法学论文金融证券犯罪的刑事认定与行政认定关系研究.doc

金融证券犯罪的刑事认定与行政认定关系研究 【中文摘要】本文主要尝试从金融证券犯罪的角度,通过对法律实体以及执法程序的分析,探寻行政认定与刑事认定的关系以及错位的原因,以期从中找到行政认定与刑事认定关系的契合点,改善两者的关系,从而确立刑事司法权的独立性与权威性。本文正文主要分为四个部分:第一部分首先对金融证券犯罪的概念进行界定,在总结了国内刑法理论界不同学者的观点后,作者认为金融证券犯罪不应仅局限于《刑法》第三章第四节和第五节中的37个罪名,还应该包括欺诈发行股票、债券罪和违规披露、不披露重要信息罪,以及《刑法》第225条规定的“非法经营证券、期货业务”。并通过对金融证券违法犯罪的行政、刑事法律立法体系的探讨,认为正是由于我国这种单轨制的立法模式,割裂了行政犯罪与相关行政法规的联系,使得行政执法与刑事司法无法有效衔接,导致金融证券违法犯罪的行政违法认定和刑事认定关系的不协调。第二部分主要是对金融证券犯罪刑事认定与行政认定关系的现状进行定位分析。通过对金融证券违法犯罪行政执法与刑事司法衔接机制的探讨,理清行政违法认定与刑事认定的关系,指出由于行政机关与刑事司法机关对行政认定与行政答复两个概念出现混淆及实践中两个认定出现的冲突,导致行政认定与刑事认定的关系错位,并列举了两者关系错位的三个表现。第三部分主要从立法规定、执法实践及执法机制三方面分析金融证券犯罪刑事认定与行政认定关系错位的原因。由于立法规定上的滞后性及不确定性,导致在司法实践中行政认定和刑事认定基本上是截然分开的,无法有效、顺畅的实现过渡和衔接。执法实践中由于行政机关执法人员法律意识、证据意识等方面的原因,对一些行为的行政违法与行政犯罪把握不准,或者对一些已经涉嫌行政犯罪的行政违法案件该移送司法机关而不移送,以罚代刑,放纵犯罪。执法机制上,目前由于行政认定与刑事司法在衔接机制上缺乏明晰的分工与协调,立法上也并未明确这两种认定的范围、后果及相互衔接等问题,也导致大量的犯罪案件得不到有效处理。第四部分根据上文的分析,提出从立法、执法实践和执法机制上来改善金融证券犯罪刑事认定与行政认定关系错位的现状,主要是从确立行政认定的范畴、确立递进式的证明标准及确立规范性合作机制三方面来进行阐述。以期从实体到程序的角度来确立金融证券犯罪刑事认定与行政认定的良性关系机制,从而确立司法权的独立性与权威性。 【英文摘要】Starting from the aspect of financial and securities crimes, and through the analysis of legal entity and enforcement procedure, this paper tries to seek out dislocation reasons for administrative determination and criminal identification. It is expected to find out the linkage between administrative determination and criminal identification, to improve their relations, thus establishing the independence and authority for criminal jurisdiction.The body part is mainly divided into four parts:The first part defines the concept of financial and securities crimes. After summarizing the opinions of different scholars in criminal law theories, the author thinks that this kind of crime cannot only be limited to the 37 accusations included in Section Four and Section Five of Chapter Three in the“Criminal Law”, but also the situations such as issuing stocks in a fraud way, securities crime, infringement of releasing rules, the crime of not disclosing important information, as well as Rule 225 of“illegal business on securities and futures”in“Criminal Law”. Through discussing about the administrative and criminal law systems about financial and securities crimes, the paper maintains that the administrative crimes and relative administrative rules are just isolated by this legislation model of single track theory. It separates the link between administrative law enforcement and criminal justice, leading to the disharmony between administrative determination and criminal identification for the financial and securities crimes.The second part mainly conducts positioning analysis on current relations between administrative determination and criminal identification for the financial and securities crimes. By discussing about the linking mechanism for administrative determination and criminal identification for the financial and securities crimes, this paper straightens out the relations between them, and points out the confusion of these two concepts by administrative organs and criminal judicial organs, as well as the conflicts between these two identifications, which lead to the disordered relations of administrative determination and criminal identification. Meanwhile, it enumerates three examples of the disordered relations.The third part mainly analyzes the reasons for the disordered relation of administrative determination and criminal identification in terms of legislation, enforcement practices and enforcement mechanisms. For lagging behind and uncertainty of legislation, it leads to the total separation of administrative determination and criminal identification in judicial practices, thus stopping efficient and successful transition and linkage. In law enforcement practices, for lacking of legal awareness and evidence awareness, administrative law enforcement personnel cannot correctly master the administrative violation of law and administrative crimes. Or they will not transfer the cases that have been suspected to administrative crimes to judicial organs, but only replacing criminal penalties with fines and indulging the criminals. With regard to law enforcement mechanism, for lacking of distinct work division and coordination between administrative determination and criminal justice, legislation has not clearly defined the scope, influences and mutual linkage of them. All of these have caused the inefficient treatment of large amount of criminal cases.The fourth part proposes the solution to improve the current situation of criminal identification and administrative determination in terms of legislation, enforcement practices and law enforcement mechanism according to the analysis of the context. It focuses on determining the scope of administrative determination, progressive standard of proof and standard cooperative mechanism. It is expected, from entity to procedures, to establish a favorable relationship mechanism for criminal identification and administrative determination in financial and securities crimes, thus enhancing the independence and authority of jurisdiction.
【关键词】金融证券 刑事认定 行政认定 关系错位 【英文关键词】Financial securities criminal identification administrative determination relations dislocation 云南省农垦系统经过60年的发展，已经成为以天然橡胶为主要产业的特大型国有农业集团。2010年，云南省农垦系统生产天然橡胶11.1万吨，占云南省总产量的三分之一，约占全国总产量的六分之一，有效保障了国防和工业建设的重要战略物资的供给。但由于长期处于特殊的体制下，导致云南省农垦系统形成了“非政非企、非城非乡、非农非工”的形态。近年来，云南省农垦系统更是呈现出一线职工劳动强度大、收入低、负担重，职工与管理层收入差距大、干群矛盾加深，企业负担重、负债率高、亏损面大，下岗和待业人员存在不同程度的不满情绪等问题。2009年底，云南省委省政府出台了《中共云南省委云南省人民政府关于推进农垦改革发展维护垦区稳定的若干意见》，在属地管理、产权到场、承包到户、创新管理机制、激活经营机制、调整利益分配、理顺劳动关系、健全社会保障等方面进行了探索，取得了初步成效，积累了有益经验。国务院发展研究中心调研组赴云南省开展调研，基本了解了云南省农垦系统改革的主要举措、初步成效和经验，以期为其它地区农垦系统改革提供借鉴。 一、云南省农垦系统体制改革的背景 云南省农垦系统建于1951年，共有企事业单位70个、在岗职工9.4万人。历经60年的发展，云南省农垦系统已成为集农、工、商、贸、旅为一体的特大型国有农业集团。近年来，由于内外问题交织，垦区发展滞后，农场由过去的地方经济社会发展的带动者，沦为落后者。过去，当地农民视农场为“乐土”，都想成为农场人。现在，当地农民视农场为“受穷受难之地”，害怕成为农场人。其面临的问题主要有： (一)一线职工劳动强度大、收入低、负担重 云南省农垦系统在前几年实行“减员增效”后，大量一线职工下岗，农工承包任务加重。2010年，垦区人均管理和经营土地、胶园、茶园、蔗园超过40亩，远高于云南省农村劳动力人均耕作4亩的水平。垦区胶工人均管理橡胶树由过去的300棵增加到900棵，胶工因为超负荷劳动疾病缠身、早衰早亡的情况突出。农垦职工的收入较低，2009年职工平均工资只有9697元，不到云南省社会平均工资(26992元)的40％，比较贫困的农场收入更低。西双版纳大渡岗农场茶叶从业人员2852人，农业工人(不具备农垦企业、农场职工身份的从业人员，以下简称“农工”)人均管理茶园5.3亩，纯收入仅有7000元左右。种植水稻、水果、甘蔗、咖啡的一线职工收入更低，年均工资只有5000元左右。实际上，前几年的“减员增效”后，原有的“一人一岗”变为“一户一岗”，部分职工的工资就是整个家庭的收入，职工收入过低，家庭长期处于贫困中。另外，职工承包土地的总收入上缴给农场比例较高，部分垦区胶工需要缴纳总收入的65％～70％。并且，农垦职工每年要把大部分纯收入用于缴纳社会保险金和社会管理费用。据统计，云南省农垦职工以云南省上一年平均工资的60％为基数缴纳社会保险，年均社保缴费超过3000元，再加上其他管理费用，职工负担沉重。 (二)管理层与一线职工收入差距较大，干群矛盾较深 一方面，农垦系统管理层员工收入远超过一线职工收入。云南省农垦集团在岗职工9.4万人，其中，生产队以上管理人员就有10071人。据2008年底调查，管理层员工与一线职工的收入相对差距在5倍左右。2008年，有的农场下属茶厂书记的岗位年工资收入有4.5万元(不含效益工资)，而茶工年收入仅有7100元，两者相差6.4倍。在某些农场，产量达不到平均水平的职工还会出现入不敷出的现象。另一方面，管理层与普通一线职工社会保障待遇差别较大。农场、企业管理层一直按照28％缴纳养老保险费用，个人只承担8％；而一线职工只能按照18％缴纳社会养老保险费用，个人全部承担，一线职工怨言很多。 (三)企业负担重、负债率高、亏损面大 农垦集团经营农业产业，自然灾害频繁、风险大、效益低。多年以来，企业社会负担沉重，承担着医院、道路、饮水基础设施建设、廉租房建设、危房改造等民生工程，承担在职和离退休职工的社会管理服务等职能，改革之前的2009年，负担达3.88亿。农垦系统下属企业平均负债率高达95％，潞江农场负债率更是高达273％。企业亏损面大，39个农业企业亏损面在45％以上，而原因之一就是农垦系统管理机构人员臃肿，每年管理费用高达8.7亿元。 (四)垦区矛盾纠纷突出、维稳任务繁重 农垦系统内部各利益群体诉求强烈，各种矛盾交织积累，这些矛盾单靠农垦系统自身无法及时有效地解决。利益诉求的主体主要是在岗职工、离退休人员、待业下岗失业人员。问题主要集中在社会保障、劳动就业、工资待遇、收入分配、住房改善等方面。垦区已经成为云南省维稳工作的重点、难点和热点，任务繁重。云南省农垦系统共有下岗、退职等解除劳动合同人员2.6万人，这部分人有各种利益诉求，存在不同程度的不满情绪，已经成为影响垦区社会稳定的主要因素之一。 (五)垦区基础设施薄弱，经济社会发展滞后 农垦系统基础设施建设长期游离于云南省统一规划和建设之外，享受不到各种惠农政策，民生欠账较多，经济社会发展长期滞后。一是垦区水利、电力等基础设施薄弱，群众饮水困难和不安全问题突出。如，黎明农场2万多亩肥沃的农田缺乏灌溉设施，靠天吃饭；临沧垦区5个农场1.3万人存在饮水安全问题，占垦区总人口的42％；西双版纳垦区电网尚未纳入农网改造，部分居民点没有通电等。部分垦区基础设施建设已远远落后于当地农村，严重影响了职工的生产生活。二是垦区职工住房条件长期得不到改善，职工生产生活条件差。垦区现有住户11万多户，人均居住面积仅有17平方米，职工住房窄、旧、简、危现象普遍，与当地农村差距较大。当地农场在解决低收入人口危房改造问题方面面临较大困难，大渡岗农场2010年危房改造任务900户，由于国家贷款政策收紧、职工筹资困难、建筑材料价格大幅度上涨，危房改造工作举步维艰，仅能开工300户。 二、云南省农垦系统改革的主要举措 云南省农垦系统在保持农场国有土地性质不变、企业职工身份不变这“两个不变”的前提下，深入推进以创新农垦系统管理体制、完善收入分 配制度、落实劳动和社会保障政策为主要内容的改革，力求从体制、机制上消除产生矛盾和问题的根源。改革的主要举措有： (一)农垦局进行属地化管理 一是云南省农垦总局属地化管理。目前，云南省农垦总局和云南省农垦集团公司实行“两块牌子、一套班子”的过渡性管理体制。改制之后，云南省农垦集团公司由云南省人民政府国有资产监督管理委员会直接监管。二是农垦分局属地化管理。云南省农垦总局直属的农垦分局转变为当地市(州)政府直属的农垦局。市(州)农垦局职能转变为贯彻落实地方政府有关农垦工作的方针政策，衔接省厅局部署的有关农垦工作，协调市(州)政府相关部门服务垦区经济社会发展，指导各农场相关业务工作。三是人员、资产属地化管理。云南省编委核实的农垦各州市县行政事业编制2894名，大部分用于农场、分场两级机关工作人员参公参事。云南省农垦总局管理的39个农场、42个县处级单位264名处级干部移交属地，由所在州市或县(市、区)对农场干部和国有资产进行管理。目前，普洱市、文山州已完成参公参事人员上岗工作；西双版纳州、德宏州、临沧市已完成参公参事招录招聘考试工作；保山市对原农场领导班子成员进行了考核和任命工作；红河州完成了农场机关管理人员的档案和相关信息的核对工作。 (二)农垦集团大部分资产下划到农场及企业 云南农垦集团公司原有全资及控股企业76家，拥有总资产94.6亿元，总负债58.8亿元，所有者权益35.7亿元，资产负债率为62％。农垦集团依据《公司法》和其他有关法律法规，按照机制创新、市场运作、自主决策、自负盈亏的原则开展重组工作。建立健全产权明晰、责任明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。目前，保留在集团公司经营的企业有21家，资产总额为27.7亿元，负债总额11.4亿元(其中：银行贷款3.4亿元)，所有者权益16.3亿元。按照有关要求，农垦系统各单位按照相关政策规定对下划单位的资产、负债及所有者权益情况进行全面清查。目前，共完成下划移交单位53家，下划农场及企业资产总额55.6亿元，负债43.6亿元，所有者权益12亿元。除临沧市的孟定农场和红河州的弥勒东风农场外，农垦区所有的农场和州市工商企业(含农垦分局)已完成资产下划工作。 (三)推行家庭承包经营，职工上缴收益比例大幅降低 改制之后，农场作为独立的法人实体，履行以所辖国有土地为核心的国有资产和社区公共事务管理职能。农场现80％以上基本农田承包给农工经营，承包经营权长期稳定不变，对农工承包经营的基本农田，农场不再收取承包费。农场橡胶、茶叶、水果等长期作物和粮食等短期作物，本着收益大头归职工的原则，实行家庭承包。农垦区坚持整体推进和分类指导相结合，从实际出发，因地制宜，坚持“一场一策”、“一队一策”推进家庭承包。在云南部分地区，国有土地承包范围不仅包括职工，还包括生产队干部、农场下岗、失业人员及在农场工作达到一定年限的农工等。在云南省7个州(市)垦区中，西双版纳农垦实行全员承包，户籍在农场、年满18周岁的人员均可承包。德宏、红河、普洱、文山、临沧等垦区采取大稳定、小调整、统筹兼顾的办法，在原有的基础上稳定、完善职工家庭承包制度。相关政策要求大幅度降低职工上缴收益的比例。家庭承包橡胶林销售总收入上缴比例由60％降低到35％-45％，其他经济作物上缴比例降低到20％左右。 (四)彻底剥离社会职能 过去几年，云南省农垦系统已经基本完成了企业所办中小学校、公安、后勤服务等机构的移交工作。在深化体制改革过程中，主要是剥离医疗机构，目前，已经将124所农垦医疗机构、人员移交属地到县(市、区)管理。农垦系统医疗卫生机构及2008年底前的在职人员都整体移交地方管理，取消农垦封闭运行的职工基本医疗保险，参加城镇职工基本医疗保险。2011年1月起，农场企业8.5万名在职职工和5.9万名退休职工的养老保险账户系统由地方社保机构管理。农垦医疗机构移交地方前，负债由农垦集团解决；移交后，所需人员经费由各市县财政承担。属地政府接收农垦医疗机构，所需经费按照政府办乡(镇)非营利性医疗机构补助标准给予补助，前3年过渡期由省财政全额核拨，后3年扶持期采取70％、40％、10％逐年递减的方式给予补助。 三、云南省农垦系统体制改革取得的初步成效 (一)职工和农工负担减轻、收入提高 云南省农垦系统落实农场生产经营自主权、推进家庭承包经营的改革，初步消除了制约垦区发展的体制机制障碍，减轻了职工、农工负担，提高了收入。地方政府出台相关政策，严格控制家庭承包经营的缴费项目和收费标准，减轻职工、农工负担，提高他们的生产积极性。改革前，承包橡胶林的职工需上缴收入总额的70％左右给农场，改革后，上缴比例降到40％左右。西双版纳州委州政府明确提出“橡胶农场及胶林承包经营的，农工家庭所得比例建议在51％～70％之间，尽最大努力提高农工家庭承包经营的所得比例。”承包茶叶、水稻、水果、甘蔗、咖啡的职工、农工家庭所得比例更高，大渡岗农场承包茶园的职工，不需上缴收益，农工则只需上缴20％给农场管委会。根据云南省农垦总局提供的数据，2010年农垦职工人均收入增长较快，达13201元，比上年增加2694元，增长了25.6％，农工人均收入达12989元，比上年增加2569元，增长24.7％。 (二)逐步化解深层次矛盾，垦区社会进一步稳定 在云南省农垦系统体制改革过程中，深层次矛盾和问题集中凸显出来，通过推进普遍家庭承包、解决历史遗留问题、提高维稳能力等措施消除隐患、解决问题，垦区社会进一步稳定。一是妥善解决了农垦系统待业、下岗人员的就业问题。改革之前，农垦待业、下岗人员较多，垦区就业压力很大。据统计，云南省农垦系统有近2万待业人员，这些人员缺乏职业技能，没有劳动岗位，生活将困难，成为影响垦区稳定的重要因素。部分垦区通过推行普遍家庭承包，把农垦下岗、失业人员及在农场工作达到一定年限的农工、临时工家庭纳入到承包人范畴。二是妥善解决农垦系统劳动关系、社会保障遗留问题。改革过程中，对原有职工劳动关系进行清理确认，分类落实相关政策，依法办理合同的续签、变更、终止等手续，完善了职工档案管理。中央、地方财政、农垦三方分担了农垦退休人员医疗保障补缴费用4.3亿元，解决了部分社会保障遗留问题，消除了不稳定因素。三是解决了农场发展时期带地进场、征地等历史遗留问题。各垦区在制定家