派对释放嫌疑犯群起抗议。在马赛，无套裤汉发动暴乱，反对国民公会特派员。共和派的分裂使右派——吉伦特派的余党或自称的吉伦特派——重新抬头，塔里安、弗雷隆、洛万便是右派的最早发言人。报纸也变得多了起来，几乎清一色地持热月党立场。沙龙又重新开张。节日庆典在平等宫举行。卡瓦鲁斯如今已是塔里安夫人、“热月的圣母”和全巴黎的风流人物。金融家和投机家重新登上被政客们占去的宝座。平原派的共和分子自觉自愿地接受上流社会的感染；他们对道德说教早已听厌，自然愿意开戒取乐。
反动分子不仅要平原派把山岳派的成果全部破坏，而且还要把恐怖的矛头指向雅各宾派和无套裤汉，借以报仇雪恨。果月十二日（8月29日）和共和三年穑月十二日（1794年10月3日），勒库恩特尔两次指出，各委员会原来的成员关于他们与罗伯斯庇尔意见并不一致的说法纯属谎言，并要求对他们提出控告。平原派却不肯走得那么远：他们过去让各委员会放手去干，现在当然不情愿自己来审判自己。对于那些搞恐怖统治的从犯，平原派的政策只是主张惩罚其中为非作歹、触犯刑律的分子。但外部的压力再次迫使他们改变了决定。
反动分子力图复活地方自治运动，并让“纨袴子弟”结成武装团伙，其中除逃兵外，还有许多在老板的鼓励下来凑热闹的店铺伙计。这帮人在各区发号施令，横行霸道，街上见到爱国分子便棍棒交加，紧追不舍，而警察则旁观怂恿。雅各宾派无力进行抵抗，他们尚不是具有严密纪律的阶级政党；尽管经过多次清洗，俱乐部的成分仍很复杂。何况，人们在俱乐部始终只是发点议论，至于行动，这要在公社、革命委员会、各区、国民卫队的范围内民主地作出决定；而这种政治民主制之所以能够实行，完全是由于政府的软弱和容忍。如今，这些手段已不复存在。国民公会于共和三年穑月二十五日（1794年10月16日）重申制宪议会临解散前发布的禁令，不准各俱乐部互相串联和进行集体请愿，从而使俱乐部陷于瘫痪。最后，无套裤汉各自要去上工，群众行动只能“偶一为之”，而他们的敌人则随时随地都处于动员状态。
前年冬季，卡里埃曾把一百三十二名南特人解送巴黎革命法庭受审；南特人在开审后均获释放，但法庭的辩论却又涉及卡里埃是否有罪的问题。国民公会在修改了有关议员的诉讼程序后，开始审理这一案件，由此引起的一场风波终于使温和的热月党屈从于新的恐怖分子。弗雷隆为威逼温和派不再犹豫，于雾月二十一日带领一伙“纨袴子弟”冲击圣奥诺兰街的俱乐部，政府趁机封闭该俱乐部。卡里埃被解往革命法庭，后来于霜月二十六日（12月16日）被押送断头台处死。八天前，国民公会刚恢复了在5月31日革命后被捕或被开除的七十八名议员的资格；在这批备受迫害和报仇心切的议员的增援下，右派的攻击更变本加厉。雪月七日（12月27日）成立了一个调查组，负责审理比约、科洛、巴雷尔和瓦蒂埃的案情。调查在不慌不忙地进行中，而武装团伙在街头则大打出手，砸毁马拉的胸像，把他的骨灰从先贤祠迁出；在剧院里，《人民觉醒曲》代替了“嗜血凶犯”的《马赛曲》。反动势力在外省正日益加强；纨袴子弟同回国的流亡者和顽固派神甫相结合，开始采取行动。在南方出现了“耶稣团”和“太阳团”，他们的攻击矛头不仅指向雅各宾派，而且指向国有产业购置者、宪政派神甫和1789年的全体爱国分子。共和三年雨月十四日（1795年2月2日）发生的首次大屠杀标志着白色恐怖在里昂的开始。
既然天主教徒站在反动分子的一边，右派便想改善他们的处境，而西部的局势恰好帮助右派从平原派那里争得一些让步。这是本阶段的最后一个特点。沙列特和斯托弗莱始终控制着旺代地区的乡村；在热月九日事变发生前，舒安党的活动在卢瓦尔河以北地区有了发展。该地区的政府军司令奥什和属于热月党人的国民公会特派员一致认为，如果不把教堂还给顽固派神甫，如果不给他们传教的自由，叛乱将永远不能结束。共和三年雨月二十九日（1795年2月17日），同沙列特缔结的拉若内协议获得了国民公会的批准，除同意停战外，还答应把叛军发行的公债当作赔偿战争损失由国家负责偿还。共和国甚至给叛军官兵发饷，并许诺永远不把他们派往边境。后来，同斯托弗莱和舒安党也达成了类似的协议。
从此，怎么能不让其他法国人恢复信仰自由呢？何况，信仰自由在名义上从未被取消过。宪政派神甫不顾地方当局采取什么态度，纷纷在各地恢复做弥撒，顽固派神甫则在暗中举行宗教仪式。国民公会于风月三日（2月21日）根据布瓦西·唐格拉斯的报告，重申宗教庆典不受干扰。但它同时确认政教分离原则：共和国既不给教会盖教堂也不给予任何津贴；祭礼仍严格地限于私人行为，不得在公众场合扬幡，敲钟或穿教服。
妥协毕竟不是长久之计。在旺代地区，奥什预见到，妥协并未解除民众的武装，叛党随时有重开战事的手段。叛党头目也正有这种想法。奥什从截获的信件中证实了科尔马丹男爵的不轨行为，于牧月五日（5月25日）将他逮捕。此外，风月三日法律不能满足天主教徒，他们所希望的是要收回教堂和恢复公开布道。还有，虽然顽固派神甫在西部已重新立足，而针对他们的法律却仍然有效。到了春末，热月党即使对众所周知的王党分子也没有任何要求可拒绝了。一场经济危机又使平民蠢蠢欲动，整个资产阶级正团结起来对付平民。
二、金融危机、经济危机和白色恐怖
上面已经说到，排斥恐怖分子虽然引人注目，但不是热月反动的实质。城乡大小资产阶级最痛恨的还是经济统制。国民公会也有同样的想法；在终于能够自己做主以后，它又回到了它所念念不忘的经济自由上来。
国民公会从雾月开始调整限价和修改实物征集制。随着恐怖的矛头转而指向雅各宾派，限价和实物征集制变得越来越难以执行。反对经济统制的人直接攻击官僚机构、贸易管理委员会和国有化企业，指责它们专权、渎职和浪费。何况，经济统制的推行者不正是应予排斥的恐怖分子吗？春季将发生饥荒；必须使商人和中立国都能任意进口，以便取得粮食和利用藏匿在国外的资本。国民公会根据兰代的报告，同意增设一个由商人组成的理事会协助贸易管理委员会工作，并由佩勒戈出任理事长。但在执行限价的条件下，怎么能做买卖？限价终于在共和三年雪月四日（1794年12月24日）宣布废除。在几个星期内，对外贸易、汇兑业务和铸币交易先后获得了自由，交易所也重新开放。军火制造厂停办了，政府于风月又同朗歇尔和赛尔·比尔等军需商洽谈合同。大资产阶级得到了满足，但没有完全满足。在国内，为了供应市场，征购制度依然执行。新成立的“供应管理委员会”仍以国家名义享有先购权，人们不得不依赖该管理委员会供应物资，因为军需商不能履行合同。
放弃经济统制必然导致一场可怕的灾难。物价暴涨，汇兑下跌，共和国注定要发生通货膨胀和货币破产。在共和三年热月，指券的价值只等于面值的百分之三；农民和商人只接受铸币。共和三年穑月三日（1795年6月21日），国民公会根据发行日期的先后，按“比例级数”降低指券的面值，从而自己把指券搞垮。热月二日（7月20日），它规定地产税和地租的半数必须用实物缴付，接着又恢复了山岳派所取消的开业税和动产税。公职人员的薪金按面包价格指数浮动。货币崩溃造成的冲击非常猛烈，使经济生活几乎停顿下来。工资当然不能跟上价格的上涨，由购买力下降造成的市场紧缩甚至迫使某些企业停产。例如，律特里矿区便停止了开采。
饥荒大大加剧了危机。市场征集的做法最初准备仅维持一个月，后不得不延长到穑月一日；农民几乎不把任何东西送往市场出售，以免被迫接受指券。政府继续向巴黎供应粮食，但已不能保证宣布的配给数量。其他城市的供应极端困难，于是又开始向农民登门购买或从外国进口。政府给各城市发一点购粮补贴，还允许他们借款购粮，但不得使用强迫手段。因此，市镇限价变得比共和二年时更加严厉，尽管仍不能保证配给足够的数量。农村零工处于无人雇用的状态，他们的贫困往往达到惊人的地步。不少农民如同往常一样，由于在售粮时收进铸币，交租纳税却付指券，从通货膨胀中获利颇丰。通货膨胀使债权人破产，而使债务人占了便宜。由此带来的空前活跃的投机产生了新富人，养活了一些过花天酒地生活的纨袴子弟，他们的挥霍无度同平民阶级的穷极潦倒形成鲜明的对比。
轻率地恢复经济自由所造成的不可克服的困难使政府陷于极度的衰弱之中。没有财力和物力，政府不能进行有效的统治，危机产生的社会动荡差一点使政府垮台。食物匮乏在初春已使国内民变蜂起。巴黎再次发生骚动；无套裤汉听任热月党人打倒了山岳党，如今却开始怀念共和二年的制度，因为他们没有工作，也没有面包。热月党人指责山岳党挑动无套裤汉铤而走险：国民公会于芽月二日（3月22日）开始讨论关于对救国委员会四名原成员提出指控的问题，并于八日开始审讯富基埃–丹维尔和革命法庭的法官。反动分子声称准备起草新宪法。关于雅各宾派的活动，虽然查无证据，但起义者的口号确实是“要面包和1793年宪法！”在贫困和政治骚动的配合下，1789年和1793年的气氛又重新出现。但这一次，从共和分子到旧制度的拥护者的整个资产阶级都团结起来对付平民运动，共和二年的经验使他们懂得了阶级纪律的重要。他们现在还掌握着政权。相反，平民阶级却由于其最年轻和最活跃的成员已经从军而处于组织涣散的状态，因而在芽月十二日（4月1日）的起义行动中，一群乌合之众在冲进国民公会后，很快就被富人街区的国民卫队所驱散。这次行动的结果只是使反动更变本加厉。在十二日至十三日的夜间，国民公会决定把比约、科洛、巴雷尔和瓦蒂埃不经审判放逐到圭亚那；几天后，国民公会又下令逮捕康蓬等二十余名议员；二十一日（4月10日），下令将参与恐怖行动的暴徒解除武装；二十七日任命一个由十一人组成的宪法起草小组。花月十八日（5月7日），富基埃–丹维尔和革命法庭的十四名法官被送上了断头台。
巴雷尔并未被放逐；瓦蒂埃则躲藏了起来，从此销声匿迹；康蓬跑到了瑞士。平原派犹如惊弓之鸟，再也不敢吱声。但是，随着饥荒的蔓延，民心更加不稳，必须采取对策。部队在实行混合编制和恢复纪律后，已掌握在国家手里，政府认为可以让巴黎西部各区的国民卫队配合军队进行镇压。军队自1789年以来第一次开进了巴黎，接受了打击起义平民的任务。牧月事件是具有决定意义的转折点。
牧月的平民起义来势更加凶猛，但仍像芽月十二日起义那样一哄而起。牧月一日（5月20日），群众冲进议会，杀死了议员费罗。政府等着山岳党受到牵连，再着手驱逐群众，结果闹事被轻而易举地镇压下去。牧月二日，群众被当局关于和解的甜言蜜语所说服。军队于三日包围了巴黎市郊圣安东尼区，疲劳和饥饿迫使群众在第二天放下武器。如果要确定革命在哪天最后失败，人们或许应该说是在牧月四日，因为革命的活力正是在那天被扼杀的。
从那天起，白色恐怖大肆猖獗。一次军事审判竟判处三十六人死刑，其中包括六名山岳党人，他们是“牧月的烈士”。牧月五日至十三日，巴黎各区展开了广泛的清洗运动，一千二百人被逮捕，一千七百人被缴械，巴黎的平民运动从此一蹶不振。国民公会下令逮捕除卡诺和科多尔的普里厄以外的原救国委员会全体委员以及十余名议员。在外省，原奥伦吉委员会的委员和勒蓬等恐怖政策推行者均被处决。许多雅各宾分子被追查和撤职，受虐待和威胁，被迫纷纷出逃。在法国东南部的里昂、隆勒索尼埃、布尔、蒙贝里松、圣艾蒂安、艾克斯、马赛、尼姆和塔拉斯贡等地，雅各宾分子先遭监禁、后遭屠杀。耶稣团和太阳团任意捕杀爱国分子。土伦的无套裤汉拿起了武器，起义失败后，被押送军事法庭受审。
右派始终把对敌严和对己亲巧妙地结合在一起，国民公会决定偿还流亡者和服刑者的财产，赦免联邦主义者，取消革命法庭和公民证。它于牧月十一日（5月30日）决定把教堂交回给教徒。恢复祭礼虽然加快了宗教的复苏，但教会内部的和睦却未能实现。一方面，关于不准公开举行宗教仪式的禁令依然存在；在重新开放的教堂里，法令规定每旬的庆典由宪政派神甫和罗马教神甫共同主持，从而引起教徒间不断的冲突。此外，法令还要求祭礼的主持人必须声明服从法律。宪政派神甫接受了法令，并在格雷古瓦的领导下恢复了教会组织。至于罗马教神甫，一部分跟着原圣苏尔皮斯教堂堂长爱姆里表示服从法律，至于那些拒绝服从法律的教士，他们继续从事地下传教活动。
平原派再次感到惊慌。在里昂恢复秩序后，公安委员会不顾巴黎各区的反对，开始释放雅各宾分子，外省的地方当局也纷纷这样做。但是，对于仍然主张实行共和制的热月党人来说，最可怕的事还是王党不再掩饰他们的希望。在国民公会的议员中，打算同王党结成同盟的人为数不少，他们自然不甘心束手就缚；王党内部在关于作出多大让步的问题上，意见也很不一致。有的主张修订制宪议会制订的各项法令和以路易十七的名义进行统治，有的则坚持恢复旧制度。尚未登基的太子于牧月二十日（6月8日）在丹普尔堡不幸夭折，这对君主立宪派是个打击。普罗旺斯伯爵便在维罗纳自称路易十八，并于6月24日发表宣言，声称将惩罚革命党和复辟旧制度。温和派别无出路，只得同平原派的热月党分子妥协，企图通过一个双方都能接受的新宪法。他们认为，主张推行君主专制的王党分子如果再次勾结外国挑起内战，将会犯莫大的错误。而王党中的极端分子确实有这样的企图。巴黎王党的一个联络站于6月曾向莱茵军团司令庇什格律进行策反；在弗朗什–孔代和南部地区，王党竭力准备暴动，以迎接外国入侵。舒安党于牧月初又拿起武器，以配合亚多瓦伯爵在泽西设立的联络站的活动和响应英国终于宣布的远征。他们的暴动偏偏选错了时间，因为反法同盟正在瓦解。王党极端分子的冒险举事对革命反而有利。
三、热月党的外交
既然法国同欧洲仍处于战争状态，革命政府的垮台、经济统制的放弃和货币的破产自然给军队带来了灾难性的后果。军队中不断有违抗命令和临阵脱逃的事情发生：在共和二年，逃兵要受追究，到了共和三年，却听任他们回家，参加巴黎各区纨袴子弟的团伙，甚至投靠王党和舒安党。其中许多人当然有各种借口。祖国已不再处于危急之中。战争也似乎暂停进行。而且，在大举征兵命令发布的周年日，年满十八岁的未婚男子不再应征入伍：唯独1793年入伍的士兵将无限期地在军队服役。总之，从3月起，军队名义上有一百一十万人，而真正在编的只剩四十五万，缺额现象在夏季变得更加严重，因而法军在莱茵前线终于丧失了兵员众多的优势。物资和装备状况也大同小异，军需的制造和运输已交给商人经办，但又不能给商人付账。
幸而，军队的混乱没有立即影响战局，热月党仍能占领荷兰以及几乎整个莱茵河左岸地区。正当法国已无力同反法同盟作战时，反法同盟却自行瓦解了。正当法国陷于被迫谋和的绝境时，许多敌对国家也同样急切地希望和平。普鲁士自1794年11月起开始在巴塞尔同法国谈判；身在巴黎的卡莱蒂伯爵有意代表托斯卡纳进行谈判。最后，西班牙也联系谈判事宜。
热月党打算同各国分别进行谈判，以便分化敌国的同盟。此外，全面谈判会旷日持久，英国和奥地利会趁机从中作梗。热月党还打算建议普鲁士和西班牙同共和国采取联合行动：这是丹东外交的复活，也是反奥传统和家族同盟的复活。丹东的政策在1793年春不但没有任何成功的希望，而且使法国的处境更加危急，因为在当时，法国连战连败，国土遭到了入侵。如今，军事胜利使丹东的政策不但变得无害；而且完全可能被接受。实际上，能否如此迅速地使各国国王答应同弑君者握手言和还是个疑问，但人们可以试一试。
无论是和谈或结盟，热月党都打算以此为手段，迫使以奥地利为首的其他参战国放下武器。至于其他参战国能坚持多久，这取决于法国的条件。英国肯定会在最后才肯让步；如果法国企图吞并已占领的大片土地，即使经过多年以后，英国也还不肯善罢甘休。国民公会在1793年不由自主地把法国版图扩展至“自然边界”，并兼并了萨瓦、尼斯、比利时和莱茵河左岸地区。共和二年的救国委员会大概认为，在未经公民投票通过和具有宪法效力前，这些决议与己无关。但在热月九日事变后，这些决议迅速成了派别之争的焦点。反革命派大肆鼓吹不惜一切代价实现和平（在这个问题上，大多数国民赞成他们的主张）和放弃占有的外国领土（这一立场是由他们同敌人的勾结所决定的）。共和派则谴责这些“恢复旧边界”的论调是叛卖，他们力图把取得自然边界同保卫革命联系在一起。
共和二年救国委员会的政策已朝这个方向迈出了第一步，它激发民族感情，命令把甘愿忍受奴役的人民当作敌人对待。出于对国家的安全、利益和荣誉的考虑，人们终于把自然边界作为军事胜利的保障和奖励而肯定下来。何况，军队决不会同意放弃自然边界，而军队在共和国占着越来越重要的地位。即使革命政府恐怕也难以解散军队，在共和三年危机四伏的岁月，这更是件不可能办到的事情。何况，正因为共和精神在军队中保存得最好，热月党才号召军队保卫国民公会。如果要原封不动地维持军队，就必须使军队有仗可打。尤其，现在军队反而成了国家的供养者。在军队的保护下，有关部门把被占领国家的物资，包括艺术品在内，统统搬回法国；救国委员会曾发出通令，对于人们把被占领国家同法国合并的愿望要置之不理，因为立即实行兼并会妨碍搬迁工作的进行。热月党撤销了原有的搬迁部门，斥责雅各宾分子的劫掠行为；法国在比利时的布鲁塞尔和莱茵地区的亚琛分别设置了行政机构，莱茵地区被划分为七个县；这两个行政机构向地方当局强制征集实物，支付指券，在1795年前始终按限价付款。指券在巴达维亚共和国也实行强迫流通；热月党在同该共和国谈判中，首先强调战争赔偿，把该国的大批热那亚汇票和瑞士支票据为己有，以应付莱茵战役和阿尔卑斯战役的军费开支。在把被占领国家的油水榨干后，法国又跃跃欲试地企图实行兼并，防止当地反法情绪的抬头，进一步再征服其他国家，以保证军需供应和充足国库资金。这样，困难自然越来越大，而热月党已失去了控制局面的能力。
最初，他们对1793年的兼并避而不谈，经过长时间的犹豫后，他们内部出现了意见分歧。分歧的焦点并不在有关萨瓦和尼斯的问题上，而在于如何对待比利时，特别是莱茵河左岸地区。在征服和放弃之间，还有另一个方案，即根据战略需要局部调整边界：只要把桑布尔河和默兹河之间的地区（那慕尔和卢森堡）并入法国版图，法国的安全也就有了充分的保障。因此，温和派和君主立宪派都热衷于这个中间方案。对于比利时，共和派普遍主张实行兼并。但在1795年夏季，都埃的梅兰和蒂翁维尔的梅兰等人都认为莱茵地区的日耳曼居民不可能被法国所同化，反对把该地区并入法国；另方面，亚尔萨斯人勒贝尔则坚持主张兼并，认为不把莱茵地区并入法国，就不能保证亚尔萨斯不受外来的入侵；西哀士则决心把国界推向莱茵河边，以便利用普鲁士由此取得的补偿，调整德意志帝国的版图。这些问题一直拖到督政府成立仍迁延未决。由于热月党人始终拿不定主意，他们从一开始就注意不束缚自己的手脚。同普鲁士签订的巴塞尔协定虽然没有就上述问题作出任何决定，却为热月党人指出了前进的方向。他们从此同反法同盟诸国怀有共同的意图，只要自己能得到一点好处，就可以谈判讲和。人权已被抛到九霄云外；被兼并地区的人民所能获得的利益掩盖着各有关民族将遭受的践踏。救国委员会同托斯卡纳缔结和约所造成的既成事实在1795年2月19日终于被国民公会所追认。该委员会在风月二十七日（3月13日）还争取到了起草秘密条约的全权，签订的条约从此不再提交国民公会批准。
四、巴塞尔协定和海牙协定（1795年4月至5月）
普鲁士的使者梅耶因克于1794年11月22日到达巴塞尔，但谈判并无进展。弗里德里希–威廉愿意谈和，却不知如何谈好。像往常一样，他周围的大臣分成对立的两派，而他则在两派之间摇摆。一味追求领土利益的大臣把注意力集中在波兰，主张不惜一切代价同法国立即单独媾和。他们不打算防守美因兹，如果法国坚持要莱茵河左岸地区，他们认为正好借机要求向德意志帝国方面扩展。在这些问题上，豪格维茨同其他大臣现在是一致的。相反，当时主管普鲁士在法领地的哈登堡却力排众议，指出国王不该在德意志帝国中一意孤行，从而丧失自己对其他王公的影响。他只同意全面媾和，或至少由整个德意志帝国对法媾和。12月22日，帝国议会要求由普鲁士居间对法谈判；莱茵的王公也希望和谈。巴伐利亚对奥军进驻曼海姆处处刁难，不给支持，致使该城于12月24日投降。哈登堡主张保护其他王公的利益，希望以此扩大普鲁士的势力；但是，为了争取王公们的信任，他必须首先排除肢解德意志帝国的一切可能。由于他出身于汉诺威王族，大臣们纷纷指控他把德意志帝国置于普鲁士之上。普王仍不甘心同弑君者妥协和抛弃盟友，因而乐于听从哈登堡的意见。
其他大臣的主张终究占了上风，因为促使弗里德里希–威廉进行和谈的理由丝毫没有减弱：普鲁士在东线的处境变得越来越糟。攻陷华沙后，叶卡特琳娜二世在波兰又为所欲为，到处推行恐怖统治；大肆逮捕爱国派贵族，把他们遣送到西伯利亚流放，没收被流放的和逃往国外的贵族的土地，分封给她的宠臣。她决心进行第三次也是最后一次瓜分波兰，以便把俄国边界推进到布格河一线；她并不打算把普鲁士完全排斥在外，因为这样会引起普俄两国兵刃相见，而她对此既不愿意又无可能，打一场俄土战争更合她的心意。何况，尽管内部分歧重重，三国狼狈为奸的局面毕竟依然存在。叶卡特琳娜始终希望粉碎法国革命；为了牵制普鲁士，她本应该让奥地利也同法国和谈。无论如何，她决意把弗里德里希–威廉限制在一隅之地，而把普军占领的帕拉丁地区的克拉科夫和桑道米尔划归奥地利。叶卡特琳娜缩小普鲁士占领区既能恢复德意志两强之间的均势，又能不付任何代价同奥皇实现和解。自年初以来，图古特接二连三地向圣彼得堡表示善意，聆听女皇的意旨。他在1794年11月29日给路易·科本泽尔下达的指令中表示，只要俄国女皇赞同奥国用尼德兰换取巴伐利亚，并从法国方面或威尼斯方面额外割取一块土地，奥国准备承认对波兰的第二次瓜分。对于第三次瓜分波兰，图古特强调必须扼制普鲁士的野心和让奥地利同时取得克拉科夫、桑道米尔以及卢布林和腊多姆。双方毫无困难地达成了一致意见，并于1795年1月13日签订了协定。协定的前半部分事后向普鲁士作了通报，确定了解决波兰问题的最后方案，仅同意分给弗里德里希–威廉包括华沙在内的波兰北部，以涅曼河和布格河为界。后半部分准备暂时保密，由奥国作出保证，在未来的对土战争中同俄国结盟。自8月以来被撂在一边的普鲁士大使陶恩青已把俄奥密谋通报了国王。弗里德里希–威廉因而于1794年12月18日决定把众所周知的亲法分子戈尔兹派往巴塞尔。在准许巴特勒米开始谈判前，救国委员会要求对方先派人来巴黎接洽：它想亲自摸清普鲁士的意图，并想借以表明，是普鲁士主动要求和平，从而加强自己的威望。因此，哈尼埃于1795年1月6日来到巴黎，听取共和国方面的观点；几乎就在同时，莫伦道夫放弃了美因兹和向威斯特伐利亚撤退。巴特勒米于是接到通知，普鲁士准备同意法国对莱茵河左岸地区的兼并。救国委员会为诱使普鲁士作出不再反悔的保证，向哈尼埃表示可让普鲁士获得补偿。巴特勒米起草了协定草案；为了铺平道路，他特意指出，此项条款暂时保密，因为要奥地利割让土地的问题势必等到德意志帝国同法国缔结和约后才能解决。
可是普王仍在犹豫。英国派人在柏林活动，但还不敢出钱收买，因为收买反而会促使普鲁士倒向法国一边。在这期间，戈尔兹于1795年2月5日去世，普王选了哈登堡接任谈判代表，这显然是主战派的一个胜利。哈登堡确实竭力拖延和谈，设法延至3月18日才到达巴塞尔，并提出了一个新方案，企图确保普鲁士的中立和使普鲁士至少同部分王公保持一致，也就是说，要划定一条分界线，使作战双方在包括汉诺威在内的德意志帝国北部地区脱离接触。救国委员会大声提出抗议；芽月十日（3月30日），尽管在威斯特伐利亚还有八万名普军，救国委员会一致主张对普鲁士下达最后通牒。哈登堡对此正求之不得，便利用法国的反对竭力拖延时间。但在3月31日，国王发信通知哈登堡，只要法方有所让步，便应立即谈判签约：国王急于要把威斯特伐利亚的军队运往波兰。巴特勒米没有把救国委员会的最后通牒送达对方，断然承担责任，于芽月十五日至十六日（4月4日至5日）夜间签署了和约。巴特勒米的处置显得尤其恰当，因为芽月十二日事件已使救国委员会改变了主意。救国委员会确实感到高兴，因为普鲁士是承认共和国的第一个大国。但往深处一想，有人又拉长了面孔。普鲁士对外仅宣布了中立，它甚至依靠分界线保护了汉诺威。巴特勒米正确地指出，分界线也保护着荷兰，而根据秘密条款，弗里德里希–威廉抛弃了陆海军统领。
实际上，救国委员会所以下令加快完成巴塞尔的谈判，这是因为它怀疑荷兰会依赖普鲁士。达代尔斯和省三级会议于风月二十日（3月10日）派往巴黎的代表勇敢地拒绝了救国委员会的严酷要求，声称他们曾对本国同胞作了保证，要用他们对法国的忠诚换得共和国的宽宏。他们于芽月十日接到了最后通牒，并立即获悉巴塞尔协定已经签订。勒贝尔和西哀士动身前往海牙，迫使荷兰于花月二十七日（5月16日）签订和约。荷兰割让了佛兰德、马斯特里赫特和文洛，并与法国订立了攻守同盟，答应扩大海军和陆军，并供养一支二万五千人的占领军至战争结束。尤其，荷兰还偿付了一笔高达一亿荷盾的赔款。此外，为了整顿货币，荷兰不得不自己掏钱赔偿三千万里佛的指券。在卷入对英战争后，荷兰立即被夺走了部分殖民地，贸易因此大伤元气。
与此同时，巴特勒米同西班牙的使者伊利奥特在巴塞尔开始了会谈，谈判同时也在巴约讷举行。戈多伊在黑山战役前进行的试探无非是想在法国南方为路易十七开辟一个王国和恢复忠于罗马教廷的天主教。救国委员会方面则要求取得吉普斯夸、圣多明各和路易斯安那。路易十七的夭折使第一个困难自动消失；接着，蒙赛发动了攻势，打破了西班牙中部防线，把左翼推向毕尔巴鄂，沿埃布罗河占领了维多利亚，直至米朗达。基贝隆之战终于使救国委员会降低了要求。法国满足于对方宣布中立，仅从西班牙方面取得圣多明各。
剩下的问题便是同奥地利和谈。在这方面，成功的希望看来不大。图古特在穑月刚拒绝了救国委员会的建议，因为提出的条件总是过高。叶卡特琳娜在听到关于巴塞尔和约的消息时非常愤怒，当即向不久前并吞的库尔兰地区增兵四万。至于皮特，除了在伦敦已答应给奥地利一笔贷款外，又把他笨拙地拒绝给予普鲁士的补贴送给奥地利。英奥两国于5月20日订立了一项新的同盟协定，英国答应出资六十万英镑，供奥地利维持二十万军队之用。俄国于9月28日在同盟协定上也签了字。图古特在其盟国的撑腰和保护下，对在波兰分得的土地也心满意足，认为自己完全有能力去恢复比利时。然而，关于第三次瓜分波兰的决定尚未通知普鲁士，图古特对威尼斯也还怀有觊觎之心，假如法国提出平分尼德兰的方案，他或许会同意接受。可是，救国委员会既然排除这个方案，它至少可以试图联合德意志帝国的各王公，使奥地利陷于无能为力的地步。哈登堡在花月二十八日（5月17日）签署了划界而治的协议后，正朝这个方向努力。帝国议会于7月3日决定接受普鲁士的调解，在保证帝国完整的基础上同法国缔结和约。奥国皇帝对这一决定持保留的立场；假如皇帝断然拒绝，王公们无疑会不听他的号令，黑森–卡塞尔诸侯国于8月28日已作出了榜样。哈登堡指出，一切都取决于法国，只要法国放弃莱茵地区的领土要求就够了。巴特勒米对此正中下怀，而救国委员会则在牧月和穑月仍下不了决心，都埃的梅兰认为兼并莱茵地区不无缺点；程度不同地追随君主立宪派的奥布里、昂利–拉里维埃尔、加蒙、布瓦西·唐格拉斯则坚持恢复原来的边界。但是，勒贝尔和西哀士在雾月回到了救国委员会，兼并的主张在委员会中又占了多数；恰巧在那时候，君主极权派和英国开始策动叛乱，这反而稳定了国民公会中平原派的革命感情。
五、共和四年葡月十三日事件和基贝隆之战
温德海姆于1794年7月参加政府后，英国政府中终于有人明确主张推行出征旺代和布列塔尼的计划了。邓达斯反对这一计划，皮特表示冷淡。他对保王党给予反法同盟的帮助不屑一顾；从1794年10月起，他派驻巴塞尔的代理人维克海姆用巨款资助君主极权派和君主立宪派。皮特个人希望君主立宪派能取得成功；因为热月党打算恢复选举制，和平复辟的希望又重新抬头。如果君主极权派坚持动武，皮特预计这类行动必遭失败，他并不愿意去牺牲原已感到不足的那一点兵力。但是，在普伊泽的怂恿下，皮特终于作了让步。普伊泽虽然属于君主立宪派，却建议招募几团部队搞一次登陆行动，兵员大部分来自德意志各国的流亡者，也有一些自愿入伍的囚犯。
英国海军击败了维拉雷的舰队，穿着英国军服的埃尔维利师于穑月九日（6月27日）在基贝隆半岛登陆。因埃尔维利和普伊泽争夺指挥权，登陆行动耽误了时间，第二批登陆部队松勃勒依师于7月中旬方才行动。奥什从截获的情报得知这些行动后，挫败了舒安党的计划：舒安党仅搞了几次偷袭，绝大部分居民没有起来响应。共和军挖壕设防封锁了半岛，于热月二日至三日（7月20日至21日）晚间突破对方防线：流亡者或者被俘，或者跳海逃命。军事法庭下令枪决了七百四十八名被俘者，其中四百二十八名为贵族。另一支登陆部队占领了耶岛，亚多瓦伯爵一度在那里出现。沙列特为配合流亡者的登陆，重新展开了军事行动。但伯爵不敢冒险向大陆发展，部队于12月被运回英国。从长远来看，整个事件的结果只是挑起了一场新的旺代战争。
但在当时，群众中的反应相当强烈：人们对王党的危险不能再视而不见。在7月14日的周年纪念日，《马赛曲》又大声高唱，无套裤汉和士兵又到处追捕“黑衣领”。平原派仍未同右派决裂；《人民觉醒报》保持了自己的地位；国民公会于热月二十一日和二十二日（8月8日和9日）又下令追捕了富歇等六名山岳派分子。此外，布瓦西·唐格拉斯于穑月五日（6月23日）作了关于宪法草案的报告，国民公会一致同意对草案的讨论一直进行到果月五日（8月22日）。同一天，国民公会还决定，被控告和逮捕的议员将不能参加未来的立法团；次日，国民公会勒令取消各平民团体。
宪法应由公民投票批准，然后再选举新的议会。出于保住个人地位的考虑，热月党人猛然觉察到，他们最危险的敌人并非是那些手持武器反对共和国的王党分子，而是准备通过选举取代国民公会的那些隐秘的王党分子。热月党人虽然已排斥了山岳派，但国民公会毕竟要对以往的一切负责；在镇压恐怖主义分子方面，热月党人不如王党那么坚决。更何况，货币危机和饥荒都会使任何多数派陷于绝境。通货膨胀犹如决堤之水已无法控制：在取消限价时，纸币流通额约为八十亿，到了雾月一日（1795年10月23日），估计高达二百亿。由于许多地区农业歉收，人们为保证市场供应，被迫恢复了粮食征集制和关于必须在市场出售的规定。根据共和四年葡月七日（9月29日）法律——一直保留到1797年为止，除不再实行限价外，粮食仍按共和二年的办法由国家统一管理。这使议会很不得人心。
因此，国民公会于共和三年果月五日和十三日（1795年8月22日和30日）决定，新任议员的三分之二共五百名必须在原国民公会议员中产生；在产生方式的问题上，由于意见不一，便同意交给选民挑选，但又指出，如果选民不遵照以上比例选举，连任的国民公会议员可自行聘任，补足缺额。因此，议员聘任制虽然在共和八年才正式实行，但人们实际上早已想利用这种方式来排挤民主派和王党，使忠于革命和共和国的“缙绅”得以当选。可是，右派投票赞同宪法恰恰是为了通过选举取得政权；因此在整个法国，右派的拥护者对国民公会规定的选举办法提出了强烈的抗议。
宪法恢复了选举保证金制度，但公民投票却由全民参加，陆军和海军也不例外。投票结果表明宪法获得多数拥护。由于新政权迟早总要把反对派排挤出国民公会，许多反对派大概也就心甘情愿地接受宪法，或至多表示弃权。共和四年葡月一日（1795年9月23日），国民公会宣布宪法及其附属条款均已被通过。
在巴黎，骚动日益发展。在勒佩蒂埃区（位于交易所附近，银行家和投机家聚居的街区）的带动下，巴黎各区创议成立联区中央委员会，并邀请共和国的各初级议会响应首都的创议。果月二十七日（9月17日），夏托纳夫–昂–提姆雷区发生了暴动。在这样的威胁下，平原派与右派决裂：它重申针对流亡者和神甫的各项法律，于共和四年葡月七日（1795年9月29日）通过了有关信仰问题的新法律，强迫神甫承认人民的主权，并明确规定，凡反对出售国有产业或主张复辟君主制者，将受到刑事处分。平原派不再轻视无套裤汉的支持：葡月十二日（10月4日），它撤销了关于解除恐怖主义分子武装的措施，从而点燃了火药的引信：王党于葡月十三日发动了暴动，所有害怕革命政府反扑的人都追随了王党。
军队再次进行了干涉。由于军方的首脑默努对反对派相当迁就，巴雷尔再次挺身而出，拯救了国民公会。他让当时闲住巴黎的波拿巴充当副手，后者采取果断的行动，粉碎了暴乱，并为自己的发迹作了准备。镇压行动并不严酷，仅枪决了两名暴乱头目，但事件本身却具有深远的意义。国民卫队被解除了武装；巴黎处于军管状态：巴黎的革命作用从此结束。平原派对右派积恨未消，逮捕了三名右翼分子。弗雷隆前往普罗旺斯制止白色恐怖。据认为，于葡月二十日（10月12日）开始的选举仅保留了三百七十九名国民公会议员，而且几乎全都是右派或有追随王党的嫌疑。因此，有人主张全面否定这次重选，塔里安甚至要求采取“救国”措施。面对这些耸人听闻的言论，骚动逐渐趋向平稳。国民公会只是在雾月四日（10月26日）的最后关头才同意实行大赦，释放已被逮捕的原国民公会议员和许多恐怖主义分子。虽然如此，就像热月九日事变后一样，全体爱国分子团结起来反对王党分子；罗马教会的要求又被提上了议事日程；在这一要求的推动下，又开始实行独裁制。
王党的反扑所造成的结果还不限于此：共和派态度的转变对外交政策产生了深远的影响。
六、1795年战役和兼并比利时
由于士兵生活条件日益恶劣和物资供应严重不足，茹尔丹和庇什格律率领的桑布尔–默兹军团和莱茵军团自冬季以来驻足不前。庇什格律如今背叛了热月党，开始接受孔代亲王的补贴，这使热月党的力量大大削弱。孔代亲王的收买没有达到预期的效果，庇什格律不敢交出胡宁格一地。但是，庇什格律不同茹尔丹一起利用现有条件准备进攻，这对敌人至少也是一种帮助。
到了8月，作出决断的时候来到了。德意志帝国皇帝同意了帝国议会关于在尊重帝国完整的条件下实现和平的议案。哈登堡重申，如果法国不放弃对莱茵地区的领土要求，普鲁士就不能同法国结成联盟。然而，瓜分波兰的协议导致了奥普两国的不和：1月3日协议终于在8月3日通告了柏林，两国接着在会上发生了激烈的争吵。救国委员会本可以放弃莱茵地区，同奥地利缔约谋和。可是，革命精神在基贝隆战役后有了新的高涨，兼并主义倾向占了上风，因而唯一的出路仍是战斗到底。明确的作战命令接着下达给了将军们。
果月二十日（9月6日），茹尔丹强渡莱茵河，克勒腓因退守迈恩河，使美因兹失去防御能力。庇什格律本可从曼海姆出击，抄克勒腓的后路；但他没有集中兵力，仅派两个较弱的师进攻，结果被敌军坚决的抵抗所击退。两位将军于9月27日会晤后，向救国委员会请示行动方针，却迟迟得不到答复。
应该承认，救国委员会正忙于监视巴黎各区，无暇顾及前线的军事。但是，它却抽出时间准备吞并比利时。都埃的梅兰刚提出这一建议，就得到了卡诺的赞同。右派纷纷提出抗议。勒萨日指出：“救国委员会怎么竟成了强盗窠？”他把罪责加在山岳派头上，忘记了兼并政策的发明权应属于吉伦特派。国民公会于共和四年葡月九日（1795年10月1日）接受了关于吞并比利时的提案。此外，梅兰还主张把边界推向莱茵河一线，但又说此事可待全面和平实现后再作决定。
过后不久，事态表明这一和平不会迅速到来。在10月初，武尔姆泽尔从上莱茵赶到曼海姆城下；克勒腓也把茹尔丹打回了莱茵河彼岸，并击溃了围困美因兹的部队。庇什格律不再轻举妄动。在11月，奥军反守为攻，进入帕拉丁地区，迫使法军退回凯什河，并夺回了曼海姆。在这期间，俄国加入了英奥同盟，普鲁士国王在无奈中于10月24日接受对波兰的第三次瓜分。普国分得了华沙和纳雷夫河以北地区。图古特在东线已无后顾之忧，在西线也取得了胜利，并夺回了莱茵河左岸地区，因此他全力准备春季战役。不能用武力实现和平的热月党人也把目光转向并吞别国领土上，不再考虑和平。可是，他们将付诸实施的宪法是否允许他们把战争打下去呢？
七、共和三年的宪法
国民公会在其生存历程中所出现的反复，在议会史上也是极其突出的；它所推行的政策是那么自相矛盾，因而乍一看来几乎不可能找出其连贯性。但是，有一项政策毕竟是共同的：第三等级决心维护它在1789年对贵族的胜利。制宪议会与国民公会之间的鸿沟并不像人们所说的那样深；从这一观点看，甚至山岳派也主张实现革命派之间的团结。
在山岳派看来，国内战争和对外战争都要求有一个集权的政府，只要战争尚在进行，革命派就必须实行专政。山岳派一方面依靠无套裤汉建立革命专政，另方面准备实现社会民主。第三等级内部出现了分化。按照制宪议会的想法，1789年革命已奠定了自由，并赋予大资产阶级政治的和社会的权力。国民公会大多数成员的想法与此没有什么不同。这里暴露了热月反动的重大意义：它只是结束雅各宾专政和恢复制宪议会传统的过渡阶段而已。制宪议会的君主立宪派同热月党的共和派虽然在行政首脑的名称和职权问题上似乎有分歧，但在起草共和三年的宪法时，他们却一致同意必须重建一个由选举产生的自由政府，并且要让“缙绅”，即让富裕的产业主掌握国家的政治和经济领导权。布瓦西·唐格拉斯说：“我们要让最优秀的分子来治理国家，而所谓最优秀的分子也就是最有教养和最关心维护法律的人。除去个别例外，你只是在产业主中间才能够找到这类人，因为产业主关心其产业所在的国家，关心旨在保护其产业的法律和社会安定；他们依靠自己的产业和富裕而能够受到教育，教育又使他们能够明智地和公正地来衡量决定着国家命运的法律的利弊……一个由产业主治理的国家必定是个法治社会，一个由非产业主统治的国家必定流于自然状态。”
这个观点对热月党人的施政方针起了重大的影响。像山岳派一样，忠于十八世纪精神的热月党人继续在准备制订民法和统一度量衡；他们还恢复和新建了一些科研和高等教育机构：经度局、自然博物馆、法兰西文物馆、多种技术学校和医科学校。国民公会在临近解散前，还决定成立了法兰西学院。但是，他们为培养门生后辈而下令在各省开设的中心学校只对资产阶级子弟开门；他们在共和三年减少公立小学的数量后，又于共和四年雾月三日（1795年10月25日）通过法案，取消了小学教师的津贴，使公立小学陷于破产。在国家财政拮据的借口下，布瓦西·唐格拉斯等许多热月党人实际上认为，不宜把穷人的孩子培养成“一小撮寄生的野心家”。他们还以财政为理由取消了国家济贫机构。在民法草案未被正式批准前，他们通过了试行草案，放宽了共和二年的遗产继承法，不再把国有产业分割出售，甚至曾提到停止平分公有土地。
共和三年的宪法既标志着热月反动的圆满成功，又为反动势力的发展作了准备。在作为宪法前言的《人权宣言》中，“人生来是和始终是自由的并享有平等权利”这项著名的条款因担心造成危险的后果而被取消了。1793年宣言中被认为可能适用于社会民主制的条款也统统不见了；至于经济自由，那自然得到了明确的肯定。最后，宣言又加上有关公民义务的内容，虽然一部分公民参与制订法律的权利被横遭否定，但全体公民却接到了必须遵守法律的命令。
选举已不再实行普选制。热月党人在某些方面比制宪议会更讲民主：他们在立法选举的问题上虽然取消了诉诸人民的办法，而重建了简单代议制，但他们在立宪问题上仍征询民意，仅要求积极公民纳付一定数额的税款，是否纳税甚至也听凭自愿。但这只是表面现象，因为选举仍以两级投票的方式进行，由积极公民指定的选举人拥有的地产收益必须高于居民总数为六千人以上的市镇中二百个劳动日的价值，其住房的租金高于二百人居住一百五十天的房租或拥有二百人以上的农庄。因此，约三万名选举人符合以上的要求，他们必然地都是从缙绅中选出的，选举人无须缴纳保证金，选举产生立法团，下设两院，其好处是，现在不必担心因出现贵族院而带来的弊病。“五百人院”（议员年龄不低于三十岁）投票通过“决议”，再交给由二百五十名年龄不低于四十岁的议员组成的“元老院”认可和制订成法律。至于政府，则由元老院根据五百人院提出的候选人名单（候选人数为当选人数的十倍）确定五人（年龄也不低于四十岁）组成“督政府”，督政府任命各部部长，部长仅对督政府负责。
热月党人采取了针对雅各宾派和反革命派的预防措施，尤其针对前者。他们决定，在巴黎和各大城市不再成立“公社”，不再设置市长，而采取划市为区的办法。城防部队将负责保护政府和议会，元老院还有权决定将政府和议会迁出首都。俱乐部已获准重新活动，但其作用仅限于普通的公众集会。立法团获得了暂停出版自由一年和批准搜查的权力。督政府有权不经司法当局直接下令逮捕谋反的嫌疑分子。由于内战仍在进行，反革命派处境毕竟最为恶劣：针对流亡者和神甫的非常法依旧有效；共和四年雾月三日（1795年10月25日）法律进一步禁止流亡者亲属担任公职，流亡者的财产遭到封存。此外，针对雅各宾派的各项措施对主张君主极权和君主立宪的王党也同样有效。
总而言之，在热月党人看来，只有排斥共和国的创始人，共和国才能生存；只有使部分资产者不能掌权，共和国才能是资产阶级的共和国；只有打着自由的名义，共和国才能保持专权。他们的敌人对他们极尽冷嘲热讽之能事，在国民公会给法国仅留下破产和战争这一种选择的条件下，他们究竟能争取到多少人的拥护？采取选举制对热月党人无疑是一场危险的赌博，关于保留三分之二国民公会议员的法案对此提供了最好的证据。他们曾指责山岳党人停止选举和建立专政，而他们恢复选举却只是为了在选举中作弊；他们离采用简单的议员聘任制仅一步之差。如果他们在未来的选举中遭到失败，他们将只能通过政变和重建专政来保住政权。
由于国内战争和对外战争仍在继续，能否维持政府的稳定，使之迅速果断和行动坚决，这又是一个关键。选举每年都举行，改选三分之一的议员，二分之一的市镇当局，以及督政府和州级行政长官的五分之一。尤其，资产阶级为了防止使国家成为万能，故意增设互相独立的权力机构。热月党人看到了这个危险，宪法赋予督政府广泛的权力：根据“调节权”，它可以在外交、军事、警务等方面任意发布政令，并对州级行政当局严加控制。随着各州当局和市镇当局改由选举产生，地方分权的倾向有所抬头，督政府便加强政府的集权和控制。在各州首府，仅设立一个由五名成员组成的“行政中心”，县级建制被撤销；居民在五千人以上的城市仅设市镇官员，其他城镇一概设联络员和联络助理，在区的首府，由联络员会议组成市镇当局。督政府可取消地方当局的决议，免除地方的全体或部分行政官员的职务；在全体被免职的情况下，新的官员由督政府任命，否则，缺额通过聘任途径补足。它还有权任命特派员，常驻各州主持政务。虽然如此，这同雅各宾的或执政府的中央集权制却相差甚远：税收仍掌握在由选举产生的地方当局的手里，督政府不能支配财政收支。督政府除非采用特别军事法庭的方式，但还缺少足够的强制力，因为法官依旧由选举产生。更糟糕的是督政府同两院之间的合作没有任何保证。前者无权提出立法动议，并且同后者只有文书来往，不能延缓执行或取消两院通过的法案。后者除拒绝政府预算或对行政长官进行弹劾外，没有迫使行政当局接受其观点的任何手段，两院同各部部长不发生任何关系。那么，能否修改宪法呢？这是可以的，但这至少要等六年时间。因此，为了改变宪法，必须搞一次新的政变，而政变的结果也就使宪法不再继续存在。
