公文立卷与管理

公文立卷与管理 胡仙芝 中国行政管理学会研究员 各位学员大家好，我是中国行政管理学会的胡仙芝。接下来我们讲讲公文立卷与管理。 那么，我们想这堂课我们想探讨七个方面的问题：首先什么叫公文立卷，公文立卷对于当前知识管理中和知识经济趋向比较浓的背景下有哪些意义。第二个就是文书立卷的组织，它包括机构、制度、责任、人员等等。第三个就是文书立卷的原理和原则。第四个就是文书立卷的方法。第五个就是立卷的程序和规范。第六个就是立卷、归卷的管理。最后，我们谈谈信息时代电子文件整理与归档方面的内容。 一、文书立卷的基本概念及相关背景 我们想知道就说我们现在的社会信息化、知识化是越来越重要了，知识经济必然要求对知识管理这方面的发展。那么什么叫知识管理呢？知识就是竞争力，知识管理它也是一种技术，一种能力。这个知识管理就是为组织实现显性知识和隐性知识共享提供新的途径，它是利用集体的智慧提高组织的应变和创新能力。那么现在在这个企业竞争、全球经济竞争的里面，这个知识成为了一个最核心的关键因素之一。这个知识管理它包括对技术的管理、对管理的管理、对文化的管理。它是一种知识的一种沉淀，也是知识的学习和运用。它还包括知识的共享的管理和知识创新的管理。那么这个就相当于一个发动机或者涌动轮，知识对知识管理这个核心运输才能够启动这个创新之轮，推动社会的发展。 这个知识管理它往往包括几个方面：像建立知识库；促进知识交流和分享；建立尊重知识的内部环境；而且知识本身就是一种资产。那么这种资产的管理、知识的管理，也就是知识经济时代所带来的一个新的课题。 公共管理、我们政府管理、行政管理，它在这种新的时代背景下，它的管理里边必然要有知识管理的因素。那么我们想今天讲这个文书管理立卷档案管理。在某种意义上，就是一种行政管理中的知识管理。 我想就是说这个公文立卷、公文管理这块工作，可能好多公务员现在还不是很重视，以为那是档案馆、某一些科研人员才需要的，实际上远远不是。这个公文的立卷和管理，其实就是行政管理中的知识管理，也是决定一个国家和政府的竞争力和可持续发展的一个关键要素。我想在公文处理管理的过程中，把这个公文立卷和归档专门作为一个专节来讲，很有它的必要性。我们讲了这个公务文书跟其他的知识资料和书籍相比，它是很特别的。 前面讲了几个方面的特性。它的要是：它是由国家机构、特殊的制作主体，就是国家机构和社会组织针对特定的内容，就是在公务活动中依据特定的职权进行的制作的，具有规范的体式、格式和程序具有法定执行效用的这些信息记录。它是有一种权威性的、有一种功能的。 那么这个这些要求它必须是原始的、真实的、具有凭证性的。这三种特征就保证了公务文书的这个基本要素。 那么什么叫文书立卷呢？文书立卷就是要遵循文件形成的自然的联系和特点，剔除无保存价值的文件，将有保存价值的文件进行立卷，使之成为具有内在联系的文件体，以方便文件的保管和以后的查考利用。那么也就是说，这个文书立卷它主要是对文件中所涉及的各种信息进行联系归纳进行整理，它本身来讲，它是一种知识的创造、知识的管理和知识的利用。 那么文书立卷它的功能或者目标是什么呢？就三个：第一个就是为了满足人们的利用需求。任何一件事情都有它的来龙去脉，有它的始和终。那么这个文书立卷就是把这个各项工作各种活动。它作为一个全过程的记录，把它积存起来这种知识的积累，就是方便于人们的利用，是符合这个行政管理的这个知识供给的一种需求。 第二个，文书立卷有利于文件的保管和保护。一张纸片、一份文件零散的很容易丢，但是如果它是一个系统的文件夹、一本书，那么它的价值就会被人家发现，而且更方便利用和保管。 第三个就是档案工作文书立卷，最后是为了移交档案。这个文书立卷可以说是档案工作的一个前提和基础。文书立卷工作做的好，档案工作也就发展得快，它们是相辅相成的。那么对于公文立卷文书立卷是一个比较专业的一个活，但为什么要在公务员公文写作里边处理里边去讲呢？这是因为我们这个文书立卷的组织机构，它是在这个公文公务员政府部门里边。 二、文书立卷的组织 那么我们讲这个文书处理部门，它是指一个组织中所有负责文件处理的专门部门和文件承办的业务部门。 我们实行的是文书处理部门立卷制度。那么谁有责任来立卷对于这个文书处理以后的文书进行立卷呢？它是文书的处理部门来立卷的，是指文件完成其运转处理程序以后，由文书处理部门制定专职或兼职人员负责文书的立卷工作。这项制度可能在历史上可能还是有过变动，比如说，有一些时候它是由档案部门的人进行立卷的，有一些地方的局部的地方的做法也是那样的。但是经过事实证明，这个由文书处理部门立卷这项制度的确立是有它的现实性和必要性的。 首先就体现在这个文书处理部门立卷有四个方面的优越性：第一个，就是能够充分发挥文件的现实执行效用。那么也就是说，最早接触的文书是文书中处理部门，它进行立卷对于它自己处理这件事来讲，它去了解它在拟文的过程中，肯定要查它以前是怎么样的，是怎么样发展过来的，对于整个世界需要进行调查研究。那么也就是说它在这个处理文件的过程中，就需要对这个档案或者这些材料进行使用，那么由文书处理部门立卷，它在没有实现第一讲归档的过程中，它就可以发挥它的现实的使用了，这个是它的一个优越性。 第二个就是内行的优势。那么也就是说对于文书的管理来讲，这文书的专门的处理部门它对文书的属性、它的特征、它的各种环节内容，它是最了解的，也就是内行的。内行原来管内行的事，那当然有利于提高工作效率了。 第三个就是能够保证案卷的质量。自己办的一些文件，自己归档和管理。那么这个肯定相对来讲是比较能够保证质量的，而外边的人它可能在众多的文件过程中，它可能就会在管理上，如果不是很科学、精细的话，就很可能会导致很多的错乱的一种现像和管理，那么这个质量是不能保证的。 第四个就是有利于保证档案工作的健康发展。曾经有一段时期，像文革前，档案工作的档案馆的人他也负责这个立卷处理工作。但事实上证明，那一段的档案的管理效率非常的地低，使用也是非常的低，因为它们在这个立卷的这个材料堆里去整理文卷的时候，它们不管是在精力上，还是效率上都没有办法解脱出来，然后这个档案工作可能也在历史上就是一个不是很理想的时期吧！所以后来，实现文书处理部门立卷，可能也是各个方面的现实工作的一种发展。 这个文书处理部门立卷作为一项制度它有一些具体的内容。第一个就是要在文书处理部门建立完善的归档制度。那么也就是说，现在来讲就是说。一个部门它对办完后的那些公文。它一般来讲，都必须建立这个归档制度。 第二个就是对于文书处理部门由谁来立卷，这个已经纳入了岗位的职责范围。哪一些岗位有这份责任、这份职责。它建立了岗位制、责任制，这个也属于这个立卷制度的一个重要内容。 第三就是对于那个档案人员、文书档案人员它有专门的培训制度。那么也就是说，这个立卷人员或者公文文书处理到立卷这个环节的人，他必须了解或者具备一些档案管理的专业素质。档案部门会定期的培训文书处理部门的相关人员，这个也已经是制度化了。 第四个就是对归档有一个交接制度。建立完成归档材料的这个交接制度，归档怎么归？怎么样的归档才能符合要求？要履行什么样的手续才能使公文文书实现从政府部门到档案部门的交接？这个也是这个制度的具体内容，后边还会讲到。 那么对于文书立卷的组织形式，我们就说可以有几个方面：也就是说这个组织形式它就是怎样要素结构及其组合方式。 那么一般来讲，一个专门的这个负责文书立卷的组织，它可能还是不一样的，有一些很大的单位、办公很集中的。这个文件管理机构集中统一立卷，这个是属于集中型的组织形式。那么这种是适用于规模不大、职能简单、业务工作量不大、驻地集中的中小型单位或基层单位。那么这个呢就说，一个不忙，可能有一个人，或者一个办公室来负责这个文件管理这些立卷工作。 第二个就是分散型的。也就是说由各个职能部门各自负责各自业务文件的立卷，而综合办公部门负责综合性的文件立卷。那么这种组织形式呢，它是比较分散也比较灵活，使用于中央省地级国家机关和大型的企事业单位。也就是说像中央各部委它的自己或者省地级的中央的各部门，它自己一个单位、可能一幢楼都不挨在一块，那这个时候由统一起来管理，就缺乏现实性和必要性。各个职能部门各自专门负责集中管理，这些也是比较重要的了。 第三个就是混合型。就说能集中的就集中，实在集中不了的就分散，这种的可能现实中也还有的，各种规模的也都比较适合，如果有些办公场所比较分散的，有一个大单位各个分单位，都在全国各地的那种系统，那么它的这种文书立卷的组织形式可能就是分散型。 在这个文书立卷的工作里边可能它是工作责任也是分解成各个层次和各个不同的人员的。 比如说：各级领导，那么领导他不是自己直接去搞立卷工作，不用去整档案、去标页码、去装订，但是他有一个领导责任，比如说像这个机关的首长，就这个职能的一把手，那么他对这个立卷工作要重视，要指定专人。第二个是综合办公室的人，综合办公室的负责人他往往是主抓或者主管这项工作的，他可能要制定相关的制度让下边的人去推行、去实施。还有职能业务部门的负责人，他要指导下边人怎么去做，还有专职文件管理机构负责人，他这些负责人他就要负这份责任，那么它对这个文书立卷的工作它要起一个领导组织安排，而且督促检查的这些责任。 第二个就是承办责任，因为文书公文是由一份一份文书都是需要一个一个人去办的。这个具体在这个承办过程中的承办人他可能包括专职的和兼职的这种文件人员。那么承办人的责任，他对这个专职和兼职的文件人员来讲，他主要的就是立卷具体的公文自己办，办完以后需要自己进行一个总结、进行一个归档和立卷这个责任。 还有立卷工作毕竟是使它档案化、集中化的一种技术。那么它跟后边的这个档案管理部门他是有衔接关系的，所以在这里边这个文书立卷的工作呢也跟档案部门的和档案人员是有关系的。档案部门在这里边要指导监督文书处理部门去做好公文立卷的工作，所以档案部门要有一个监督指导的责任。那么在这个工作体系里边，可以看到，就说政府行政部门和档案部门之间有一个分工合作的关系。这个是我国这个公文处理的一个制度和及其组织形式以及工作责任。 三、文书立卷的原理和原则 （一）文书立卷的基本原理 我们想讲这个文书立卷怎么立？它是根据什么原理，采用什么原则呢？我想这个就是第三个部分我要讲的文书立卷的基本原理。 那么基本原理是，从零散的公文变成系统的公文，主要的是指要使文件它的整体的功效要有最大化和最优化这么一个原理，也就是整体功效最大最优原理。那么这个系统学、系统论里边它的这个管理组合方式它就讲一个整体性和协调性。 那么对于我们行政管理学里边也有一个基本原理跟这个是非常贴切的，也有关系的，那就是整分合原理。整分合原理是指现代管理的基本原理，它是在整体规则下明确分工，在分工基础上有效综合。那么也就是说这个不仅是行政管理的组织结构上要实行整分合，在行政管理的工作、程序、环节上也需要实行整分合。 实行整分合原理，就是要有三个环节： 第一个就是要对整体详细了解，这个整体可以是一项工作、一个部门、一个行业或者一个产品。那么对于行政管理的公文来讲，这个行政公文的整个流程以及各个公文之间的相互联系，以及整个政府部门工作的一个整体功效，这个环节都是我们需要注意的。我们要了解行政管理整个工作的功能目的、历史现状、作用地位以及运动规律等等。 第二个，因为我们的行政管理政府系统是非常庞大的，管理也是非常复杂，所以任何具体的人和事都是需要一个一个人去做，一件一件事去做，这么一个庞大的工作就需要科学的分解。那么也就是要明确各个局部要明确分工，没有分工的整体只是浑浊的原始物，不能成为有序的系统。这个分就是让这个整变成零散。我们这个文书立卷的这个工作，原来的那么多工作他需要一件一件去做，这个就是分的原理。 那么立卷就是合，也就是它的第三步组织、综合协作。那么也就是要对各个分开的各个部门、各个环节进行强有力的组织管理，使各个方面的环节同步协调、综合平衡地发展。在纵向的分工之间就要建立起必要的横向联系等等。整分合原理，尤其是最后的“合”原理就是我们文书立卷的基本原理。也是行政管理中的一个基本原则。 （二）文书立卷的原则 那么根据这个整分合原理来实现文书管理的整体功效最优，这个指导下，我们在这个文书立卷的时候就要坚持几个原则。 第一个原则，就是联系原则。也就是说，什么样的文件可以把它立成一个卷呢？这个不是所有的文件都装在一个兜里就行了，一个档案袋就行了。文件与文件之间是要有联系的，不管是时间联系还是工作相互之间的顺成衔接、协作的配合等等，这些都是有一个内在的、自然的联系。那么在这样情况下，我们要把握联系的原则，主要是要把握工作管理的周期的原则。那么也就是说它是有按年度也好、按这个工作的从始到终也好，它就是根据时间的要素，根据周期的要素来符合。第二个要根据工作的联系规律来联系。也就是说这个工作它先发文后执行，或者某一项工作它推行的某一项政策后边产生什么样的结果，这些实际上它有一个因果规律、因果联系，这个也是我们联系立卷的时候需要把握的。第三个就是内容的联系。上级对下级、前面对后面，这些相互之间的内容有一个分工、交叉、协作等等。那么这些都是我们根据联系原则可以把握的一些方法，可以用在文书立卷里边。 第二个就是保管原则。文书立卷要立成卷，为什么它可以装订，它可以合并，主要是为了有利于保管。既然是为了有利于保管，我们做在立卷工作中就要注意区分一下这个文件保存价值如何？有没有保存价值？第二个要辨别一下那个载体是不是容易保存。比如说有一些电子的载体，它如果是不可持续性的，不是耐久性的，那么我们可能保存到一定时间的中期会中断，这种保存就不方便于保管。第三个还要区分合理的规模。尤其是长时间的保管，它的成本是非常高的。那么这个时候就需要不是大大小小的所有的东西都保管，而是要取其精粹来保管，这个就像我们家里保管衣服、财务一样，都需要一个合理规模、保存价值和载体物质等等的一些区别。 第三个原则就是利用的原则，文书立卷的工作要着眼于应用和利用。那么这个利用呢要方便于利用，所以要注意历史联系和逻辑联系。什么文件和什么文件可以放在一起，什么类别的文件可以合到一块，哪一些文件它是可以按照什么顺利来排列，这个实际上都是在利用的过程中就会碰到的，要方便利用就必须注意这些历史联系和逻辑联系。要区分不同的密级采用不同的方法，你想如果有一些高密级的把它保管在大众的文件里边，那么这种可能就会造成泄密，那么这个利用起来呢就不是方便而是会造成麻烦了。第三个利用的时候也是要注意合理分类便于查找。这些立卷的原则可以用来指导我们这个具体的文书立卷。 四、文书立卷的方法 第四个就是文书立卷的方法。文书立卷的方法实际上就是分类组合的方法。分类组合也就是说怎么分类又怎么串在一块，使它形成一个有机的整体。这个文书立卷的方法其实也就是组卷的方法。 这个方法，经常用的文书立卷方法可能我们想就是有几个方面。 第一个就是六特征组卷法。六特征是哪6个特征呢？就是我们在图书馆里或者在工作中可能也会经常遇到的，所以我们在检索文件的时候哪一些关健词作为检索，那么这个检索的关健词就是它的特征。我们可以经常抽出来的是有几个方面。比如说是六特征立卷法，比如说根据文件的作者、时间、地点、名称、通讯者等等，那么这种6个要素就是经常用来做关健词做索引的。这个用在文书立卷里边也就可以作为一个组卷的方法。比如我们根据作者来组卷，某某部门的，比如说浙江省某个省政府的，它把所有的文件都列到一块，那么他们在找文件的时候就比较方便了，或者根据某一类文件，根据问题的哪一个内容的，计划生育的文件列在一块、财务文件列在一块，这个也是方便于查找。根据名称的我们也可以方便与搜索，这个用在文书立卷的时候，我们也可以经常在编目的过程中进行发现。 第二个这个采用的文书立卷法就是“四分四注意”立卷法。哪四个分哪四个注意呢？这个其实也就是文件管理的一个基本的注意事项了。比如说分年度要注意文件内容的针对时间。那么也就是说，某某年某某年的，这个我们经常会根据时间来，那么这个就是根据时间的要件进行分类和区分。我觉得这个还是比较合理的，因为如果时间是我们对某一件事件、事物考量的一个基本的维度，那么我们经常会根据时间来判断那个事件的情况，对公文的查找也经常用时间来做区分。某个年度的文件，某个月的，某个日的都放在一块，特别容易查找。 第二个就是分级别，注意上下级文件之间的联系。那么也就是说，对于这个文件立卷也一样，就是说不同层级的文件要都错综杂乱地放在一起立卷那这个也不用立，很容易造成使用上的混淆，这个如果把它分开去立卷可能就说这个在使用的时候管理的时候都不会造成不必要的混乱和误用。 第三个就是分问题，注意问题联系的准确性。那么这件事和那件事要都错综杂乱地放在一起，我们也很难做到有效地使用了。如果能够把这个运用文件的问题联系的特征，然后结合文件的其他特征去找文件去利用文件就非常好找，那么这个组卷的时候也这一块很重要。 第四个就是要分保管期限。注意保持问题的完整性。这个也就是说分保管期限，有一些保管期长、有一些保管期短；有一些保密期长、有一些保密期短，那么这个最好是分开组卷，因为如果夹在一块的话很可能会造成事故，不仅不方便利用，而且会导致很多的不必要的麻烦和后果。那么这个也是我们需要要注意的。 另外常用的还有分类组合法。根据不同的类别组合在一块，我们在这个前面的使用方面根据它的分类去查找，也很容易找到。 第四个就是根据不同文件的类型进行立卷。根据文体的不同、文件功能的不同，我们去查找起来也非常方便。 第五个就是对专门文件立卷法。比如像科技文件、财会文件、干部档案都分门别类，对专门的文件要专门立。这个我觉得还是有必要的，像组织部门的干部档案，不是其他部门的就不必要用这方面的，只有人事和组织部门才会对这些档案进行一些管理、进行一些使用。这个也就是专门的文件专门使用，这种专门文件立卷法也非常有使用价值。 最后一个就是叫立小卷法。因为我们如果都是按年度为单位或者按部门为单位的话，可能卷内的文件数量会非常多，规模会很大，这样的话使用起来也不方便。这个时候可以立小卷法。就说你一件事立一个小卷，一件事立一按个小卷，然后再通过分类组合方法，然后把小卷再综合成一个大卷，这个在使用管理的过程中，或者在进行公文处理的人进行立卷归档的时候也就非常方便，这个我觉得也是很常用的一种方法。 介绍了各种这种文书立卷的方法，我们就是想注意一下，就是说这个方法它是多元的，方法的使用它是可以选择的，选择的时候我们要注意各种组卷方法它要结合起来使用，什么情况用什么方法就不是千篇一律的。 第二个是要分析卷内文件直接联系的紧密程度、合理组卷。联系密的我们要放在一起，如果联系不是很密切八竿子都打不着的，那么我们不要往一块堆。 第三个就是要适当照顾文件不同的保存价值。有一些要永久珍藏的，像古董和文物，我们当然应该用最好的条件去保存它。有一些可能没有价值的，可能就是一堆废纸，那我们就没有必要去照顾这些，所以这个就说不同保存价值，不同保存年限。那么这个可以进行分类立卷。 第四个就是组卷要与分类、编目这些环节配合，这样只要在这个组卷过程的同时把类别分好了，把目编好了，这样立卷的整体供销才能发挥出来，最后的使用才能起到方便使用的作用。 五、文书立卷的程序和规范 第五个我们想看看文书立卷的程序和规范。也就是讲，文书立卷是一项专门的工作，也是有一项专门程序的。 一般来讲，就是我们平时就会注意收集资料，就会进行核查和归卷，这个叫平时归卷。有的时候办完一件公文了，办完一项工作了，我们会对像关的文件进行一些处理。把有一些，这个公文立卷平时资料，是要平时就要收集的，如果不收集现场零时去找是找不到的，所以这个就是说，这个收集、核查剔除不必要的信息，到归卷这个过程可能在某一些人的岗位上他是一年到头都是应该有的工作内容，不定时的。 但是现在我们有一个年终定卷，